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在甲午战争（1894—1895年）之前，日本政府确立起了具有皇国主义、敕令主义、军国主义特征的教育制度，对于教科书的统制力度也逐渐加强。
近代之初，日本政府所建立的教育制度逐步具备了近代性，即普及国民教育，教授近代社会所需知识技能。与此同时，日本近代教育制度还具备了不同于西方近代国家的基本特征，即教育目的上的皇国主义、教育行政上的敕令主义、教育内容上的军国主义这三大特征。
明治初年，日本政府为了鼓励国民就学，曾在1872年颁布《学制》时公布布告，宣称：设立学校是为了“人人……自立其身、治其产、昌其业”
。然而，1879年日本政府废除了《学制》，并在1879年8月以天皇名义颁布《教学圣旨》，其中第一部分为《教学大旨》，开篇便规定“仁义忠孝”为教育之“要”：“教学之要，在明仁义忠孝。”
“忠”乃对于“国”“君”而言，因此，《教学大旨》意在借“忠孝”之名强化“国家”观念。进而，1881年，文部省颁布《教育令施行规则》，其中规定：“教育之目的，主要是振作尊王爱国之志气。”
日本政府开始公开提倡“皇国”教育宗旨。
《教学圣旨》的第二部分为《小学条目二件》，第一条阐述了“明仁义忠孝”的途径：
人人皆有仁义忠孝之心。然而，如若非自幼以脑髓感觉之、培养之，当其他事物进入其耳、先入为主之时，其后亦无可奈何也。故，允许现今小学使用绘图，揭示古今忠臣、义士、孝子、节妇之画像及照片。自年幼之学生进入学校时起，便先向其出示此画像，说教古今人物之行事概略，先使学生脑髓之中感觉忠孝之大义，后使其知晓诸事物之名状，便可养成忠孝之心性，于博物之学当中，不误本末。
由此可见，日本政府在明治初年便将古今历史人物列为培养学生“仁义忠孝之心”的首要素材。
与此同时，日本政要试图确立天皇的“国教”地位。1879年9月，时任内务卿的伊藤博文在其《教育议》中称：“若折衷古今、斟酌经典，建一国教而施行于世，则有待贤哲之人，并非政府宜管制之处。”
同月，明治天皇的侍讲元田永孚向天皇上奏了《教育议附议》，其中主张：“（欧洲）帝王、宰相以至人民，均基于其宗教。本朝自琼琼杵尊至钦明天皇……祭政教学一致，仁义忠孝而并无二心……则今日之国教惟复古而已。”
继而，元田永孚于1880年起草了《国宪大纲》，其中建议：“天皇统帅全国之治教权。”
伊藤博文于1882年赴欧洲考察宪法问题时，亦曾致信右大臣岩仓具视，内称：“国家组织之大体，重点应巩固皇室基础，充分确立大权不坠。”
1885年，森有礼出任日本首任文部大臣
，遂开始在教育政策中公开主张“为国家”之教育目的。1886年3月，日本政府以天皇敕令颁布《帝国大学令》，内中第一条规定：“帝国大学之目的，乃在于教授国家须要之学术技艺，考究其蕴奥。”
“国家”之教育目的，首次明文出现于日本近代教育法令之中。1889年1月，森有礼在主持直辖学校校长会议时训示称：“设立政府或文部省负责学政，借国库之资力维持学校，毕竟均为了国家。是故，学政之目的，亦须专为国家。若问帝国大学之教务是为学问，抑或是为国家？则须以国家为最优先、最重要。须始终牢记：诸校之学政，并非为学生本人，乃是为国家。”
森有礼又更进一步强调教育目的是为了“皇国”。1887年，森有礼在其提出的《阁议案》中主张：“应以何等方法实现教育目的？追溯我国，万世一王，与天地同无极限；上古以来，光耀威武，未曾遭受外国之屈辱；人民之护国精神、忠武恭顺之风，自祖宗以来渐磨陶养，不坠于地。此乃一国富强之基所需之无二资本、至大宝源。促进人民品性、实现教育目标，即在于此，别无其他。”
基于此，森有礼主张“应盛行国风教育”，即：“彰明国体，明辨作为日本国民应持有之品位资质，使其自然生发忠爱慎重之观念。……于学校平时之教学中，讲述本邦建国优于万邦之历史、历代天皇抚育国民之厚恩，使学生头脑之中铭印之。每逢纪元节、天长节等重大节日，要举办祝贺仪式，以表崇敬欢戴之情。”
进而，森有礼采取了诸多加强天皇权威的教育举措。首先，开始向各级各类学校下赐明治天皇画像（日语称“御真影”）。1886年9月，文部省向第一高等中学（1886年4月由东京大学预科改称而来）颁发明治天皇之“御真影”；翌年9月，向冲绳县普通师范学校下发天皇“御真影”，此后开始陆续向府县的师范学校及中学下发。1889年12月，文部省下令向府县高等小学下发天皇“御真影”。而且，规定先由学校与地方官提出申请，政府批准之后，方可下赐给那些提出申请的优等学校。于是，下发天皇像，被日本政府塑造成了一种恩典，以此获得自下的自发忠诚。
其次，规定了“尊皇”的国家节日仪式。1888年2月11日，文部省下达内部命令：“全国小学从本纪元节
开始，每逢大祭、节日，均须于校内召集全体学生，首先奉拜圣像，然后同声歌唱当日之颂歌。”
于是，当年3月以后，广岛、埼玉、千叶、京都等各府县先后下令，要求学校举行三大节祝贺仪式。1889年2月11日，第一高等中学举行了第一次纪元节表诚仪式。
1889年2月11日，明治政府颁布了《大日本帝国宪法》，确立日本近代国家制度为君主立宪制。然而，《大日本帝国宪法》仅仅规定了有形的国家制度这一“硬件”，而规定其无形的精神意识这一“软件”的，则是1890年10月颁布的《教育敕语》。
教育敕语
朕惟我皇祖皇宗，肇国宏远，树德深厚，我臣民克忠克孝，亿兆一心，世济厥美，此我国体之精华，而教育之渊源，亦实存乎此。而臣民孝于父母，友于兄弟，夫妇相合，朋友相信，恭俭持己，博爱及众，修习学业，以启发智能，成就德器，进广公益开世务，常重国宪遵国法，一旦缓急，则义勇奉公，以扶翼天壤无穷之皇运。如是不独为朕之忠良臣民，亦足以彰显尔祖先之遗风矣。斯道也，实我皇祖皇宗之遗训，而子孙臣民所宜遵守焉。通之古今不谬，施之中外不悖。朕与尔臣民拳拳服膺，庶几咸一其德。
《教育敕语》之功能，主要体现在以下两个方面：
首先，缔造了神化天皇的精神崇拜模式。
日本政府在制定宪法的过程中，试图以天皇为国教，统一民心，并以此为基础，实施君主立宪制。早在1888年6月，日本内阁与枢密院联合审议《大日本帝国宪法》草案时，负责制定宪法的伊藤博文（时任枢密院议长）在说明起草宪法的目的时便解释称：“今日制定宪法，必须先求我国之基轴。若无基轴，而使政治任由人民妄议，则将导致政治失其纲纪，国家亦将随之灭亡。……欧洲之宪法政治……乃以宗教为基轴，深入人心，人心皆归一于此。然而，我国之宗教力量尚微，尚且无一可为国家之基轴者……我国应为基轴者，独在于皇室。”
于是，《大日本帝国宪法》中明文规定：
皇朕谨畏，告白皇祖皇宗之神灵，朕循天壤无穷之宏谟，继承惟神之宝祚。（《告文》）
天皇神圣不可侵犯。（第三条）
可见，明治政府旨在通过《大日本帝国宪法》将天皇之“神圣性”法制化。进而，还需要一部体现、贯彻此种“神圣性”的“圣经”。基于此，1890年10月，时任首相山县有朋、文部大臣芳川显正在宫中接受了天皇颁发的《教育敕语》。翌日，芳川显正下达命令：
