第一章
美国联邦政府公务员培养培训体系的政策与实践研究

在美国文献非特定的话语体系里，公务员（civil servant）、政府雇员（government employee）、公职人员（public official）三个术语常常不做严格区分而混用，其中，“政府雇员”是使用频率最高的术语。但严格来说，这三个术语有其特定的使用背景和限定条件。具体而言，除了私营企业和被统称为“第三部门”的非营利组织的雇员外，凡在公共部门，包括公立学校、医疗卫生机构、行政部门、立法和司法机关等就业的人均属于公职人员的范畴。政府雇员和公务员是指公职人员中受雇于政府行政机构及其附属部门的人员，包括教育、医疗卫生、警察、邮政、交通运输、国防等系统的雇员。国会的雇员、司法部门的法官等不在此列。

在联邦制下，美国的公共权力体系由联邦政府、州政府和各级地方政府三个层级组成，政府雇员也分布于这三个层次。联邦政府雇员是指受雇于美国联邦行政机构的人员，州和地方政府雇员不在此列。州政府与中央层级的联邦政府之间是分权治理的关系，地方政府从属于州政府而非联邦政府，有自己的管理体系和教育培训体系。 本章内容聚焦于联邦政府层级（美国公职人员、政府雇员、联邦政府公务员的关系如图1-1所示）。

按照职务性质和产生方式的不同，联邦政府公务员分为政治任命官员和职业文官两大类。政治任命官员由总统提名，国会、参议院议员三分之二多数通过批准任命，其任职与总统共进退，非终身制。职业文官通过竞争考试被选用，划入“职业分类”系统中，受联邦政府公务员制度的调节和保护，可终身任职，不与总统共进退，其任职状态不随执政党的改变而改变。职业文官根据职业类型分为白领职业雇员（white collar occupation）和蓝领职业雇员（trades and labor occupation），这两类政府雇员适用于不同的分等和报酬系统。绝大部分白领职业雇员适用于一般职序列（General Schedule，GS）的分等及其报酬系统，绝大多数蓝领职业雇员适用于联邦薪酬体系（Federal Wage System，FWS）的分等及其报酬标准。

本章将聚焦于联邦政府雇员中适用于一般职序列的白领职业雇员，并将其作为主要研究对象。

一般职序列的普通雇员，根据分等标准分为15个等级（GS1~15）。其中，非管理岗位的分等是在工作分析的基础上，依据岗位所需知识、管理控制性、指导方针明确性、复杂性、范围与影响、个人联系、联系目的、体力要求、工作环境等九个方面的情况综合考量确定。管理性岗位的等级在一般情况下比其所领导的团队所从事的工作最高等级高一级。1978年《公务员制度改革法》（Civil Service Reform Act of 1978）正式确立了高级公务员（Senior Executive Service, SES）制度，通过引入市场化手段并采取弹性化管理方式造就一支素质高、能力强的高级公务员队伍，从而提升联邦政府的回应性。高级公务员的等级为GS16~18，他们位处政治任命官员之下，普通职业文官之上，承担着联邦政府中大量的日常决策任务，在政府如何回应社会要求、如何处理与政治部门的关系等方面发挥着决定性作用。 美国联邦政府行政官员职位类型与等级见图1-2。