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财政部制定的一系列规范性文件全面系统地介绍了PPP合同体系，说明了合同各主体方在PPP项目中的角色和订立相关合同的目的，阐述了PPP合同的主要条款，具体分析了合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排，根据PPP合同内容边界关系可以分为四类：（一）项目边界条件是项目合同核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界；（二）权利义务边界主要明确资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等；（三）交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等；（四）履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系；（五）调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增、改建、扩建需求等应对措施。
合同旨在保障和约束各方当事人的权利义务的实现，但在日常生活中不同的人、不同的专业会对同一概念或事物的认知产生分歧，这就要求我们在拟定合同时对概念进行定义，尤其是涉及的重要术语或容易产生歧义的词语，需要根据项目具体情况对其加以定义。凡经定义的术语，在项目合同文本中的内涵和外延应与其定义保持一致。
PPP项目合同在起草时应当将引言、术语、定义和解释放在首页，引言内容包括合同的签订主体、签订背景、签订目的、签订时间等信息内容，以便于准确把握和执行PPP项目合同；PPP项目合同是成体系化的签署，其结构多样、内容庞杂，往往会出现很多关键性名词和术语，为确保PPP项目合同的语言及内涵的统一性，避免将来发生争议，在起草PPP项目合同时，应当对此类概念进行定义并加以明确。例如，涉及一些模棱两可的词语或时间节点的相关术语如“以上”“以下”“以内”或“内”均含本数，“超过”“以外”均不含本数，“日、月、季、年，均指公历的日、月、季、年”；涉及“元”，在中国签署的合同应当是指中国的法定货币人民币单位“元”；涉及的相关法律术语，“不可抗力”“情势变更”；等等。为了避免PPP项目合同前后条款不同的解释而引起争议，在该类合同中应当约定解释方法和顺序。常见的解释方法，如日历天计算的时间段是包括周六周日的天数，而工作日是指除周六周日的上班工作时间。当PPP项目合同中出现招标文件与PPP项目合同专用条款冲突时，当PPP项目合同与后签订的补充协议（不涉及实质性变更的条款）冲突时，此时就需要解释顺序以哪个为准，原则上可以约定合同文件的地位和优先解释顺序如下：《PPP项目合作协议书》《PPP项目合同及附件》《谈判备忘录》《响应文件》《采购文件》和《组成PPP合同的其他文件》。
PPP项目合同主体虽然地位平等，权利义务对等，从项目合同性质上看也属于民事法律关系，但是从PPP项目自由特性，政府方带有行政监督管理权力上看，PPP项目合同风险分配应当事先约定明确，风险分配应当遵循以下基本原则：（一）承担风险的一方应对该风险具有控制力；（二）承担风险的一方能够将该风险合理转移；（三）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；（四）由该方承担该风险最有效率；（五）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
实践中，具体PPP项目的风险分配需要根据实际情况以及各方的风险承受能力在谈判过程中确定，通常做法是，政府方可能在土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险方面承担，但也有例外，如在特定情形下也可能由项目公司承担土地获取风险、项目审批风险，以及非政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等。社会资本或项目公司承担的如期完成项目融资的风险、项目设计、建设、运营和维护相关风险，如完工风险、供应风险、技术风险、运营风险以及移交资产不达标风险；不可抗力的风险原则上共担。