谨制《教育敕语》之誊本，颁行于全国学校。凡任教者，必须时常体奉圣意，研磨熏陶不怠。应于学校之节日以及其他方便之日，召集学生，奉读《教育敕语》；且应注意谆谆教导，使学生夙夜佩服。
继而，文部省迅速将《教育敕语》誊本下发到全国，以1890年11月天长节到1891年2月纪元节为高潮，到1891年年中，基本向近三万所各级各类学校下发完毕。
随后，1891年4月，政府又将明治天皇及其皇后的“御真影”下发到了全国所有普通小学。
1891年6月，文部省颁布了《小学校祝日大祭日仪式规程》，具体规定了各个学校诵读《教育敕语》的程序：
第一条 纪元节、天长节、元始祭、神尝祭、新尝祭等节日，校长与师生一同集于会场，举行如下仪式：一、校长与师生向天皇陛下、皇后陛下行最敬礼，并奉祝两陛下万岁；二、校长或教师奉读《教育敕语》；三、校长或教师基于《教育敕语》，训诲圣意之所在，演说与该节日、大祭日相应之内容，如历代天皇之盛德宏业、节日及大祭日之由来等，务必要涵养忠君爱国之志气；四、校长与师生合唱与节日、大祭日相应之歌曲。
上述《规程》中还规定：除上述几大节日外，在每年的神武天皇祭、孝明天皇祭、春季皇灵祭、秋季皇灵祭、一月一日，各个学校的校长与师生必须举行上述敕语奉读仪式；市町村长及其他学事官员应尽量出席上述仪式；根据仪式会场的情况，允许学生家长、亲属及其他市町村居民参观；仪式上不妨向学生分发点心及有益于教育的图画等。1891年10月，文部省又颁布了《供小学校祝日大祭日唱歌用诗歌及乐谱采用之件》，规定各个学校举行奉读会时，应使用《敕语奉答》《君之代》等尊皇歌曲；翌月，文部省要求各学校设立特定场所，专门供奉天皇及皇后的“御真影”与《教育敕语》。各地学校的奉读会
基本上是一种“御真影—敕语—奉答歌的宗教式活动”
，在上述过程中，日本天皇被刻意地神圣化。
其次，确立了国民精神的统合路径。
明治初年，日本政府先于1872年颁布《学制》、宣扬“个人”，后于1879年颁布《教学大旨》、强调“忠孝”，继而于1886年颁布《学校令》（包括1886年3月的《帝国大学令》和1886年4月的《小学校令》《中学校令》《师范学校令》《诸学校通则》等）、主张“国家”。那么，道德教育应以何为标准？思想界就此展开了“德育论争”。
1890年2月，内务省在东京召开地方长官例会，地方长官们提出：“今日之学校教学偏重智育，其弊甚大。吾等有教育之责。今日学校教师徒然偏执于各自之私人学说，而不知道德之本源、忠孝之道如何，无一定之方针，此亦一日不可忽视”；“确立某种道德大本，以便统一民心，乃为急要之事”。
日本政府颁布《教育敕语》，正是基于上述地方长官的要求。可见，《教育敕语》成为日本政府确立“道德大本”以“统一民心”的途径。
日本政府以《教育敕语》规定了国民的道德标准后，便在各级各类教育中加以贯彻。
在初等教育领域，日本政府于1890年10月修改了敕令《小学校令》，其中规定：“小学以注意儿童身体之发育、教授道德教育与国民教育之基础、传授生活必须之普通知识技能为宗旨。”（第一条）这是日本近代学校教育法令中首次明文规定小学教育目的。
其中，关于“道德教育”，该令的起草者江木千之公开指出其内容便是《教育敕语》。而“国民教育”则是指“有关一国特性之教育”，具体而言：“我帝国自纪元以来经2500余年之沿革，其语言、习俗、风气、制度、国体等，皆无不存本邦特有之性质。而尤其宇内无比者，乃是拥有奉戴万世一系之天皇这一最大荣誉与最大幸福。”
时任文部大臣大木乔任于1891年11月下令：“小学第一要务乃是涵养德性、实践人道，尤应发扬尊王爱国之志气。”
文部省于1891年11月颁布的《小学校教则大纲》中要求：“教育最应致力于涵养德性。因此，在所有课程中，均应尤为注意教授道德教育、国民教育之相关内容。”
在普通中等教育领域，1894年3月，文部省修改了《普通中学学科及其程度》，内中规定：增加国语、汉文、历史等课程的课时量，将其作为“培养爱国心之资料”加以重视，并采用1891年9月出版的井上哲次郎著《敕语衍义》作为中学修身教科书。
在师范教育领域，文部省于1892年7月修改《普通师范学校学科及其程度》，其中新设“教育要旨”一项，规定“富有尊王爱国志气之教员尤为重要，故应使学生平素明忠孝大义，振起国民志操”，同时将伦理课改称修身课，要求“第一学年每周2学时，基于《教育敕语》之宗旨讲授人伦道德之要领”。
1894年3月，时任文部大臣井上毅在高等师范学校毕业仪式上讲话称：“诸君到地方赴任，担当教育之事，仍为《教育敕语》之先锋者。”
在普通高等教育领域，明治天皇在1886年10月视察帝国大学时指出：“纵使智识才艺进步、学科之优秀大学者遍满天下，若无体国忠君之道德根基，则我邦将一举成为英、法、俄、德等国，亦实不可测。”
从《教育敕语》的内容来看，它规定了国民道德的四个层次：一是与自身相关之道德，如“恭俭持己”“修习学业”“启发智能”“成就德器”；二是与他人相关之道德，如“孝于父母”“友于兄弟”“夫妇相合”“朋友相信”“博爱及众”；三是与国家相关之道德，如“广公益开世务”“重国宪遵国法”“义勇奉公”；四是上述各项德目之最终目的，即“以扶翼天壤无穷之皇运”。上述四层德目，规定了日本国民的道德路径：个人→家族/集体→国家→天皇。在该路径之内，每个日本国民均与家族、国家、天皇紧密相连，最后所要达到的政治目的是“亿兆一心”“扶翼皇运”。
总之，《教育敕语》标志着日本近代皇国主义教育的法制化：一方面，它可以将天皇神圣化，使之成为一面号召国民的“神圣旗帜”；另一方面，它为国民铺设了一条具体的道德路径，使之成为统一民心的有效途径。然而，将天皇神圣化，与世界近代化进程中的科学发展趋势相悖；而统一民心的道德路径，若是为了将国民引向战场，则其越有效，危害性也就越大。
早在明治初年，天皇便亲自参与了教育决策。例如，前述1879年《教学大旨》便是以天皇圣旨的形式颁布的。1882年7月，天皇亲命元田永孚等人编写“敕选道德教科书”——《幼学纲要》，在编写过程中，“天皇尤其深切关注该书之编辑，编纂期间曾命侍讲元田永孚呈上稿本、印刷本，同时听取了元田之意见”。
而且，该书出版后，在下发时附加了天皇的敕令。天皇也颇为关注学校教育制度改革：1879年9月敕谕批准《教育令》；1881年5月御览了《小学校教则纲领》《小学教员须知》等教育法令草案，提出了修改意见，文部省按照天皇意见进行了修改。
天皇还于1882年2月命令元田永孚起草《关于学制规则之敕谕》，并提出了三条意见：一是肯定了文部省贯彻《教学圣旨》的效果；二是谕示新任文部卿福冈孝弟坚持该政策方向；三是希望历史课仍只教授日本历史，排除汉洋书籍。
此外，天皇还亲自赴各地视察教育情况。日本政府于1880年3月发表了天皇巡幸计划，命令文部卿河野敏镰事先视察将要出巡地区之学事，要求其将视察结果向天皇上奏。
