下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
适应人的全面发展的需求，加快民生大国建设，需要聚焦重点，着力解决经济社会发展中面临的突出问题，使民生大国建设转化成每个人全面发展的坚实基石，推动实现“民生大国建设—人的全面发展—经济社会发展—民生大国建设”的良性循环。
过去几年，我国加强民生建设，“十四五”规划提出的民生福祉指标得到较好落实。下一步，要加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。
郑栅洁：经济发展、科技进步的成果，正在实打实地转化为群众的获得感和幸福感。我们先从宏观上看，我国建成了全球规模最大的教育体系、社会保障体系、医疗卫生体系，义务教育巩固率和基本养老保险、基本医疗保险参保率都在95%以上。再从具体领域来看，教育方面，为了让教育更公平、更普及，我们推动进城务工人员随迁子女在公办学校就读或享受政府购买学位比例达到97%，比“十三五”末提高11.2个百分点。医疗方面，为了让群众就近享受更优质的医疗服务，我们在“十四五”期间新增布局114个国家区域医疗中心，现在总数达到125个，全国跨省异地就医直接结算从无到有、惠及4亿多人次。在大家都关心的“一老一小”方面，长期护理保险参保人员超过1.8亿，托位数达到574万个，比“十三五”末增长125%；人均预期寿命达到79岁，从“十二五”到“十四五”，每5年增长1岁。在涉及千家万户的出行方面，国家综合立体交通网主骨架“6轴7廊8通道”加速完善，“十四五”高铁新增投运里程超过1万公里。截至目前，我国高铁运营里程是其他国家总和的2倍，生鲜产品从田间地头到居民餐桌“当天到”“次日达”，交通出行和快递服务更加高效。每一个数据和每一个变化的背后，都是群众生活质量的不断改善和提升，民生无小事，我们紧盯百姓身边事，一件一件办实办细办好。
资料来源：国新办举行“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻发布会［EB/OL］.国新网，2025-07-09.
2025年3月31日，《浙江日报》刊发我的文章《拉动消费 民生为大》，文中提出，拉动消费既是经济问题，也是民生工程。坚持“民生为大”，从“生存型消费”到“发展型消费”，从“物质需求”到“服务需求”，消费升级的背后是亿万人民对美好生活的向往。只有以结构性改革破解体制机制约束，以新型城镇化释放内需潜力，才能让老百姓敢消费、愿消费、能消费。
第一，民生是消费之源。一方面，消费是经济增长的主拉动力，没有旺盛繁荣的消费，就难以形成经济增长和内需扩大的局面；另一方面，近几年，经济增长受到外需冲击和内需萎缩等多方面掣肘，老百姓消费信心、消费预期不足。稳增长重在稳消费，稳消费重在惠民生，要把保障和改善民生作为经济工作的出发点和落脚点。
第二，以惠民生解除城乡居民消费的后顾之忧。过去几年，尽管城乡居民人均可支配收入与过去相比有明显提升，但如果考虑孩子上学、看病、父母养老等因素，农民的后顾之忧仍然很大。首先，孩子上学、看病、父母养老等，任何一项支出都可能上万元。这将花去农民一年的可支配收入。其次，部分群体收入不稳定。比如，灵活就业人员的收入波动性比较大。最后，养老问题是一项长期大额支出，农民的预期是年轻时候多赚钱、少花钱、不花钱，以给未来养老做保障。
第三，在加大民生保障中稳定消费预期。以公共服务券的形式，加大向教育、养老、医疗和育幼等重点民生领域倾斜，发挥公共消费的乘数效应。公共消费向这些领域倾斜，在减轻居民部门当前支出压力的同时，还将改善居民的消费预期，从而降低预防性储蓄的需求，由此提高居民的边际消费倾向。例如，中改院课题组估算，如果为全国2亿名中小学生每人发放1 000元教育券，将直接带动2 000亿元教育消费支出，按4~5倍的乘数，将引出8 000亿~10 000亿元的相关消费需求。
2008年，我在接受新华社记者采访时提出：“中国政府目前应该着力增加与城乡居民利益直接相关、民众要求强烈的基本公共产品供给，主要包括：就业服务体系，基本卫生和医疗服务，义务教育，社会保障体系，生产、卫生、食品等公共安全，以及城市低收入者住房补贴等。”在我看来，补短板是推动经济高质量发展的重要路径，必须通过制度创新、市场开放、政府职能转变等多方面的努力，推出加强普惠性、基础性、兜底性的民生举措。
第一，增强社会保障公平性。例如，保障特殊困难群体的基本生活。截至2024年6月底，我国共有4 037万名城乡低保人员、474.7万名特困供养人员，以及一定数量的孤弃儿童、事实无人抚养儿童、困难和重度残疾人，他们是最需要救助帮扶的群体。再如，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社保制度，扩大失业、工伤、生育保险覆盖面，全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策。以新就业形态劳动者为例，数据显示，目前，我国各平台注册的网约配送员超过1 200万人，他们的工作因为灵活性强、流动性大，往往没有固定的劳动关系，也享受不到完善的社会保障，这对完善劳动保障体系和社会保障制度提出了新的要求。随着平台经济迅速发展，除了外卖骑手，网约车驾驶员、货车司机、互联网营销师等新就业形态劳动者数量大幅增加，从业人数已超8 400万人。
2025年2月19日，京东、美团等多家平台相继宣布，将为外卖骑手缴纳社保。
2月19日，京东宣布，自2025年3月1日起，将逐步为外卖全职骑手缴纳包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金在内的“五险一金”，为兼职骑手提供意外险和健康医疗险。
同日，美团也表示，将为全国范围内的全职及稳定兼职骑手缴纳社保，预计今年二季度开始逐步实施。
资料来源：多平台宣布：为外卖骑手缴纳社保［N］.人民日报，2025-02-22.