项目的范围，是政府与社会资本或项目公司合作的基础和核心内容，该范围是政府实现PPP项目合同的关键所在，也是PPP项目合同中重要的权利义务的边界条件。由于PPP项目合作模式多种，且政府和社会资本或项目公司对每个项目要求不一样，因此选择的PPP合作模式也不一样，以BOT为例，社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户职责，合同期限届满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。再以TOT为例，政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。上述例子说明，在PPP项目合同中应当明确合作项目的边界范围，明确政府为合作项目提供的主要条件或支持措施，如授予特许经营权等特定权利；明确社会资本或项目公司实现相应权利的方式和条件及政府授予权利的使用方式和限制性条款，如不得擅自转让等；明确社会资本或项目公司承担的工作，如运营、维护等。
项目的期限，是政府与社会资本或项目公司合作的起止时间段。该期限通常是在项目前期论证阶段进行评估完成，且在该期限内可以实现物有所值的目标并形成对社会资本或项目公司激励的考评的重要依据之一。根据PPP项目合作选择的模式不同，合作期限也不尽相同，如委托运营OM，合同期限一般不超过8年；管理合同MC，合同期限一般不超过3年；建设—运营—移交BOT，合同期限一般为20—30年；建设—拥有—运营BOO，由于该合作模式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，所以一般不涉及项目期满移交事宜，但是必须在合同中注明保证公益性的约束条款；转让—运营—移交TOT，合同期限一般为20年；改建—运营—移交ROT，合同期限一般为20—30年。实践中，关于合作期限约定的方式通常有两种做法，（一）自合同生效之日起在一个固定的期限内；（二）在合同中分别约定建设期间和运营期间。从管理学和社会效益角度来说，第二种做法可能更为适合，假设建设期间出现不能按时完成竣工验收交付情形，那么第一种固定期限势必会影响，甚至缩短运营期限，从而直接影响社会资本或项目公司的期待收益，那么第二种分别约定建设期间和运营期间不会受到工期延误导致运营期限的缩短，保证了社会资本或项目公司的期待收益。综上分析，实践中应当根据项目的风险分配，合作模式、付费机制和据悉情况选择合理的项目合作期限。
在PPP项目合同有关合作期限中还有一个重要的概念需要提醒，即期限的延长问题。期限延长的因素很多，如有可能是政府行为、社会资本或项目公司资金链中断，还有可能是归责一方的不可抗力等。无论是何种原因势必会造成合作期限的延长，建议在商务谈判合作磋商过程中确定可以延期的事由，只要在法律允许范围内，对于项目合作期限内发生非项目公司承担的风险而导致项目公司损失的情形下，项目公司可以延长项目合作期限，实践中常见的可以延期事由主要在土地审批、项目审批等政府行为导致社会资本方或项目公司延误履行及政府方和社会资本方或项目公司达成新的合约意思表示的行为。
由于PPP项目是当地政府高度重视和关系到人民群众重大利益的项目，所以在正式签署PPP项目合同前，应当先完成商务谈判磋商过程中的重大共识和合作前的各项事宜，并用协议的形式固定下来，且通过保函等多种方式予以保障PPP项目合同能够履约。
实践中，对社会资本或项目公司而言，在社会资本或项目公司开始实施前一段时间内应完成项目的融资及其他项目的前期准备工作，如项目公司已经为项目建设融资的目的签署并向融资方提交所有融资文件，且融资文件要求的就本项目获得资金的所有前提条件均得到满足。项目公司实施PPP项目可能需要履行相关行政审批程序和手续，可以通过虚拟审批先行获得相应的虚拟批文，只有这样才能保障PPP项目合同全面履行。
实践中，为了更好地督促社会资本或项目公司积极履行有关义务，政府方可以考虑在签署PPP项目合同前要求社会资本方或项目公司就履行合作提供一份履约保函。如果社会资本或项目公司未能按照约定的时间和要求完成相关事宜，且政府方未同意豁免该前提条件时，那么政府方有权提取保函项下的金额。