明治政府还加强了皇学研究及皇族教育机构的建设。在皇学研究方面，1882年4月设立神宫皇学馆（1903年移交内务省管辖，1940年改称神宫皇学馆大学），同年8月设立皇典讲习所（1909年设置神职养成部，1890年设立国学院，1906年改称国学院大学），专门研究皇学与神道。在皇族及华族教育方面，山县有朋（时任参事院议长）于1883年6月提出了《华族教育及学习院规则案》，建议“严格制定华族教育之法，25岁以上之华族均集于辇毂之下，修养智德，育成文武之材”
。同时，建议改革华族教育机构——学习院，还提出了具体的《学习院规则》。翌年4月，日本政府将学习院改为宫内省直辖的国立学校。皇学研究及皇族教育机构的设立与发展，是皇权在教育领域的体现与延伸。
1879年《教育令》对学校教育的规定相对宽松，因而被称为“自由教育令”。但是，该令于1880年12月即被修改，修改原因便是其“自由”与“放任”：“《教育令》往往一并放任不可放任之事”，“反动势力竟曰普通教育不可干涉”，“无论政府如何，苟能称文明之国者，均须以干涉普通教育为政府之要务”。
因此，日本政府进一步加强了对教育的控制力度。
首先，加强了文部省的教育行政功能。1879年9月的《教育令》规定：“文部卿统辖全国教育事务，因此，由文部卿监督公立、私立之学校、幼儿园、图书馆等。”
1880年12月、1885年8月，日本政府两度修改了《教育令》，该内容均没有变化。此外，加强了文部省对德育的掌控权。例如，1880年1月修改的《文部省官制》《文部省事务章程》中，文部卿的权限中新增“赞导道德、智识之上进”。进而，1881年10月，文部省改革内部机构，下设专门学务、普通学务、编辑、会计、庶务、报告六局，内记、调查二科，以及音乐取调挂。可见，文部省控制教育行政的功能进一步完备。
其次，中央政府设置“视学”以监控地方教育。1879年《教育令》规定：“文部卿应时常向府县派遣官吏，巡视学事之实况。”（第39条）1880年、1885年的两度修改中，该条款未变。文部省派遣官员到各地巡视教育的主要目的在于：“教育属于无形，不可仅靠颁布法令及规则等便可得其成果。而须有工具，亲临实地，视察、矫正、改良教旨之利害、授课之得失、教员之良否等。”
基于此，文部省每年向地方各府县派遣官员，以监察地方的教育行政。
进而，将基层的教育行政官员由民选制改为任命制。《教育令》时期的基层教育行政官员称学务委员，1879年《教育令》规定：“学务委员由其町村民选举产生。”（第11条）同年10月，文部省制定了《学务委员选举法》，翌年1月下令各府县制定《学务委员选举规则》，实施基层教育行政官员的民选制。但是，1880年修改的《教育令》规定：“由町村人民推荐学务委员候选人，推荐人数为实际名额的两三倍，再由府知事、县令从中选任。推荐的规则由府知事、县令起草，须获得文部卿批准。”（第11条）可见，基层教育行政官员的选拔方式改为了有限的选举制。对此，时任文部卿福冈孝弟宣称：“欲图普及教育，须凭政府干涉之力。”
1885年，日本政府再次修改《教育令》，取消了学务委员，规定其相应权限由户长承担。这表明，地方政府进一步加强了对地方教育行政的掌控。
最后，教育行政开始受到一般行政的干涉。1872年《学制》中规定的学区制并非按照府县的一般行政区划划分，而且规定每个大学区内设置督学局，直接“奉文部省之意”，“亦可直接召集学区管理人，谕示本局之意向”，“地方官均应与督学局协商”，教育行政在一定程度上独立于一般行政。1879年《教育令》废除了学区制，之后规定学校的设立和管理单位为町村及府县，从而使教育行政单位与一般行政单位一致。1880年、1885年修改《教育令》时，在学校设置、基层教育行政官员的任命、教则的制定、教育经费的使用、义务教育的监督、教育情况的汇报、教师的任命等方面，均加强了府县知事的权限。地方教育行政开始受到一般行政的干涉。
1889年《大日本帝国宪法》规定日本国家由天皇总揽统治权，同时，在教育领域确立的教育行政方式为“敕令主义”，即教育政策并非以法律形式，而是以天皇敕令形式予以颁布。
以往的教育法令颁布形式不一。1872年《学制》的颁布形式为“文部省通知”，1879年、1880年及1885年《教育令》的颁布形式均为“太政官布告”，1886年《学校令》的颁布形式为“敕令”。但是，既然宣布制定宪法、召开国会，就表明要建立近代法律体系，那么，教育政策是否也应该采用法律形式呢？这便成为摆在日本政府面前的问题。
最终，日本政府通过以下几方面措施，确立起了“敕令主义”的教育行政。首先，1889年《大日本帝国宪法》中未列教育条款。宪法中教育条款的缺失，并不意味着日本政府不重视教育，而是恰恰相反。例如，日后主持制定宪法的井上毅和伊藤博文早在1881年便认为，“立国之本，在于宪法；能扶持宪法者，在于人心”，“而制人心者，唯在国民教育”，
强调“人心”“教育”在建立宪法体制中的关键作用。另外，在制定宪法的过程中，德国宪法顾问曾向伊藤博文、井上毅等人提出建议：“如若写明教育自由，必生百端议论，大为削弱行政权力”
，因此应将教育列为“帝室保持之事”，与宣战媾和之权、军务一道，作为“必要之有力工具”。
也就是说，日本政府刻意未将教育条款写入《大日本帝国宪法》，为的是避免议会商讨教育问题。其次，以敕令形式颁布1890年《小学校令》。1890年开始修改《小学校令》时，文部省曾主张采取法律形式颁布，但内阁法制局认为“法律主义”将使“文部大臣在教育主义中之全权归于画饼”，枢密院认为“教育方针一旦发生错误，则有动摇国家基础之忧。故而，有关教育之规定，须以敕令定之，以便开创不容议会置喙之途”，
两者均坚决反对以法律形式颁布该令。于是，该年10月7日，政府最终以敕令方式颁布了《小学校令》。最后，《教育敕语》没有内阁大臣的副署。1889年《大日本帝国宪法》规定：“凡法律、敕令以及其他有关国务之诏书，均须由国务大臣副署。”但《教育敕语》却只有天皇的“御名”“御玺”，而未由国务大臣副署。井上毅就此说明道：“若作为有副署之一政令发布，则将容国会置喙，被视为内阁之责任、政略之一。日后，恐随政海之变动而招致纷争，岂不削弱千载不灭之圣敕之效果？”
于是，从1890年《小学校令》颁布至1945年日本在第二次世界大战中战败，日本的主要教育法令均采用天皇敕令的形式颁布，即采取“敕令主义”教育行政。这种行政方式存在着如下弊端：第一，教育决策权由政府的一般行政部门独揽。教育敕令的出台程序为，先由文部省起草，后上报内阁会议及枢密院，经审查批准，最后以天皇的名义颁布。在这一过程中，议会不对其加以讨论，因此，教育决策由政府的一般行政权力所独断。第二，没有赋予日本国民教育决策权。议会民主制是近代国家的重要特征，即由国民选举出的议员组成议会，代表国民商讨国家重大问题，国民间接参与国家政策的决定过程。但是，由于议会无权讨论教育敕令，因此，国民也就毫无教育决策权。第三，提供了崇拜天皇的法理依据。《大日本帝国宪法》中规定：“天皇有权发布必要命令，以增进臣民幸福。”据此，日本政府声称：天皇颁布敕令、发展教育，是为了增进国民的幸福，是一种对国民的恩惠。据此，可以使国民出于“感恩”而“自发”地崇拜天皇，颇具欺骗性。日本学者也指出：“天皇的诏敕，使政府及统帅部的政策和行动因得到天皇承认而被合法化、权威化。因为不准批评诏敕，因此它不仅迫使国民无条件地加以支持，甚至从精神上、道德上鼓励国民前进。诏敕的政治意义，比任何政策决定更为深刻、重要。”