第二，提高基本公共服务均衡性。2022年，我国企业退休职工每月人均基本养老金为3 148.6元，而城乡居民基本养老保险的基础养老金为每人每月205元，两者相差约15倍；如果与机关事业单位退休人员平均养老金6 000元的水平比较，两者相差约30倍。建议到2028年将城乡居民养老保险覆盖人群的养老金收入从目前的较低水平（每月约220元）提升至每月620元（达到农村低保水平）；再用两年时间（2029—2030年）实现城乡居民养老保险覆盖人群的养老金替代率与城镇职工基本持平，即达到每月1 000元左右（替代率约为60%）。由此，到2030年实现城乡居民养老保险覆盖人群的养老金替代率与城镇职工基本持平。
第三，提升多样化社会服务可及性。比如，在家里也能得到日间照料、打扫房屋、基础护理等服务，一些服务是普惠的、免费的，一些个性化的服务则需要付费。老人如果生病需要密集治疗或者失能，可以进入养老院或医护中心，获得专业的治疗和护理。应鼓励更多的社会机构、企业参与到养老服务供给体系中，推动社会资本进入社会事业领域和公共服务领域，以更加有效地应对人口老龄化给养老服务体系带来的新挑战。
近年来，老百姓对教育、医疗、健康、文化、信息、旅游等服务性消费的需求快速增长，尤其是人口老龄化程度提升对服务性消费提出多方面较高的需求。也就是说，随着我国人口老龄化程度的快速提升，全社会公共服务体系建设需求发生了重大变化。这就需要深化基本公共服务均等化的制度改革，强化政府公共服务职能，尽快形成公平可持续的社会安全网。例如：要防止返贫风险在自然灾害、疫情等突发公共事件的影响下进一步升高；就业问题如果得不到有效解决，可能会引发社会不稳定，进而影响经济发展；等等。
第一，守住不发生规模性返贫底线。“小康不小康，关键看老乡。”从实际看，罹患疾病、自然灾害、产业困难、就业不稳、子女上学等各类风险都有可能导致返贫致贫，且会相互叠加影响。一些脱贫群众收入不稳、波动较大，对产业、就业等帮扶政策较为依赖。加快建设民生大国，要牢牢守住不发生规模性返贫这条底线，尤其在与乡村振兴衔接和农村基本公共服务上加大力度。
第二，防止就业与收入分配失衡风险。我国仍处于就业总量与结构压力都相对较大、失业率有所提高的阶段。2015—2024年中国失业情况见表2.11。从就业规模看，从2015年开始，我国就业人口持续下降，从7.63亿人下降到2024年的7.34亿人，减少了近3 000万人。2025年，受特朗普所谓“对等关税”冲击，我国外贸领域就业面临比较大的压力。中国人民银行公布的《2023年第四季度城镇储户问卷调查报告》显示，当季就业感受指数为34.1%，比上季度下降1.2个百分点。其中，48.1%的居民认为“形势严峻，就业难”或“看不准”。
稳定收入预期，重在稳定就业，提高就业参与率，以稳就业为重点稳收入预期。表2.12为世界主要国家就业结构与失业率。
表2.11 2015—2024年中国失业情况
资料来源：2015—2021年城镇登记失业率数据来自国家统计局数据库；2022—2024年数据来自国民经济社会发展统计公报；此外，2022年至今的数据为城镇调查失业率。
表2.12 世界主要国家就业结构与失业率（%）
资料来源：世界银行世界发展指标数据库。
第三，防止养老服务与社保体系风险。未来10~15年，我国的人口结构面临两个负增长：一是自2012年以来的劳动年龄人口下降；二是即将到来的总人口规模负增长。要高度重视人口结构变化给经济增长带来的冲击。统筹考虑民生大国建设目标，建议在“十五五”时期把支持生育政策、延迟退休政策、积极就业政策等有机结合，有效提升全社会的劳动参与率与劳动生产率。