PPP项目适用范围大部分是基础设施建设，包括新建、改建、扩建工程或政府向社会资本或项目公司转让资产（或股权）的合作项目。其中，投资和融资是社会资本或项目公司一项非常重要的工作，如果没有足够的资金予以保障，则PPP项目合同就很难得到全面履行。PPP项目合同中有关投资、融资条款事宜散落在各处，融资方式也层出不穷，因此，如何约定社会资本或项目公司融资权利和义务、融资方权利以及再融资等内容应当作为PPP项目合同中的一个重要章节。在本章节中重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、投融资条件、投融资监管及相应的违约责任。
在PPP项目中，无论是新建、改建或者是扩建工程项目，都应当明确项目总投资、投资规模及投资计划、资金筹措、融资条件、投融资监管，尤其要在合同中明确工程建设总投资及构成，包括建筑工程费、材料费、安装费等费用，以及根据合作项目特点，可约定社会资本主体承担全部或部分超支责任，或不承担超支责任，同时要设定对投融资的特别监管措施，应在合同中明确监管主体、内容、方法和程序，以及监管费用的安排等事项。
在PPP项目中，一般的融资方式大概有以下五个方面：（一）明确约定项目全生命周期内相关资产和权益归属社会资本或项目公司，以便于通过在相关资产和权益上设定抵押担保等方式获得项目融资；（二）通过转让项目公司股份获得相应的融资；（三）处置项目相关资产或权益的方式实现投资；（四）有一些PPP项目合同中允许项目公司在一定条件下对项目进行再融资的规定，但签署再融资协议应当经过政府的同意；（五）政府方对于因再融资所节省的财务费用享有按约定比例分成的权利，具体比例协商而定。
在PPP项目实践中，要重视项目前期工作。尤其是要对投资情况、设计规范、工程建设和前期工作经费承担主体、承担方式、费用范围及工作成果和知识产权的归属作出安排。例如，项目合作各方主体投入情况，要明确转让资产（或股权）的合作项目，项目尽职调查、清产核资、资产评估等；项目需要完成的前期工作计划、内容、深度、控制性进度要求；项目设计时要明确设计采用的技术标准和规范要求，对于超出现行技术标准和规范的特殊规定，应予以特别说明；工程建设项目应明确可行性研究、勘察设计等前期工作要求；等等。
PPP项目大部分是基础设施建设，因此均会涉及用地，需要在合同中约定有关土地取得的主体、取得的方式、费用承担的方式以及土地使用的权利及限制等内容。在实践中，土地取得主体一般是由政府方和社会资本（或项目公司）在项目合同中约定，但也有根据政府方和项目公司哪一方更有能力、更有优势承担取得土地责任的原则，来判定由哪一方负责取得土地。但是城市基础设施用地和公益事业用地以及国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，大多采用划拨的方式，项目公司一般无法自行取得该土地使用权。当然，项目公司也可以通过出让方式取得，但是项目用地预审手续和土地使用权证均由政府办理，项目公司主要予以配合。通过出让方式取得的土地，通常由政府方负责完成该土地的征用补偿、拆迁、场地平整、人员安置等工作，并向项目公司提供没有设定他项权利、满足开工条件的净土地作为项目用地。
在PPP项目中，政府方应当对土地使用权进行限制，在实践中会列入以下三点：（一）项目公司有权在项目期限内独占性地使用特定土地进行以实施项目为目的的活动；（二）未经政府方同意，项目公司不得将该项目设计的土地使用权转让给第三方或用于该项目以外的其他用途；（三）项目公司应当遵守土地管理法等相关法律法规的规定和土地使用权出让合同或土地使用权划拨批准文件的约束。
工程土建项目设计可以分为行性研究、初始设计和施工图设计三个阶段。实践中，如果PPP项目由政府方发起，则由政府方自行完成可行性研究报告和项目产出说明的编制工作；反之，则由社会资本方完成。在PPP项目合同签署后，项目公司负责编制或最终确定出初始设计和施工图设计，并完成全部的设计工作。无论上述文件是由哪方完成，都应当作为采购文件以及最终签订的合同文件的组成部分。在这里要着重强调下政府方在一定期限内可以审查设计文件并提出意见。如果设计文件中有不符合合同约定的内容，政府方可以要求社会资本方或项目公司对此进行修正，有关修正的风险、费用由社会资本方或项目公司承担。如果社会资本方或项目公司对政府方提出的意见存在异议，则可以提交争议解决机构处理。社会资本或项目公司对其所作出的设计承担全部责任。