敕令主义作为一种教育政略，无疑有利于日本政府统制教育领域、“高效”地塑造出执政者所需要的国民，但却有悖于世界近代化进程中的法治主义趋势。
早在《学制》时期（1872—1879年），近代日本便开始具备“军国”特征，这主要体现在三个方面：一是天皇开始被武装起来。1873年5月，时任陆军中将山县有朋提出《侍从武官官制建议》，建议创建侍从武官官制，即任命武官为天皇的侍从。1873年12月，天皇下令“皇族自今应从事陆海军”。1874年1月，天皇下令每年拨出宫中的御用款36 000日元以充兵备。
二是军费高居政府财政开支之首。1873—1879年，陆军省的经费一直高居各省经费之首，海军省的经费除1873年度、1875年度、1876年度居第三位外，其余年度均居第二位；1873—1879年，陆海军经费在历年经常支出中的占比均高于17%，1877年甚至高达20.3%，这还不包括每年的征兵费、军营修缮费、海军军舰购买费等费用。
三是军方提出“国民皆兵”构想，并被政府付诸实践。山县有朋（时任陆军大辅）于1872年提出《论主一赋兵》，其中建议：“男子自6岁开始进入小学，13岁升入初中，19岁从学校毕业，20岁即加入兵籍。数年后，举国皆为兵丁，全民皆就文事。其时，可将全国作为一大文武学校。”同时建议全国实行赋兵制，即分设常备军、预备军、国民军。其中，“全国17岁至40岁之男子，皆为国民军。其中，20岁者服正役，加入常备军；其他男子皆为国民军。当全国面临大战役之际，则编其入兵队”。
基于该建议，明治天皇于当年12月颁布《征兵诏书》，宣布“欲设全国募兵之法”。同日，太政官下达《征兵告谕》，宣告：“兵农合一，士、民皆不同于从前，皆为皇国之普通国民，报国之途原本无他。……全国20岁以上之四民男子，皆编入兵籍，以备缓急。”
与此同时，大批旧军人（士族）被“转移”到教育领域中。首先，1872年《学制》颁布实施后，士族成为“求知识于海外”的先锋。例如，1875年，文部省选派了新学制下的第一批留学生，11人均出身士族；1880年，工部省也选派了相同人数的留学生，同样均出身士族。
其次，士族成为维新教育的主要对象。1874年，日本的外语学校（官立9所、公立8所、私立74所）中，学生几乎都出身士族；
1878年，东京大学法、理、文三个专业的本科学生（140人）中，仅有七八人为平民，其余均为士族；
1878年，东京大学的预科学生中，士族子弟约占了81.8%。
最后，士族还任教于新教育领域。如1872年《学制》颁布之时，在第六大学区第八学区的新发田第六番小学，18名教师中有16名士族，平民仅有2名；同年，东京市内的外语私塾（共16所、学生共916人），均由洋学士族创建；
日本政府于1875年调查了秋田、三重、足柄、青森、宫城、静冈、群马、爱知、岛根等县，2422名教员中约有47.9%为士族。
由此可见，在日本政府实施《学制》、普及近代教育的过程中，武士阶层已经渗透到新教育领域之内，从而便于向一般民众普及武士的尚武精神。日本学者也指出：“毫无疑问，武士具有平民身上罕见之气质与美德，即武士道或曰绅士道。《学制》之精神，可谓是使士族不再独占这种美德，而是通过国民教育普及到一般人民，即实现了武士道之民众化。”
普通学校教育中则颇为重视体操课。1872年《学制》中规定：下等小学、上等小学均须开设体术课。1873年的《学制二编追加》中规定：外语专科学校的各年级，均须开设体操课；其他各类专科学校的预科课程，也均须必修体操课。1873年5月，文部省修改了《小学校教则》，最后一项为：“每级设置体操课，每日1、2小时。体操课采用《榭中体操法图》与《东京师范学校板体操图》等。”
高等教育则开始直接为军队培养人才。1877年3月，陆军省废除其下属的军医学校，规定此后每年委托东京医学校为其培养军医生10人，毕业后任军医。同年4月，东京医学校被合并成为东京大学医学部。可见，东京大学在设立之初便开始为军队服务。
《教育令》时期（1879—1886年），日本之“军国”程度进一步加强，这主要表现在以下三个方面：一是军费在政府日常经费支出中的占比持续提高。在该时期内，陆军省、海军省的经费支出在年度经常总支出中的占比是最高的，而且逐年增加，由1880年度的19.24%增加到1885年度的25.69%（《学制》时期最高为1877年，占20.3%）。
可见，军事发展成为当时日本国家发展的重点。二是进一步扩充了军事机构。1878年11月，明治政府额外增加了25万日元的陆军省经费，用于扩充参谋局，翌月废除参谋局，设置天皇直辖的参谋本部（不受太政大臣制约）。12月13日，在东京新设立监军本部。于是，日本陆军机构的功能得到了加强：“陆军省司军事行政，参谋本部司作战计划，监军本部司教育检阅，以至互相鼎立。”
天皇直辖参谋本部，使军事机构在政府中拥有特殊地位，这成为日后军方势力凌驾于政治之上的制度保障。三是在国家发展路线中开始强调“强兵”。1880年11月，参谋本部部长山县有朋向天皇递呈了《进邻邦兵备略表》，内中主张：“如今，若特别以富厚为本、强兵为末，则民心渐趋私利，不知公利之所在，易长偷薄之风、萎靡之弊，成利口之俗、虚饰之习。若如此，必将尽扫重质直、俭朴、忠厚、勇敢、廉耻，崇尚节义之风气。一开此隙，将群起背君卖国之贼，须加以防御。是故，强兵本非为了参与攘夺、惹起祸乱，乃是为了维持风尚以避免陷于偷薄、充实仓廪而不至空虚，乃为政略。……此强兵之略……今日万国皆须有之。”
可见，日本政要开始将国家发展路线调整为优先“强兵”。
军事官员提出了具体的教育构想。1882年，时任陆军将官山田显义
在军事意见书中，阐述了教育与军队之密切关系：“国民一般必服事学术与兵役，以为常法。……征兵之时，不应以模仿强敌之外貌、编排队伍、手执枪炮、进至敌前为本务，而应以人民之一般知识超越敌军为最要。因此，于国民之中，不论贵贱贫富，均应使之自幼于乡校就普通之学，并演练操器训练。须使国民知晓文武之道，决不可偏……故而，强兵之基，决非在于执枪运动，而在于一般国民不分都鄙，充分接受乡校之教育，广泛普及人民之知识，不分甲乙。”
由此可见，当时的日本政要普遍认为：建立一支强大军队的核心与关键，是“教育”与“知识”。
教育部门的官员开始由军事官员兼任。1878年5月24日至12月24日，参议议定官西乡从道以陆军中将兼任文部卿（同年12月开始出任陆军卿）。军事官员执掌教育领域，便于政府将军事要求贯彻到教育中。
日本政府将征兵制度与学校教育密切关联起来。1879年10月，日本政府通过修改敕令《征兵令》，新设立“一年志愿兵制度”：原《征兵令》规定，中学以上毕业生一般服12年兵役（其中后备役5年、预备役4年、现役3年）；而修改后的《征兵令》则规定，官立学校（帝国大学选科及小学除外）、府县立师范学校、中学校及文部大臣批准的法律、政治、财政私立学校的毕业生，只需服1年现役志愿兵，从而缩短了其服兵役的期限。
