第三节
PPP项目付费机制

付费机制是政府和社会资本合作的重要纽带，关系PPP项目的风险分配和收益回报，其既是政府和社会资本共同关注的事宜，也是PPP项目合同中的核心条款。不同PPP项目采用的付费机制可能完全不同，一般而言，在设置项目付费机制时需要遵循既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。

设置付费机制时通常需要考虑以下几个方面因素：

一、激励性。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。

二、灵活性。鉴于PPP项目的周期长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情形或状态，付费机制项下一般也需设置一定的变更或调整机制。

三、可融资性。对于需要进行融资的PPP项目公司，需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方的吸引力，避免项目中止或终止。

四、承受性。在多数PPP项目，尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估。

实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，设置合理的付费机制。常见的付费机制主要包括三类，即政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。

一、政府付费（Government Payment），是指政府根据社会资本或项目公司所提供的项目设施或服务完全履行项目合同而直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，根据项目类型和风险分配方案的不同，可依据项目的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类、公共服务类项目中较为常用的付费机制。

（一）可用性付费（Availability Payment），社会资本或项目公司只要提供的设施或服务符合合同约定的性能标准即可获得政府支付的相关费用。可用性付费的基本原则是社会资本方或项目公司在符合我国法律强制性规定的前提下，直至项目建成且能够全面服务可用时才开始付款，但对于改造项目，有可能改造的同时也需要项目公司继续提供服务，在这种情形下，政府可能需要就项目公司继续提供的服务支付一定的费用。

符合以下条件的PPP项目，政府可以考虑采用可用性付费：1.相对于项目设施或服务的实际使用量，政府更关注该项目设施或服务的可用性，如体育场馆。2.相对于项目公司，政府对于项目设施或服务的需求更有控制力，且政府决定承担需求风险。例如，在学校PPP项目中，政府教育部门负责向各学校分配生源，其能够更好地管控学校设施的使用量，因此，政府可基于学校设施的可用性向项目公司付款，而无须考虑实际的学生人数。

在PPP项目中设置可用性付费时，需要考虑以下六个方面的要素：1.在PPP项目合同签订之前，政府方和社会资本方应当尽早确定不可用的认定标准。在设定不可用标准时通常还需考虑该标准是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控，是否超出项目公司的能力范围等。2.在PPP项目合同中设置不同比例的扣减机制。设施或服务的重要程度决定扣减比例，这样的设置可以促进项目公司优先保证更为重要的设施或服务的可用性。3.在PPP项目中设置宽限期。这样的设置体现了纠错容错机制，保证了合同履行，当出现不可用的情形时，PPP项目合同中通常会给予社会资本或项目公司一定的宽限期，只有在该宽限期内社会资本方或项目公司仍然没有改正的，政府方才可以扣减相应的费用。4.在PPP项目合同中设置多次扣减的条款。如果不可用情形在宽限期结束后或宽限期结束后又持续一段时间，政府方可以设置在不同时间节点，一次或者多次扣减相应的费用，确保社会资本方或项目公司能够尽快恢复正常的设施或服务供给。5.如果某些服务或设施没有达到可用性要求，政府仍然需要使用，可考虑以下两种处理方式：一是如果政府的使用将导致项目公司无法纠正部分设施或服务的问题，则可以将受政府使用影响的部分服务或设施视为具有可用性；二是仅扣减部分，而非全部比例的政府付费。6.政府和社会资本方或项目公司可以在合同中明确约定在何种情况下或何种时间内暂停服务是认定不可用，且明确不支付相应费用。但是并非所有不可用情形均无须支付相应的费用，如政府单方决定提供合适的替代性服务、政府单方提出的变更或违约。

（二）使用量付费（Usage Payment），是指政府主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。在按使用量付费的PPP项目中，双方可以在项目合同签订前根据项目的性质、预期使用量、项目融资结构及还款计划等设置分层级的使用量付费机制，如设置最低使用量，即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。最高使用量，即政府与项目公司约定一个项目的最高使用量，在实际使用量高于最高使用量时，政府对于超过最高使用量的部分不承担付款义务。最高使用量的付费安排为政府的支付义务设置了一个上限，可以有效防止政府因项目使用量持续增加而承担过度的财政风险。需要特别强调的是，即使在设置最低使用量的情形下，政府仍然需要承担实际使用量低于最低使用量的风险；即使在设置最高使用量的情形下，实际使用量低于最高使用量时，政府付费的金额仍然会因实际使用量的变化而变化，需要政府进行合理的预算安排。

（三）绩效付费（Performance Payment），是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费。在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。政府和项目公司应当根据项目的特点与实际情况在PPP项目合同中明确约定适当的绩效标准。设定绩效标准时，需要考虑以下因素：1.绩效标准是否客观，即该标准是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控等。这是绩效付费能否有效实施的关键要素。2.绩效标准是否合理，即该标准是否超出项目公司的能力范围，是否为实施本项目所必需等。这是项目融资方的核心关之一。在按绩效付费的项目中，应当专门编制绩效监控方案并将其作为PPP项目合同的附件，以明确项目公司的监控义务、政府的监控措施以及具体的绩效标准。为了对项目公司形成有效约束，PPP项目合同中应当明确约定未达到绩效标准的后果。例如，1.政府扣减付费。PPP项目合同中通常会根据设施或服务在整个项目中的重要程度以及未达到绩效标准的情形和影响程度分别设置相应的政府付费扣减比例。2.设置“递进式”的扣款机制。对于首次未达到绩效标准的情形，仅进行警告或少量扣款，但如果该情形在某段时期内多次发生，则会逐渐增加对于该情形的扣款比例，以促使项目公司及时采取补救措施。3.如果长期或者多次无法达到绩效标准，或者未达到绩效标准的情形非常严重，还有可能构成严重违约从而导致合同终止。