工程建设应当包含至少三个阶段：（一）施工准备阶段，该阶段主要包括工程报建管理、招标投标备案、建筑工程造价备案、建设工程安全生产条件审核、建设工程质量监督注册、施工许可证的办理。（二）建设工程施工过程管理，其中包括建设工程的施工合同管理、工程安全生产管理以及质量跟踪管理。（三）建设工程竣工验收与备案，根据《建筑工程施工质量验收统一标准》的规定，建筑工程质量在施工单位自行检查合格的基础上，由工程质量验收责任方组织，工程建设相关单位参加，对检验批、分项、分部、单位工程及其隐蔽工程的质量进行抽样检验，对技术文件进行审核，并根据设计文件和相关标准以书面形式对工程质量是否达到合格作出确认。如果工程质量达到合格，则建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，向工程所在地的县级以上人民政府主管部门备案。根据《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或其他有关部门备案。
在PPP项目工程建设实践中，政府可以定期获取有关项目计划和进度报告及其他相关资料；在不影响项目正常施工的前提下可以进场检查和测试；可以对项目建设的设计标准、施工标准、验收标准、安全生产和环境保护及建设工期和进度安排提出要求。
在PPP项目合同中，还有些条款比较重要如：（一）工程变更管理，原设计方案变更或控制性进度计划变更等工程变更的条件、程序、方法和处置方案；（二）工程激励机制，根据投资控制要求，预定项目实际投资的认定方法，以及项目投资发生节约或出现超支时的处理方法，并视需要设定相应的激励机制；（三）工程建设保险项目合同应约定建设期需要投保的相关险种，如建筑工程一切险、安装工程一切险、建筑施工人员团体意外伤害保险等，并落实各方的责任和义务；（四）对工程投资、工程质量、工程进度以及工程建设档案资料等事项安排特别监管措施，应在合同中明确监管的主体、内容、方法和程序，以及费用安排。
PPP项目有多种运作模式，其中包括移交资产的使用与政府向社会资本主体转让或出租资产的合作项目。通常移交资产分为三部分：（一）移交前准备，项目合同应对移交前准备工作作出安排，以保证项目顺利移交，包括但不限于对准备工作的内容和进度作出安排，规定合同各方移交的权利义务、移交机构和移交制度；（二）对资产移交的权利义务约定内容，移交范围、进度安排、移交验收及程序、资产现状、移交的责任和费用、移交的批准和完成确认、相关资产附属的权利和义务也要分割清楚和违约责任；（三）约定移交后的法律责任归属问题。
在PPP项目中，项目运营关系到公共产品或服务的供给效率和质量，关系到PPP项目合同能否全面履行，关系到项目公司盈利或亏损，因此对政府方和社会资本方或项目公司而言非常重要。对政府方而言，项目开始运营意味着可以开始提供公共产品或服务；对项目公司而言，在多数PPP项目中，项目公司通常只有项目开始运营后才能获得付费。因此，项目越早开始运营，意味着项目公司可以越早、越有可能长时间地获得收入。
在PPP项目合作磋商过程中和订立合同时就已经对运营的条件予以确定，常见的条件有：（一）政府提供的外部条件均已成就，如项目运营所需的外部设施、设备和服务及其具体内容、规格、提供方式和费用标准；项目生产运营所需特定资源机器来源、数量、质量、提供方式和费用标准；对项目特定产出物的处置方式及配套条件已经到位；道路、供水、供电、排水等其他保障已经到位。（二）社会资本方或项目公司内部建设条件均已成就，如项目的建设已经基本完工，并且达到满足项目目的的水平；已按照合同中约定的标准和计划完成项目试运营；项目所需的审批手续已经完成；其他需要满足项目开始运营条件的测试和要求已经完成或具备。
在PPP项目实践中，有的项目合同中明确约定竣工验收备案或完工日认定为运营日，有的项目合同中明确试运营期届满且符合运营条件的才认定为运营日。设计试运营期的主要考虑是有的项目在技术上需要进行大量的人员培训或工作交接，有的则是基于技术岗位人员培训或工作上的衔接。通常在试运营期间主要约定试运营的前提条件、技术标准、期限、责任、费用和收入的处理等。