1883年12月，日本政府再次修改《征兵令》，规定：官立、府立、县立学校之毕业生的1年志愿兵兵役，可以在6年内缓期征兵。一年志愿兵制度缩短了中等学校以上之毕业生的服兵役年限，延缓了对其征兵的期限。这在表面上看来，似乎是国家放松了对国民的征兵义务要求。然而，修改后的《征兵令》也同时规定：学校毕业生适应一年志愿兵制度的前提，是必须“经陆军考试委员考试合格”，也就是说，学生在校就学期间，就必须学习陆军的相关知识、操练相关技能。随后，文部大臣于1884年2月指示有关部门：根据新修改的《征兵令》，调查步兵操练课的实施程度、实施方法及其在小学实施的可行性。1884年3月，东京大学预科开始强化体操课，要求全体学生每天必修2小时的轻度运动、2小时的步兵操练。由此可见，明治政府将中等学校以上之毕业生的服兵役义务，部分地、隐秘地转移到了学校教育之中。
日本政府还制定实施“士族授产”政策，将士族阶层引导到了教育领域。1878年7月，时任右大臣岩仓具视提出《关于华族士族授产之议的建议》，所列三条建议中的第三条即为“在各地开办农工科学校”，
并就兴办授产教育的资金建议道：“应将给予华族士族之恩贷恩赐、发放给华族士族之禄券，充当授产教育之资本……创立部长局学习院、银行等，赈济贫民，独得教育生产统筹之事业，以使薄禄士族免受雨露之泽被。”
天皇也颁布《士族授产及教育敕旨》，明确提出：“明教育之道、得授产之方”，“普及本分之教育授产方法”。
1881年11月，时任太政官大书记官井上毅在向太政大臣及左右大臣呈交的意见书《进大臣》中建议：“自今由国库每年拨50万日元，于士族众多之地方设立中学、实业学校，使用翻译著作，取消繁杂学则，使其欣然就学。如此，可消全国士族子弟云集东京而成‘政谈渊丛’之弊端。”
上述政策实施后，士族占据了大部分新教育领域。岩仓具视在其《士族授产最终建议》（1881年9月）中证言：“现今各官省院局使、府县之官吏、陆海军之武官，自不待言，从官立大学校及专门学校之学生，至各地方郡区之吏员，担当其事者概为士族。进而，反观人民社会，其中，中小学教员自不待言，各地方之国立银行及其他各公司与制造所之总经理、干事及董事长等，大抵亦均由士族担任。”
从东京大学在籍学生的出身来看，士族出身者所占比例始终高于50%，最高年度的1879年占77.7%，最低年度的1885年占51.7%。
士族对教育事业的参与，为日本政府日后在学校开展军事教育埋下了伏笔。
此外，华族教育中也开始加入“武育”。1883年6月，时任参事院议长山县有朋提出了《华族教育及学习院规则案》，专门建议：将华族“育成文武之材”；为此，应将学习院之本院分为普通科与专修科，“专修科为将要进入文部大学校、陆军士官学校、海军学校者讲授必须学科，学生分为右文生、右武生两种”，“右文生课程为皇典、汉学、德国学、算学、体操（兼马术与剑术），右武生课程为皇典、汉学、德国学、汉语学、算学、马术、剑术、体操”。
1884年，陆军将军谷干城（曾任陆军士官学校校长）出任学习院院长。
与此同时，日本政府更加重视体操教育。1878年10月，文部省为了专门培养体操教师（首批招收学生25人，1880年9月招收第二批学生9人）而用专款设立了体操传习所。1879年10月，森有礼提议：“最好导入并推广军队式强制体操。”
随后，体操传习所便与陆军方面开始进行各方面的合作，包括聘请军事教官、借用训练场地等。例如，文部省于1880年11月下令，要求体操传习所为学校学生开设步兵操练课，为此，体操传习所聘请了陆军士官1人、下士3人到学校任教，每周授课3次。体操传习所则从1881年4月开始，每周组织学生参加一次实弹射击演习，场地便借用陆军户山学校的校内射击场。继而，文部省于1884年6月任命陆军步兵大尉仓山唯永为文部省御用挂，同时任命其担任体操传习所教官，负责调查研究步兵操练课。文部省又于1885年11月下达了《养成府县立学校之兵士体操教员之件》，规定从1886年开始，退役或现役的陆军步兵下士可以进入体操传习所学习，成为普通或兵士体操的教师，毕业后分配到各个府县立学校任教。
体操传习所的另外一项重要任务，是着手研究在学校教育中推行军事训练的可行性、实施办法。例如，文部省于1883年5月命令体操传习所调查将日本传统剑术、柔道应用于体操课的方法，该所于1884年1月开始调查公立学校开设步兵操练演习课的方法、在小学实施的可行性等。
1884年11月，体操传习所建议调查编制步兵操练课甲、乙两种课程表。体操传习所与陆军合作教授并研究兵士体操，为日后在学校中实施军事教育做了一定的准备。
普通学校教育中也更加重视体操课。1879年11月，体操传习所在东京大学预备学校开设新体操术，同时向地方公私立学校教师等传授新体操术的基础知识；1880年3月，开始向东京外国语学校的学生传授新体操术。在初等教育领域，1879年、1880年修改的《教育令》均规定体操课为选修课，1881年5月的《小学校教则纲领》则将体操列入小学必修课。
1889年《大日本帝国宪法》标志着“军国”的法制化：“天皇统帅陆海军”；“天皇裁定陆海军编制，裁定常备军名额”；“天皇负责宣战、媾和以及缔结条约”；“本章（臣民的权利义务）之条规，于战时或者国家爆发事变之际，不可妨碍天皇行使大权”；“若为了维护国家公共安全而有紧急需要，而内外形势不允许政府召开帝国议会时，可以根据相关敕令，采取必要之财政措施”。宪法规定天皇的政治权力高于议会与内阁，而军队又受天皇直接统帅，表明军事在国家政治中居于优势地位。此外，天皇还利用其特殊政治地位，为扩大军费提供便利。例如，1893年的第4次帝国议会提出要大大削减军事预算，天皇于是下诏宣布将连续6年每年匀出30万日元皇室经费用于军费，并要求议会协助，从而冻结了议会的军事预算削减权。天皇在军队统帅与军费预算上的特殊地位，妨碍了议会对国家军事发展的抑制作用，成为“军国”进一步发展的“王牌”。
在教育领域，森有礼出任文部大臣之后，遂令井上毅起草了《关于兵士体操之建议案》，制定具体的学校军事教育方案：“体操课不再受文部省管辖，而是由陆军省接手，派遣武官，专门负责军事体操训练。文部省自身不参与其事务，仅限于同陆军省协商。由此，可励行严肃之纪律，以发展体育，使学生在武毅顺良之环境中受感化、得成长，从而培育学生之忠君爱国精神、涵养尝坚忍难之志气，待他日长大被征兵之时，效果将尤为显著。”该《建议案》还提出应该对未接受中等教育的国民实施军事训练：“将不在校者另外编成壮丁团，为郡区之乡勇，亦委托陆军每周对其操练两次；住在沿海者特别与海军商议，制定特殊之方法，亦可用端舟进行训练。此法不仅利于加强乡勇，且实足以使臣民知晓护国之大任，逐渐养成尚武之志，国家万一有事之日，可成其精忠勇悍，此点不容置疑。”
上述方案，成为1925年以后中等教育机构及社会教育领域全面实施军事教育的蓝本。