第四，化解地方债务、房地产等领域风险。例如，银行体系房地产不良贷款率持续攀升，民生银行等机构对公贷款中房地产占比超风险阈值，引发坏账连锁反应的风险增大。尤其要防止地方债务与民生问题叠加，加剧风险和矛盾。例如，审计披露，2024年有13个省406亿元居民养老金被挪用偿还政府债务和“三保”支出（见专栏2.5），引起社会广泛关注。
对地方专项债项目全周期监控不严，未及时发现和纠正地方管理使用中的问题。审计9省地方专项债券管理使用情况，发现各类问题金额1 325.97亿元，主要情形如下。一是9个地区违规举借20.29亿元。主要用于亮化工程、楼堂馆所等禁止类项目。二是7省虚报支出完成情况464.35亿元。财政部地方专项债券监测系统缺乏不相容职责分离等机制，一个人即可完成自填、自审、自报等关键步骤，对上传支出凭证的真实性审核也不严格，7省借此漏洞等虚报支出完成情况。如福建光泽县在未发生支出的情况下，将两张明显虚假的凭证上传至专项债券监测系统，虚报两个项目支出1.15亿元。三是92个地区挤占挪用651.8亿元。主要用于“三保”、偿还国企债务等。四是70个地区闲置或损失浪费189.53亿元。主要由于超需求发行债券、前期准备不充分、政策变化终止实施等，其中21.57亿元已产生利息1.29亿元。
养老保险基金审计情况。重点审计了25省企业职工、机关事业单位工作人员和城乡居民基本养老保险基金4.14万亿元，发现各类问题金额601.61亿元。一是重点人群297.43万人漏保、脱保等。其中：23省的困难群体、灵活就业人员等47.7万人应保未保；21省的249.73万名失地农民养老保险缴费补贴应补未补。二是22省未清理不符合全国统筹要求的“小政策”，不当增加基金支出责任187.53亿元。其中：9省在国家统一的养老保险待遇项目清单外，自行保留“取暖费”等16个待遇项目，导致基金2022年至2024年多支出167.23亿元；20省违反“对全国统筹前一次性缴纳保费的条件不符人员，由基金和地方按比例承担其统筹后增加的待遇支出”等规定，将统筹前条件不符的26.36万人在统筹后增加的59.41亿元待遇支出，全部由基金买单，比基金按承担比例多支出20.3亿元。三是414.08亿元被挤占挪用或骗取套取。13省将406.26亿元城乡居民养老保险基金等，挪用于“三保”支出、偿还政府债务等。16省90家中介2009年至2024年，通过伪造劳动合同、仲裁书等方式，帮助2万多名条件不符人员违规参保，以基金损失为代价，换取中介或个人牟利。如哈尔滨市阿城区一中介自2019年以来，长期向4名公职人员行贿，通过在材料审核、劳动仲裁等环节造假，至少为不符合条件的271人违规办理参保，预计形成基金支出损失1.15亿元，该中介至少获利400万元。25省的2.83万名职工通过提供虚假病历或篡改档案提前退休等方式，违规领取养老待遇5.19亿元，如山西蒲县疾控中心一职工的人事档案有14处涂改，“1岁工作、22岁退休”仍层层过审后“退休”，一边领取养老金累计69万元，一边又在新单位工作取酬。
资料来源：国务院关于2024年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告［EB/OL］.国家审计署网站，2025-06-24.