如果社会资本或项目公司承接的项目无法正常运营，则可能是项目公司自身原因，也可能是政府方原因，还可能是第三方或者不可归责于一方的原因。不论是何种原因导致，必有相应的法律后果和法律责任。如果是项目公司原因导致无法按期开始的，那么项目公司应承担无法按时获得付费、运营期缩短、支付逾期违约金、履约保险赔偿，甚至有可能终止项目合同履行的责任；如果是政府原因导致无法按期开始的，那么政府应当延长工期和赔偿费用、视为已开始运营；如果是不可归责于合同任何一方的，那么应根据具体情形并依据合同约定协商解决。
受不同行业政策及行业特点的影响，不同行业的PPP项目合同运营内容会有一些特殊条款，如公共交通项目运营的内容是与运营有关的桥梁、城市轨道等公共交通设施；公用设施项目运营的主要内容是供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理等公共基础设施。
由于项目运营在PPP项目中占有举足轻重的地位，所以笔者就针对项目运营罗列一些条款，具体如下：（一）试运营和正式运营。项目合同应约定试运营的安排，如试运营的前提条件和技术标准、试运营的期限、试运营期间的责任安排、试运营的费用和收入处理；正式运营的前提条件及其开始时间和确认方式。（二）运营的服务标准。项目合同应从维护公共利益、提高运营效率、节约成本等角度，约定项目运营服务标准。比如，服务范围、服务内容；生产规模或服务能力；技术标准；服务质量；运营机构资质、运营组织模式、运营分包等。（三）运营服务要求变更。无论是哪种类型的合同，都会随着时间或政策以及外部环境的重大变化而需要变更运营服务标准、程序，新增投资和运营费用的承担责任，以及各方利益调整方法或处理措施。（四）运营维护与修理。在PPP项目中，通常由社会资本或项目公司负责根据合同约定及维护方案和手册的要求对项目设施进行维护与修理，该责任不因项目公司将部分或全部维护事务分包给其他运营维护商实施而豁免或解除。项目合同应约定项目运营维护与设施修理事项，主要包括以下几个方面：项目日常维护方案。该方案由项目公司在合同生效后、开始运营日之前编制并提交政府方审核，政府方有权对该方案提出意见；对于一些PPP项目，尤其是难度较大的项目，除维护方案外，有时还需要编制详细的维护手册，进一步明确日常维护和设备检修的内容、程序及频率；项目日常运营维护的范围和技术标准；项目日常运营维护记录和报告制度；大中修资金的筹措和使用管理；等等。（五）更新改造和追加投资。对于运营期间需要进行更新改造和追加投资的合作项目，项目合同应对更新改造和追加投资的范围、触发条件、实施方式、投资控制、补偿方案等进行约定。（六）主副产品的权属。项目合同应约定在运营过程中产生的主副产品（如污水处理厂的出水等）的权属和处置权限。（七）项目运营服务计量。项目合同应约定项目所提供服务或产品的计量方法、标准、计量程序、计量争议解决、责任和费用划分等事项。（八）运营期的特别补偿。项目合同应约定运营期间政府特殊要求造成项目公司支出增加、收入减少的补偿方式、补偿金额、支付程序及协商机制等。（九）运营期保险。项目合同应约定运营期需要投保的险种、保险范围、保险责任期间、保额、投保人、受益人、保险赔偿金的使用等。（十）运营期政府监管。政府可在不影响项目正常运营的原则下安排特别监管措施，社会资本方或项目公司应当予以配合，如定期获得有关项目运营情况的报告及其他相关资料；审阅项目公司拟定的运营方案并提出意见。项目合同中应约定政府临时接管的触发条件、实施程序、接管范围和时间、接管期间各方的权利义务等。（十一）运营支出。项目合同应约定社会资本方承担的成本费用范围，如人工费、燃料动力费、修理费、财务费用、保险费用、管理费用等相关费用。（十二）运营责任划分。一般情况下，项目的运营由项目公司负责。但是在一些PPP项目，特别是公共服务和公用设施行业下的PPP项目中，项目的运营通常需要政府方的配合与协助，如垃圾处理项目中的垃圾供应等。原则上在具体项目中需要根据双方在运营方面的能力及控制力来具体分析，由最有能力且最有效率的一方承担相关的责任。（十三）运营期违约事项和处理。项目合同应明确各方在运营期违约行为和违约责任的认定。（十四）公众监督。为保障公众知情权，接受社会监督，PPP项目合同中通常还会明确约定项目公司依法公开披露相关信息的义务。关于信息披露和公开的范围，一般的原则是，除法律明文规定不予公开的信息外，其他信息一律公开。