日本朝野还将教育视为对外竞争的手段。森有礼于1885年12月视察埼玉县普通师范学校时，曾发表演说宣称：“环顾人们每日之事，皆不可不战争，如与外国之工商业战争、智识战争。如今，我等立定心志，欲使我国成为善良之国，皆须为战争。”
1892年，民间的国立教育促进同盟会在向国会提交的报告中指出：“于今日优胜劣败之世界中、于和气洋洋之内，各国相互战斗之武器，惟教育者也”；英国“认定在工商业之竞争场内，除依靠教育而战之外，别无他策”；法国于1870年与普鲁士交战，“败给普鲁士人，是因教育而战败”。
森有礼的军事教育构想首先在师范学校付诸实践。
一是批准师范学校的校长由陆军将领兼任。1886年3月，陆军省总务局规制课长、陆军步兵大佐山川浩（陆军省重要人物，同年12月晋升为陆军少将）由文部大臣及陆军大臣特别任命，兼职出任高等师范学校的第一任校长。二是将兵士体操列为师范学校的必修课程。1886年5月，文部省制定了《普通师范学校学科及其程度》，其中规定：“对男生课以农业、手工、兵士体操。”文部省又于同月下令规定：师范学校的体操课分为普通体操、兵士体操，兵士体操包括新兵学、测图、中队学、兵学大意、行军演习等。起初规定在课外教授兵士体操，后改成必修课。
兵士体操课，并非简单教授武术，而是更加重视集团性的军事训练，将体操与军队训练合并进行。1886年10月，文部省制定了《高等师范学校学科及其程度》，在体操课中增加兵士体操。文部省进而于1892年7月修改《普通师范学校学科及其程度》，在兵士体操中增加刺枪术。
三是对师范学校进行军事化管理。1886年的《师范学校令》规定：师范生在校期间的学资（食物、日用品、被服等）由校方提供；师范学校给寄宿制下的师范生发放被服、日用品等。几乎均仿照军队。同年9月，文部省制定了《师范学校寄宿制规则》，其中规定：为师范生配备教官，负责其军事训练，起床与就寝均以吹喇叭为号。
日本学者也指出：“师范学校学生度过的寄宿生活，纯粹是模仿军队内务班的组织生活……特别是允许学生平时佩戴枪支……就这一点而言，师范学校堪称典型的军队生活。”
四是对师范毕业生实行特殊兵役制度。日本政府于1889年1月修改《征兵令》，新增规定：“17岁至26岁之官立、府立、县立师范学校毕业生，可服6个月陆军现役。服役期间之费用，由其所属学校支付。服完志愿兵役者，再服7年预备役及3年后备役。”因此，师范毕业生服志愿兵役的期限，进一步由1879年的1年缩减为6个月。1889年11月，日本政府再次修改《征兵令》，其中规定：“凡17岁至26岁，持有官立、府立、县立师范学校毕业证书，且任官立、公立小学之教职者，皆服6周陆军现役。服役期间之费用，由政府支付。服完现役者，即刻服国民兵役。”
可见，不仅仅是师范学校的毕业生，就连所有在职的官立、公立小学适龄教师，也必须赴军营服役6周。日本学者指出：“该制度的目的，是将军事教育定期地向小学教师推广……以教师为桥梁，将军人精神以及军国主义思想普及到学校教育之中。”
与此同时，普通学校教育中也开始实施军事教育。在初等教育领域，文部省于1886年5月颁布《小学课程及其程度》，其中规定：“对低年级儿童课以游戏，对稍长之儿童课以普通体操，对男孩则增加队列运动。”
1888年1月，又将上述“队列运动”改为“兵士体操”。
另外，学校的体操课在1886年尚位于各门课程之最末，1890年10月《小学校令》中则首先要求小学的教育目的要“注意儿童身体之发育”
，日本政府重视学生身体之程度可见一斑。在初中与高中，1886年6月颁布的《普通中学学科及其程度》与1886年7月颁布的《高等中学学科及其程度》中均新规定体操课要教授兵士体操；其中，《普通中学学科及其程度》内所列之兵士体操细目，比其他课程细目更为详细。
第一高等中学（1886年4月由东京大学预科改称而来）率先实施了军事教育：1886年10月，该校制定了学生队伍的编制规则，规定其训练组织采用军队式；1887年2月，制定了《行军施行内规》，其中规定学生每年大约参加8次行军；1888年9月，又在该校预科第二级的军事体操中，新追加了军歌。此外，为了监测在校生的身体素质情况，文部省于1888年12月制定了学生体格检查表，并指示其直辖学校每年报告检查结果（此为学校体检之始，自1898年开始也适用于各公立学校）。在高等教育领域，日本政府在帝国大学工科大学之内，于1887年新设立了两个军事学科：一是武器制造学科，课程包括火药学、炮学、炮架学、炮弹学、弹道学、大炮构造论、炮架炮弹构造、水雷学等；二是火药学科，课程包括炮弹论、弹道学、火药学、炮学、炸药、水雷等军事内容。可见，在近代之初，日本的最高学府便直接为军队培养高级专业军人。
在上述军事教育实践的基础上，日本政府进一步将军事教育写入了天皇的最高教育敕令，即将“一旦缓急，则义勇奉公”写入了“教育宪法”——《教育敕语》（1890年）之中。对此，井上毅草拟的《教育敕语》第九稿中曾更直接地写道：“一旦缓急，则鞠躬殉难、奋起武勇，伸张国威。”
可见，“义勇”被政府明文规定为整个国家教育体系的根本原则之一，也成为全体国民的基本道德内容之一。进而，1891年11月颁布的《小学校教则大纲》要求：普通小学之修身课须讲授“义勇”，普通小学之历史课须讲授“勇武”。
由此，军事教育在教育法令中成为明文，这标志着军国主义教育的法制化。
学校教育中引入军事教育的内容，可以增强学生的体质、提高学生的纪律性，有一定的积极作用。然而，若将其提高到军国主义的程度，意在对国民实施普遍军事训练，以便为对外侵略战争做准备的话，便意味着已经开始制度化地将教育捆绑在驶向战场的“战车”上了。
明治初年的主要教育法令——《学制》（1872年）、《教育令》（1879年颁布，1880年、1885年两次修改）中，均未出现有关教科书的条款，教科书制度由其下位法文部省令予以规定。该时期，教科书制度总体上为“自由制”，教科书的编辑与使用较为自由。其间，日本政府从1880年开始加强了对教科书的管制。
1872年《学制》仅要求学校登记并上报其所存书籍：“诸学校所在之书（籍）器（材），应按照第三号制表（登记），每年2月向督学局提交。”
规定教科书事宜的是文部省1872年10月公布的《小学校教则》，其中列出了与各门课程有关的35种书籍，包括福泽谕吉著《西洋事情》《劝学篇》《童蒙教草》《穷理图解》，还有其他作者著的《世界商业往来》《西洋衣食住》《启蒙智慧之环》《西洋夜话》《穷理问答》《天变地异》《日本国尽》《穷理图解》《西洋新书》等。
1873年4月，文部省再次公布了45种小学教科书目录。
文部省公布的教科书多为介绍西方文化的启蒙书籍，而且多为引进书，其内容对小学生而言偏难，而且有脱离实际之虞。因此，一方面，文部省公布的书籍只是推荐，并不强制要求学校教师必须选择，允许教师使用目录以外的教科书；另一方面，文部省也开始着手自行编纂教科书。
文部省的教科书行政事务始于《学制》颁布之前。1871年10月，文部省内设置编辑寮，负责翻译欧美书籍、编纂教科书。《学制》颁布之后，文部省撤销了编辑寮，于1872年11月设立教科书编成挂，专门负责编辑教科书，并于翌月下令东京师范学校（1872年7月设立）编辑小学教科书。
