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学界对于政府和社会资本合作的项目合同性质究竟是民事合同还是行政合同争论不休。PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。《PPP项目合同指南（试行）》明确在PPP模式下，政府和社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务；《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确，政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担及长期合作关系。结合上述国家部委文件和社会实践操作来看，笔者认为PPP项目合同是民事合同。
PPP模式主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。例如，燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，可优先考虑采用PPP模式建设。