项目合同应约定将项目合作期届满前的一定时期（如12个月）作为过渡期，并约定其安排，以保证项目顺利移交。可以约定：过渡期的起止日期、工作内容和进度、责任和工作机构与工作机制。对于合作期届满时的项目移交，项目合同应约定以下事项：（一）移交方式，明确资产移交、经营权移交、股权移交或其他移交方式；（二）移交范围，如资产、资料、产权等；（三）移交验收程序；（四）移交标准，如项目设施设备需要达到的技术装填、资产法律状态等；（五）移交的责任和费用；（六）移交的批准和完成确认；（七）其他事项，如项目人员安置方案、项目保险转让、承包合同和供货合同的转让、技术转让及培训要求；（八）移交质量保证，明确移交保证期限、保证责任、移交质保金或保函的安排，可与履约保证结合考虑，包括质保金数额和形式、保证期限、移交质保金兑取条件等。
社会资本往往会利用自身的品牌、管理水平、技术和经济能力获得PPP项目，实施PPP项目过程中实际是由社会资本方和政府方共同设立一个项目公司负责具体建设、运营等相关事宜，但是项目的实施仍主要依赖于社会资本自身的综合实力。鉴于此种情形，若项目公司自身或其母公司的股权结构发生变化，则可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，进而有可能会影响项目的实施。实践中，政府应当在选择项目社会资本合作方前对其社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资格条件进行系统评审。通常情况下，股权变动或行权的情形可能存在以下两种情形：（一）转让股权、并购或增发等其他方式导致股权变更。社会资本方根据公司法的规定，将其拥有项目公司的股权直接或间接地转让给合同以外的第三方，或收购其他公司股权，或增发新股等其他方式导致或可能导致项目公司股权结构或母公司控股股东发生变化的情形。（二）在PPP项目公司股权设置中有可能存在普通股、优先股在行权过程中适当予以限制，如表决权的行使。
在PPP项目实践中通常的做法有以下四点：（一）在PPP项目合同中会约定，在一定期限内，未经政府方批准，项目公司及其母公司不得在合同生效之日至运营日的一定期限内（通常至少至项目运营期届满或缺陷责任期届满）发生股权变动。若政府方参股了项目公司，则政府转让其在项目公司的股权不受社会资本方约束需要在合同中予以明确。（二）约定在政府方同意股权变动时，需对受让方的资格、相应的权利义务予以适当限制。（三）为了保证项目合同全面履行，约定一个股权变动限制的兜底性条款，即其他任何可能导致股权变更的事项，都需要政府方同意。（四）一旦违反股权变动条款，就可以认定社会资本方构成根本性违约，视为情节严重，政府方将有权因该违约行为行使解除合同的权利。
履约担保是指在工程项目中，发包人在招标文件中规定的要求承包人提交的保证履行合同义务的担保。它是工程发包人为防止承包人在合同履行过程中违反合同约定，并弥补发包人的经济损失所采取的措施。在PPP项目实践中，为了更好地实现物有所值原则，在具体项目中是否需要公司提供履约担保、需要提供何种形式的履约担保以及担保数额，均需要具体分析和评估。一般所选用的担保方式为能够担保项目公司履约，且在出现违约的情形下政府方能够追索到相应的损失或为了促使合同正常履约而采用的措施。政府方为了确保项目公司能够履约，通常会希望项目公司或其承包商、分包商就其履约义务提供一定的担保。
履约担保的方式一般包括银行保函、保证金以及其他形式的履约保证，其中银行保函在PPP项目实践中是最为常见，也是最为政府方接受的一种履约担保方式。银行保函，也被称作银行保证书，是指银行根据申请人的申请而开立的有担保性质的书面承诺文件，如果申请人未按其受益人签订的合同的约定偿还债务或履行约定义务时，由银行履行担保责任。为了担保项目公司根据PPP合同约定的时间、质量实施、履行义务，政府可以要求项目公司提供一个或多个保函，具体包括建设期的履约银行保函、运营维护期的履约银行保函、移交维修的银行保函。与此同时，在签订PPP项目合同时，政府还可能要求项目公司提供投标保函、担保合同前提条件成就的履约保函。在一些PPP项目中，为了确保项目公司能够按照规定的时间达成融资交割等PPP项目合同约定的其他条件，政府可能会要求项目公司在签署PPP项目合同之前向其提交一份履约保函，以担保合同前提条件成就。该保函通常在PPP项目合同条款全部生效之日即被返还并失效。