1873年3月，教科书编成挂升格为编书课
，并于同年5月统揽了原东京师范学校的小学教科书编辑事务。1875年6月，文部省下令允许民间出版社翻刻文部省藏版的书籍与教科书，文部省编辑出版的教科书由此得到迅速普及。
总之，在该阶段内，在教科书的编辑方面，文部省虽然也编纂和翻译教科书，但并不限制民间编写、翻译和出版教科书；在教科书的审查方面，政府编辑和民间编辑均较自由，没有检查审阅制度，政府并不干涉教科书的具体内容；在教科书的采用方面，由各府县、各学校自由选择决定。可见，该时期的教科书制度，自由程度颇高。
然而，日本政府从1880年5月开始审查教科书，逐步加强了对教科书的管制。
1880年5月，文部省首先开始着手审查小学教科书，“先从公立、私立小学的教科书着手，并涉及公立、私立的中学与师范学校”
。翌月，文部省地方学务局内设置取调挂，负责审查中小学和师范学校的教科书。同年8月，文部省地方学务局向各府县下达通知，把调查过的教科书分为三类，并要求慎重或禁止使用此三类教科书：
甲类：明治初年以来绝大多数学校使用过而现在不再适合使用者。后附书目之中，包括箕作麟祥译《泰西劝善训蒙》（后篇、续篇）、松村春辅著《增补开化千字文》、大角丰次郎编《开化消息往来》等16种。
乙类：不具有小学教学用书之性质、最好不采用为教科书者，此类书籍大多关于政治、民权等方面。后附书目之中，包括黑田行元著《权利 民法大意》、福泽谕吉著《通俗国权论》《通俗民权论》、加藤弘之著《国体新论》等8种。
丙类：书中有不妥之处，或体裁不符合教科书要求，最好不用，万不得已用时也要注意者。后附书目之中，包括荻原裕著《女训》等3种。
1880年9月，文部省地方学务局向各府县公布了追加的不适合小学使用的甲、乙、丙三类教科书，包括中村正直译《西国童子鉴》、加藤弘之著《立宪政体论》、津田真一郎译《泰西国法论》等14种。
继而，1883年8月、1884年4月，文部省先后向群马县、岐阜县、和歌山县、德岛县、兵库县、东京府等下达通知，列出了禁止继续使用的教科书书目。据统计，“从1880年至1885年，经文部省检查合格并通知各府县可以使用的教科书总计达925种，其中文部省编纂图书300余种”
。通过审查的教科书尚且如此之多，加上禁止使用者，可见日本政府审查教科书范围之广。
在审查教科书的同时，文部省也通过文部省令的方式，在制度上加强了对教科书的控制。例如，1881年5月，文部省向各府县下令，要求“小学教科书根据规定格式申报”
，这标志着小学教科书开始实行“申报制”。1881年12月，时任文部卿福冈孝弟言称：“目前正在筹备《教科书检查条例》，若发行此条例，公私立学校均须使用文部省检定合格之教科书。”
可见，文部省这时便已经在酝酿教科书“检定制”。1883年7月，文部省规定全国的小学、官立公立的中学与师范学校，采用教科书时均须获得文部省批准，
即将原来的“申报制”改为“批准制”。在政府对教科书的控制程度上，“批准”显然要强于“申报”。
文部省加强教科书审查的主要社会背景是“自由民权运动”
，日本政府唯恐自由民权思想通过学校进一步扩大从而冲击其现行统治，而教科书是传播自由民权思想的主要途径之一，于是便加强对教科书的审查，要求各级学校禁止使用此类书籍。福冈孝弟宣称：“（教科书）审查之目的，此前主要以关系到风俗和国宪治安为主。”
1880年12月，文部省向各府县下达通知，严令不得采用“记载妨害国安、紊乱风俗之事项的书籍”作为教科书。
1882年12月，文部省召集各府县的学务官员商讨学事，福冈孝弟再次就教科书问题指示道：“普通教育之要在于养成纯良国民，以图国家福祉。实施普通教育之际，注意选择、审查作为教育之主要工具的教科书，便是基于该宗旨。苟有登载背戾国宪之书籍，务必排除，应使用足以养成纯良国民之书籍。”
正因如此，文部省1883年前后下令禁用的教科书中，便有明治初年曾经在全国普及的历史教科书《万国新史》（箕作麟祥著，全15册），禁止使用的理由是书中“对人民的抵抗权及革命权进行了肯定性记述”
。
文部省还加紧自行编写教科书。1880年3月，文部省内设立编辑局，专门负责编纂中小学教科书。1881年12月，时任文部卿福冈孝弟对府知事和县令训示教育行政工作时便称：“本省正在着手编写教科书……以便作为社会上出版教科书之标准。”
继而，文部省还加强了对中等教育机构教学用书的控制。1882年5月12日，文部省向东京师范学校、东京女子师范学校、大阪中学校下令：“其校备置供学生观览之图书，旨在供教课之参考，苟有紊国纪、乱风俗之虞者，毋庸讳言恐生教育上之弊害者，不可使学生观览。”
可见，明治初年的教科书制度虽相对自由，但日本政府也并非绝对地放任不管，而是已经开始着手加强对教科书的管控。井上毅在《图书审定取扱沿革》中也证实，1880年以后的教科书调查管理，实际上是教科书检定的创始期。
1886年4月10日，日本政府颁布了敕令《小学校令》《中学校令》《师范学校令》，据此确立并实施了教科书“检定制”。其中分别规定：
小学教科书应限于文部大臣检定合格者。（《小学校令》第13条）
中学教科书应限于文部大臣检定合格者。（《中学校令》第8条）
师范学校学科及其程度、教科书，依据文部大臣之规定。（《师范学校令》第12条）
同年5月10日，文部省公布了《教科书检定条例》，内中要求：准备提供给小学、初中和师范学校使用的教科书，均应首先获得文部省的检定批准。
也就是说，日本政府以天皇敕令的形式明文规定小学、中学必须使用检定教科书，又以文部省令的形式规定师范学校必须使用检定教科书，这标志着教科书检定制的正式确立。
此外，文部省还颁布了《教科书检定宗旨》（1886年12月9日）、《公私立小学教科书采定办法》（1887年3月25日）等。随后，于1887年5月废除了《教科书检定条例》，公布实施了新的《教科书检定规则》（1887年5月7日）。上述法令规定了教科书检定的标准、程序、选用等具体环节。
关于教科书的检定标准，1886年12月的《教科书检定宗旨》中明确规定：“文部省检定教科书的宗旨，仅止于证明该图书无教学上之弊害，即恐惹起轻侮国体法令之意的书籍、有败坏风教之忧的书籍、事实有误的书籍，均不得采用，不问教学上之优劣如何。”
1887年新颁布的《教科书检定规则》的第一条重申：“教科书检定的宗旨仅在于证明无教学用之弊害，而不问其教学上之优劣。”
可见，日本政府检定教科书的主要目的不是评判教学效果的优劣，而是要确保教科书的内容不会存在“轻侮国体法令”“败坏风教”等“弊害”。
关于教科书的检定程序，1886年5月的《教科书检定条例》规定：检定申请书由编译著者与出版者联名提出，要交纳一定手续费（小学教科书13.5日元，中学与师范学校教科书27日元），申请书经出版商所在的地方厅上报文部省；文部省对检查合格的教科书颁发合格证并予以公告，合格证的有效期限为5年，5年后可以继续申请，但有效期限内若对该图书加以修改增补或修改书名，其合格证失效；使用无效合格证者，作者与出版者姓名、住址变更而未上报文部省，或版权变更而未上报者，均将处以罚款。