政府付费的调价机制。在长达20—30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围内，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。常见的调价机制包括：1.公式调整机制，是指通过设定价格调整公式来建立政府付费价格与某些特定系数之间的联动关系，以反映成本变动等因素对项目价格的影响，当特定系数变动导致根据价格调整公式测算的结果达到约定的调价条件时，将触发调价程序，按约定的幅度自动调整定价。常见的调价系数包括消费者物价指数、生产者物价指数、劳动力市场指数、利率变动、汇率变动等。调价系数的选择需要根据项目的性质和风险分配方案确定，并应综合考虑该系数能否反映成本变化的真实情况及是否具有可操作性等。2.基准比价机制，是指定期将项目公司提供服务的定价与同类服务的市场价格进行对比，如发现差异，则项目公司与政府可以协商对政府付费进行调价。3.市场测试机制，是指在PPP项目合同约定的某一特定时间，对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购，以更好地实现项目的物有所值。通过竞争性采购程序，政府和项目公司将会协商更换此部分服务的运营商或调整政府付费等。上述的基准比价机制和市场测试机制通常适用于社会公共服务类项目，而很少出现在公共交通或者公用设施项目中，主要原因有两点：1.在公共交通或者公用设施项目中，项目公司的各项服务互相关联、难以明确分割，很难对某一项服务单独进行比价或市场测试；2.难以找到与该项目公司所处的运营情况、市场条件完全相同的比较对象。此外，政府在考虑采用基准比价机制和市场测试机制时还需注意，这两种调价机制既有可能减少政府付费金额，也有可能增加政府付费金额。

二、使用者付费（User Charges），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。

PPP项目是否适合采用使用者付费机制，通常需要结合项目特点和实际情况进行详细、综合的评估。采用使用者付费机制的项目通常需要具备以下条件：（一）项目使用需求可预测。社会资本方只有在一定程度上确定其可以通过使用者付费收回投资成本并且获得合理收益的情形下，才有参与PPP项目的动机，因此项目需求量是社会资本进行项目财务测算的重要依据，项目需求量是否可预测以及预测需求量的多少是决定社会资本方是否愿意承担需求风险的关键因素。（二）向使用者收费具有实际可操作性。在一些项目中，项目公司向使用者收费可能并不实际或者并不经济。例如，在采取使用者付费机制的公路项目中，如果公路有过多的出入口，使车流量难以有效控制时，将会使采取使用者付费机制变得不具有成本效益，而丧失实际可操作性。（三）符合法律和政策的规定。根据相关法律和政策规定，政府可能对某些项目实行政府定价或者政府指导价。

使用者付费机制的优势在于，政府可以最大限度地将需求风险转移给项目公司，而且无须提供财政补贴，同时可以通过与需求挂钩的回报机制激励项目公司提高项目产品或服务的质量。其不足在于，除非需求量可预测且较为明确或者政府提供其他的补助或承诺，否则使用者付费项目的可融资性相对较低，如果融资难度和融资成本过高，则可能会导致项目无法实施；同时，由于项目公司承担较大的需求风险，在需求不足时，项目公司为了确保能够收回成本，有可能会要求提高使用费的定价或者变相降低产品或服务质量。

使用者付费的定价方式主要包括以下三种：（一）根据《中华人民共和国价格法》等相关法律法规及政策规定确定；（二）由双方在PPP项目合同中约定；（三）由项目公司根据项目实施时的市场价格定价。

需求的价格弹性是指需求量对价格变动的敏感程度。实践中，政府参与定价需要考虑以下因素：（一）需求量对价格变动的影响，即使用者对约定价格的承受能力。（二）在综合考虑项目的实施成本、合作期限、预期使用量等因素的情况下，收费定价能否使项目公司获得合理的收益。（三）项目能否实现预期的社会和经济效益。（四）是否符合法律法规规定。

在PPP项目实践中，政府参与收费定价通常可以采取以下几种方式：（一）由政府设定该级政府所辖区域内某一行业的统一价。例如，水费、电费。由于该使用费定价无法因具体项目而调整，如果社会资本在提交响应文件时测算出有关使用费定价无法覆盖其成本，则通常允许其要求政府提供一定的补贴。（二）由政府设定该级政府所辖区域内某一行业的最高价。在具体项目中，项目公司仅能够按照该最高价或者低于该最高价的价格进行财务评估，如果社会资本在提交响应文件时测算出即使采用最高价也无法使其收回成本时，则通常允许其要求政府提供可行性缺口补助。（三）由双方在合同中约定具体项目收费的标准。（四）由双方在合同中约定具体项目收费的最高价。在一些情形下，使用者需求激增或收费价格上涨，将可能导致项目公司因此获得超出合理预期的超额利润。针对这种情形，政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。但基本原则是无论如何限制付费机制，都必须能够保证项目公司获得合理的收益，并且能够鼓励其提高整个项目的效率。

三、可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折中选择。

可行性缺口补助的形式多种多样，实践中包括以下三种：（一）投资补助。针对项目建设规模较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。政府的投资额应在制订项目融资计划时或签订PPP项目合同前确定，并作为政府的一项义务在合同中予以明确。（二）价格补贴。在涉及民生的公共产品或服务领域，为保障民众的基本社会福利，政府通常会对特定产品或服务实行政府定价或政府指导价。如果定价或指导价较低导致使用者付费无法覆盖项目的成本和合理收益，政府通常会给予项目公司一定的价格补贴，如地铁票价补贴。（三）政府还可通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等。 WBmXUEw8R5kbYkOpvKsa2OSlGC1zSJd7B0jtygp9yX84BMR+w9cIAjxAcnxcFKTN