为了确保PPP项目的顺利进行，明确约定政府在PPP项目实施过程中的主要义务，但由于PPP项目的特点和合作内容各有不同，需要政府承担的义务有可能完全不同。在PPP项目合同中，一般赋予政府的义务，基本都是由政府主管的职责或由其办理能够保证PPP项目高效完成。政府在PPP项目合同中常见的承诺内容有：（一）付费或补助；（二）负责或协助获取与项目相关土地的权利；（三）提供相关链接设施；（四）办理有关政府审批手续；（五）防止不必要的竞争性项目，即唯一性条款。在采用使用者付费机制的项目中，由于项目公司的成本回收和收益取得与项目的实际需求量直接挂钩，为降低项目的需求风险，确保项目能够顺利获得融资支持和稳定回报，项目公司通常会要求在PPP项目合同中增加唯一性条款，要求政府承诺在一定期限内不在项目附近新建竞争性项目。
保险是投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定可能发生的事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限作为给付保险金责任的商业保险行为。保险人通过收取保险费的形式建立保险基金，用于补偿自然灾害或意外事故发生时给付保险金的一种经济补偿制度。常见的工程保险种类有四种：财产保险、责任保险、保证保险和人身保险。具体险种有建筑工程一切险、安装工程一切险、承包商机械设备保险、职业责任险、意外险、货物运输保险、施工机具综合保险、第三者责任险和雇主责任险，其中建筑工程一切险和安装工程一切险是主要险种。承包商机械设备保险可以单独投保，也可以附加于建筑工程一切险和安装工程一切险中。第三者责任险，不单独投保，一般附加于建筑工程一切险和工程一切险或其他险种；职业责任险则是对专业工程师在工作中的错误或失误所造成的财产或人员损失的保险；工程质量保险则是对已竣工交付使用的建筑进行保险；雇主责任险保障的是雇主可能承受的对雇员的经济赔偿；人身意外伤害保险则是为建筑业职工提供的保障；施工机具综合保险是指在工程建设、安装、运营、测试期间，就项目公司选定的承包商自有或租赁的施工机具的损坏或灭失的可保风险进行投保。
大多数PPP项目合同会约定由项目公司承担购买和维持保险的相关义务，同时项目公司应当以政府方及其指定的机构作为被保险人进行投保，在取消保险单、不续展保单或对保单做重大修改等事项发生时提前向政府发出书面通知。由于保险条款的变更可能对项目风险产生影响，一般情况下，合同中规定未经政府方同意，不得对保险合同的重要条款作出实质性变更，如保险范围、责任限制以及免赔范围等。
由于PPP项目主要涉及地方基础设施等公益项目，从政府履行公共管理职能的角度出发，政府需要对项目执行的情况和质量进行必要的监督与控制，甚至在某些情形发生时，政府方可能要对项目实施临时接管措施。在PPP项目合同履行实践中，政府方在项目实施过程中可以根据合同约定行使介入权和监督权。
（一）政府方的介入权。在一些PPP项目合同中可以约定政府方在特定情形下直接介入项目实施的权利，如紧急情况发生或者项目公司违约，在此违约可以区分为一般违约、重大违约和根本违约，并分别制定不同类型的介入措施。政府方的介入权是在发生符合合同约定情形下的行为而采取的监管措施，通常适用于发生短期严重的问题且该问题需要被快速解决，而政府方在解决该问题上更有优势和便利的情形。政府方的介入权并非只有在违约情况下才可以采取的干预措施，在非违约情形下也可以行使。但需要注意的是，介入权是政府的一项可以选择的权利，而非必须履行的义务。
1.紧急情况非违约行为的政府介入。为了保证项目公司履行合同不会受到不必要的干预，政府方在一般情况发生后可以行使介入权的情形。（1）存在危及人身健康或生命安全的；（2）发生紧急情况，且政府合理认为该紧急情况将会导致严重财产损失或造成环境污染，并且会影响项目的正常实施。如果发生上述情形，政府方可以选择介入项目的实施，但其在介入项目之前必须按PPP项目合同中约定的通知程序提前通知项目公司，并且应当遵守合同中关于行使介入权的约定。