上述条例颁布实施仅一年，文部省便予以废除，并制定了新的《教科书检定规则》（1887年5月7日）。该规则对教科书检定程序的修改主要表现在两个方面：一是申请者不同，原规定由编译著者与出版者共同提交申请书，新规定由出版者提交；二是手续费金额不同，原规定检定手续费为小学教科书13.5日元、中学与师范学校教科书27日元，新规定要交纳相当于其书定价20倍的手续费，正在被检定或通过检定的教科书若在修改后再次申请检定也仍要交纳上述手续费。
提出教科书检定申请的责任者是持经济话语权的出版社，而非持学术话语权的编译著者。而且，若所提交教科书不符合政府规定的教科书编写宗旨，修改后重新提交的话，要多付出一定的经济成本，这就意味着出版社为了减少经济成本，可能“自主”地迎合政府的教科书编写要求。
关于检定教科书的选用，1887年3月的《公私立小学教科书采定办法》中规定：各地知事在选定小学教科书时，应设立小学教科书审查委员，审议教科书的事由是否妥当、实施时期等，并选择图书；审查委员包括普通师范学校校长或校长助理、学务课官员1人、普通师范学校教头及其附属小学上席训导、小学教师3人、熟知当地经济情况者2人；审查委员要将审查意见及会议经过上报各府县知事。
当时每门课程可以选择一种教科书，也可以选多种（但1888年以后改为每门课程选一种）。同月，文部省下达通知：“普通师范学校的教科书由该校教师会议调查后经文部大臣裁定。”
在上述教科书选用程序中，学校教师发挥主要作用，学校的教科书选用自主权相对较大，但也不排除教育界之外“熟知当地经济情况者”的参与。
与此同时，文部省也直接参与教科书的编辑出版，其途径有二：一是“公布《教科书编纂宗旨》，广求世上之学者编纂之，文部省购入其中优良者，修改后加以出版”；二是“认为很难得到优良图书时开始着手编纂”。
1886年12月，文部省编辑局内新设置图书编纂委员，负责审查所编纂的图书是否适当，审查合格后经文部大臣批准方可印刷发行。此时，文部省已经在编纂小学简易科及寻常小学的国语读本，并新任命了小学用历史编纂宗旨书审查委员负责审查小学历史教科书的编纂。
1890年10月7日，日本政府修改了《小学校令》，其中有关教科书制度的内容为：
小学教科书仅限于通过文部大臣检定、由小学教科书审查委员审查且经府县知事批准者；审查委员设置于府县，由府县官吏、府县参事会会员、普通师范学校校长与教师、小学教师组成；审查委员及审查规则由文部大臣规定。（第16条）
除修改上述《小学校令》之外，日本政府还三次修改了《教科书检定规则》（1892年3月25日、1892年4月23日、1895年5月22日），颁布实施了《关于小学教科书选定之件》（1892年4月13日）、《小学教科书审查规则》（1891年11月17日）、《关于翻刻出版文部省著作权图书之件》（1894年8月11日）等，在教科书的检定标准、检定程序、选用程序、供给程序等方面，对教科书检定制作出了如下改革：
首先，关于教科书的检定标准。1892年3月25日，文部省对1887年颁布的《教科书检定规则》进行了修改，其中第1条，将原来的“教科书检定的宗旨仅在于证明无教学用之弊害，而不问其教学上之优劣”，改为“教科书之检定基于《师范学校令》《中学校令》《小学校令》及教则之宗旨，认定是否适合教学用”。
如前所述，《师范学校令》《中学校令》《小学校令》及其教则的宗旨首先是“基于《教育敕语》之旨趣”，“教授道德教育与国民教育之基础”、培养“尊王爱国之志气”等皇国主义的教育目的。另外，1892年4月13日，文部省普通学务局向各地方长官下达的《关于小学教科书选定之件》中首先强调：“此次本省检定小学教科书，以《小学校教则大纲》为标准，不适合此标准者不予检定。应充分贯彻《小学校教则大纲》之宗旨，而选择适当善良之教科书为其基础，此乃教育上最为紧要之事。”
而1890年《小学校令》规定：“《小学校教则大纲》由文部大臣制定。府县知事根据《小学校教则大纲》制定其府县的《小学校教则》并由文部大臣批准。”
由此，日本政府将规定教科书内容的“指挥棒”隐藏于《学校令》、教则等教育法令之中。
其次，关于教科书的检定程序。1892年4月23日，文部省再次修改《教科书检定规则》，新增加了三条：
申请检定后又撤回申请或因其他任何事由，已交纳的手续费均不予退还；
有指示修改之处时，应在6个月内加以修改并再次申请检定，过时将不予检定；
通过检定的每种图书均在显而易见处标注“何年何月何日文部省检定合格”字样。
1895年5月22日，文部省又一次修改《教科书检定规则》，规定每种通过检定的图书不仅要在显而易见处标记通过检定的日期，而且要标注该图书适用于何种学校、何种课程；此外，未通过检定的图书不得标注“通过文部省检定”等字样，若违法标注，则将处以10日元以下罚款。
再其次，关于教科书的选用程序。1886年《小学校令》明文规定“小学教科书应限于文部大臣检定合格者”，进而由文部省训令具体规定教科书的选用规则。然而，1890年《小学校令》中直接写入了教科书选用的相关规定，即教科书的选用规则由省令升格到了天皇敕令，这表明国家对教科书的干涉力度加强了。继而，1891年11月17日，文部省以省令形式公布了新的《小学教科书审查规则》，规定小学教科书审查委员由府县知事任命，从委员中任命委员长；列举出的具体人员包括府县官吏1人、府县参事会会员2人、普通师范学校校长、普通师范学校教师2人、小学教师3—5人。
府县知事根据审查委员的汇报，选定适当的图书作为其府县的小学教科书，选定的教科书4年后方可变更（特殊情况时根据文部大臣令特别处理）。此前审查委员拥有教科书的选用权，但该规则新规定审查委员须向府县知事汇报审查结果，然后由府县知事行使教科书决定权。另外，上述审查委员较之1887年的规定增加了府县官吏1人、府县参事会会员2人。文部省又于1893年9月20日颁布《小学教科书检定规则》，在小学教科书审查委员人选中新增加了府县高级官吏，并由该高级官吏担任审查委员长。
可见，教科书的选择权日益为行政官僚所掌握。
最后，关于检定教科书的供给程序。1894年8月11日，文部省制定了《关于翻刻出版文部省著作权图书之件》，规定：自1894年12月11日以后，允许根据文部省令的规定，广泛翻刻出版文部省拥有著作权的图书，但被批准翻刻出版的图书要在文部省官报上公告；欲翻刻出版者须向文部大臣提交拟翻刻出版著作的书名及预定售价；翻刻出版的图书每种均要标注允许翻刻出版的日期；翻刻出版者须向文部省交纳一定的保证金，以确保按照文部省的规定翻刻出版；地方长官监视其管辖范围内的图书翻刻出版情况，若有违反文部省规定者需上报文部大臣；等等。
此外，文部省曾于1890年6月将教科书出版事务委托给大日本图书株式会社，但到了1894年末，则解除了该委托事务。
综上所述，在甲午战争之前，日本政府确立了具有皇国主义、敕令主义、军国主义特征的教育体制；在这一体制内，日本政府制度性地逐步加强了对教科书的统制。