第一节
政府和社会资本合作的概念与原则

合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。合同订立的方式多种多样，如书面形式、口头形式或其他形式。书面形式包括但不限于合同书、信件、电报、电传、传真等可以有形地表现所载内容的形式。在当下互联网时代，以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，也视为书面形式。《中华人民共和国民法典》第四百七十条规定了合同的内容，一般包括下列条款：当事人的姓名或者名称和住所；标的；数量；质量；价款或者报酬；履行期限、地点和方式；违约责任和解决争议的方法。PPP 模式项下涉及诸多合同，其核心是PPP项目合同。因为其他合同都是围绕PPP项目合同来确立和调整彼此的权利义务关系，共同组成PPP项目合同体系。比如，股东合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同、融资合同、保险合同等。如此之多且庞杂的合同体系，均应当订立书面合同，尤其要加强对PPP合同体系中合同起草、谈判、履行、变更、解除、退出、转让、终止直至项目完成的全过程管理，合同约定的权利义务能够正确表达各方真实意愿，合理分配风险、妥善履行义务，既是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

合同当事人在签订或履行合同时都应当遵循如下基本原则：

一、主体平等原则，合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方。

二、合同自由原则，合同当事人有权自由决定是否订立合同、与谁订立合同，不受任何人的强迫和干涉。

三、公平效率原则，合同当事人在订立合同时，对于各方的权利义务应当公平设立，在履行合同过程中应当在保质保量的前提下，尽快尽好地完成合同中约定的各项权利和义务。

四、诚实信用原则，合同当事人在订立合同、履行合同时，当事人都要诚实守信，以善意的方式履行义务，不滥用权利或采用欺诈等不正当方法，规避合同义务和法律责任。

五、遵纪守法原则，合同当事人订立合同的内容、履行合同的方式都应该符合法律的规定，遵守法律法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。

六、公益优先原则，PPP项目是政府和社会资本在基础设施与公共服务领域中建立的合作关系，从项目建设目的角度考虑，PPP项目应该多考虑公益性的因素，并且在履行合同过程中优先考虑PPP项目。

我国从20世纪50年代起经历了计划经济向市场经济的转变，基础设施和公用事业一直以来都是由政府投资兴建，随着经济体制不断改革，市场经济也越来越活跃，人民对基础设施和公用事业的需求日益增长，特别是党的十八大、十八届三中全会后，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确指出，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定的收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目标公司建设和运营合作项目。投资者或特别目标公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目标公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目标公司的偿债责任。同时，该意见还提出，严控地方政府的债务规模，剥离地方政府融资平台公司的融资功能，并鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，由此引发了我国推广利用政府和社会资本合作模式的热潮。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》也明确指出，推广适用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提到，规范有序推进政府和社会资本合作（PPP）。

政府和社会资本合作（Public Private Partnership）项目合同是指政府方（政府或政府授权机构）与社会资本方秉着自愿原则就PPP项目合作依法订立的合同。其旨在合理分配政府方与社会资本方之间的项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利、履行义务，确保项目建设、运营、移交等全生命周期内顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。实践中，在项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（项目投资人）方签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式的PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否继续存续进行约定。PPP项目合同是政府方和社会资本方就政府给予社会资本方建设基础设施或公用事业等项目，社会资本方由此获得相应的运营权利义务。从主体方来看，一方是政府方，另一方是社会资本方；从合同交易形式来看，双方通过签署合同达成交易；从合同内容来看，其规范双方履约的权利和义务，交易结构和风险转移，因此，PPP项目合同是一种民事合同，建立的是民事法律关系。

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

推广政府和社会资本合作，要贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务，并遵循以下基本原则：

一、依法合规。将政府和社会资本纳入法治轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范落实。

二、诚信履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互惠互利、诚实守信、严格履约。

三、公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

四、公众收益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结并提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，扩宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府和市场之间的关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。在实践中，要准确把握政府和社会资本合作的主要原则，具体如下：

一、转变职能，合理界定政府的职责定位。开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高的要求。政府要牢固树立平等意识及合作理念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和服务指导，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

二、因地制宜，建立合理的投资回报机制。根据各地实际，通过授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。加强项目成本监测，既要充分调动社会资本的积极性，又要防止不合理的让利或利益输送。

三、合理设计，构建有效的风险分担机制。按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。

四、诚实守信，保证合作双方的合法权益。在平等协商、依法合规的基础上，按照权责明确、规范高效的原则订立项目合同。合同双方要牢固树立法律意识、契约意识和信用意识，项目合同一经签署必须严格执行，无故违约必须承担相应责任。

五、完善机制，营造公开透明的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴圈定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面完善制度设计，营造良好的政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推进。 WBmXUEw8R5kbYkOpvKsa2OSlGC1zSJd7B0jtygp9yX84BMR+w9cIAjxAcnxcFKTN