基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。新阶段公共需求快速增长的趋势，对基本公共服务制度创新提出更为迫切的要求。从现实情况分析，我国基本公共服务存在水平低、不均衡、体系建设滞后等突出问题，究其根源，都与基本公共服务制度体系缺失相关。例如，基本公共服务供给短缺，有一个财力问题，但主要原因是财政支出结构不合理，公共财政体制不完善；城乡基本公共服务的严重失衡，根源是城乡二元的公共服务制度安排；公共服务体系建设滞后，很大程度上反映出行政管理体制改革不到位的问题。
城乡基本公共服务供给的失衡，已成为中国式现代化新阶段城乡融合发展的突出问题。目前，城市和农村已经建立了较为完善的公共服务体系，但是城市与农村的公共服务制度安排仍不统一，标准仍有较大差距。长期以来，农村公共产品的供给主要不是靠公共财政，而是靠农民自己。由此造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差距制度化。这种差距在2.9亿农民工群体中得到集中体现。由于受城乡二元的户籍制度和公共服务体制限制，农民工在融入城市的过程中仍然面临诸多问题，如劳动权益得不到充分保障、劳动收入长期偏低、基本社会保障欠缺、子女接受教育困难等。在快速工业化、城镇化的背景下，为农民工提供基本而有保障的公共服务，已成为缩小基本公共服务城乡差距和区域差距的焦点问题。从某些现实条件来看，应当说，当前改变城乡二元的公共服务制度的条件已经成熟，建立城乡统一的基本公共服务制度势在必行。
近年来，保障和改善民生已成为各级政府的重要任务；但由于基本公共服务缺乏严格的考核评价体系，执行中大打折扣。事实上，GDP的政绩观还在发挥作用，一些官员仍然习惯于抓经济总量、抓投资项目，缺乏公共服务的概念。针对这种情况，加强基本公共服务，一个必要的措施是尽快建立基本公共服务绩效评价体系，从而约束、引导政府部门和官员的行为，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。具体而言，应当尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入政府绩效考核体系中，并且大幅度提高其权重；建立严格的基本公共服务问责制，将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，在此基础上建立相应的问责机制。
社会组织是民生大国建设的一支重要力量。推动社会组织高质量发展，将社会组织建设纳入基本公共服务制度体系，是加强基本公共服务供给、满足社会利益多元化诉求的重大任务，是推进共商共建共享社会治理的重大任务。面对社会利益主体与社会利益诉求多元化的总体趋势，要尽快将加快社会建设作为民生大国建设的重大任务。
近两年来，中央出台了一系列政策，鼓励支持公益性社会组织发展，但从现实情况看，社会组织的现状远不适应经济社会发展的实际需求，也不适应社会的公共需求。例如，发达国家每万人拥有社会组织数量高达50个，而我国到2015年还不足5个。
截至2022年底，我国共有89.13万个社会组织，与2021年相比减少了1.06万个，增长率为-1.18%。2017年以来，我国社会组织增长率逐年下降，平均每年增长率下降1.92个百分点。
再如，我国频发的灾害是对社会应对紧急突发事件的能力和政府公共服务体系的考验。经验证明，一个社区社会组织性越高，其所受损失就越小。但从实际情况看，社会组织的作用可以说微乎其微，社会慈善救助力度也十分不足。
要鼓励社会力量和社会组织参与基本公共服务项目建设。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资；社会组织管理部门要制定有关政策和标准，为社会组织承接政府购买公共服务创造条件；利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足；通过特许经营权等方式吸引民间投资，弥补政府抗风险能力与经营能力的不足；鼓励社会组织和公众参与基本公共服务项目、提高服务质量、加强监督；等等。
现代化的本质是人的现代化。实现人民对美好生活的向往，既是我们的奋斗目标，也是现代化建设的出发点和落脚点。从长远目标看，筑牢中国式现代化的民生基石，要着眼于人的全面发展、全体人民共同富裕以及国家治理体系和治理能力现代化。
一些国家发展的经验表明，经济发展并不必然带来人的全面发展水平的提高，人的全面发展也不完全取决于经济发展水平。要使经济发展转化为人的全面发展，还存在一系列的转换条件，需要建立与此相适应的体制机制。今天看，如何从社会的再分配机制、资源配置模式、公共财政投入模式和服务管理体系等着眼，加快构建以人的全面发展为核心的民生大国政策与制度体制，成为适应中国式现代化需求的重大任务。
党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
这是顺应经济社会发展大趋势的战略性、历史性选择。推进国家治理体系和治理能力现代化，是建设现代化国家的主要标志，是实现国家长治久安的根本之路，是改革发展历史经验的科学总结。
当前，以民生大国建设筑牢中国式现代化基石，根基在于国家治理体系和治理能力现代化。着力推进国家治理体系和治理能力现代化，要注重用民主的方式、依靠法治的力量，进一步完善促进社会公平正义的制度体系，特别是注重进一步完善收入分配制度、完善就业优先政策、健全社会保障体系、健全人口发展支持和服务体系等涉及民生福祉的改革，以保障人民群众合理、公平地共享社会发展成果。