2.项目公司违约情形下的介入。如果政府方在行使监督权时发现项目公司违约，如项目进度缓慢或其他可能导致项目迟延或中止以及达到政府方行使解除权的情形，政府方通常应在介入前按照PPP项目合同的约定书面通知项目公司并给予其一定期限自行补救措施；如果项目公司在约定的期限内仍无法补救，政府方才有权行使其介入权。
根据社会资本方或项目公司有无过错，政府方行使介入权可能导致不同的法律后果：在项目公司无过错的情形下，政府方行使介入权的法律后果是，（1）在政府方介入的范围内，如果项目公司的任何义务或工作无法履行，那么这些义务或工作可能被免除；（2）政府方介入的期间内，如果是采用政府付费机制的项目，政府方仍应当按照合同约定支付服务费或其他费用；（3）因政府方介入引发的所有额外费用均由政府承担。在项目公司有过错情形下，政府方行使介入权的法律后果是：（1）政府方或政府方指定第三人将代项目公司履行其违约所涉及的部分义务，并从合同款项中扣除该部分费用；（2）在项目公司为上述代为履行事项提供必要协助的前提下，在政府方介入的期间内，如果是采用政府付费，那么政府方仍应按照合同约定就不受违约影响部分的服务或产品支付费用；（3）任何因政府方介入产生的额外费用均由项目公司承担，该部分费用可从政府付费中扣减或者由项目公司另行支付；（4）如果政府方的介入仍然无法补救项目公司的违约，那么政府方仍有权根据项目合同约定提前行使解除或终止项目合同的权利。
（二）政府方的监督权。在项目从建设到运营的各个阶段，为了能够更好地了解项目进展、确保项目能够按照合同约定履行，政府方通常会在PPP项目合同中规定各种方式的监督权利，这些监督权通常散见于合同的不同条款中。需要特别说明的是，政府方的监督权必须在不影响项目正常实施的前提下行使，否则将会违背PPP项目的初衷。常见的政府方监督权包括：
1.了解项目进展的权利。在PPP项目合同中通常会约定项目公司有义务定期向政府提供有关项目实施的报告和信息，以便政府方及时了解项目的进展情况。政府方的上述知情权贯穿项目实施的各个阶段，每一阶段知情权的内容和实现方式也会有所不同，具体包括：建设期——审阅项目计划和进度报告。在项目正式开工以前（有时在合同签订前），项目公司有义务向政府提交项目计划书，对建设期间的重要节点作出原则性规定，以保障按照该工程进度在约定的时间内完成项目建设并开始运营。在建设期间，项目公司还有义务定期向政府提交项目进度报告，说明工程进度及项目计划的完成情况。有关上述项目计划和进度报告的格式与报送程序，应在PPP项目的合同条款或者附件中予以明确约定。运营维护期——审阅运营维护手册和有关项目运营情况的报告。在开始运营之前，项目公司通常应编制项目运营维护手册，载明生产运营、日常维护以及设备检修的内容、程序和频率等，并在开始运营日之前报送政府备查。在运营维护期间，项目公司通常还应定期向政府报送有关运营情况的报告或其他相关资料，如运营维护报告（说明设备和机器的现状以及日常检修、维护状况等）、严重事故报告等。此外，有时政府还会要求项目公司定期提交经审计的财务报告、使用者相关信息资料等。
2.进场检查和测试的权利。在PPP项目合同中，有时也会规定在特定情形和一定限制条件下，政府方有权进入项目现场进行检查和测试。政府方行使进场检查和测试权不得影响项目的正常实施，并且受制于一些特定的条件，如需要遵守一般的安全保卫规定，并且不得影响项目的正常建设和运营；履行双方约定的合理通知义务后才可入场；仅在检查建设进度、监督项目公司履约情况等特定目的下才有权进入场地；等等。
3.适宜控制的权利。有时政府方也希望在建设承包商或者运营维护分包商的选择上进行一定程度的把控。通常可能采取两种途径：（1）在合同中约定建设承包商或运营维护分包商的资质要求。但须特别注意，上述要求必须是保证本项目建设质量或者运营质量所必需的且合理的要求，不得不合理地限制项目公司自行选择承包商或分包商的权利。（2）事先知情权。要求项目公司在签订工程承包合同或运营维护合同前事先报告政府方，由政府方在规定的期限（如5个工作日）内确认该承包商或分包商是否符合上述合同约定的资质要求；如果在规定期限内，政府方没有予以正式答复，则视为同意项目公司所选择的承包商或分包商。需要特别说明的是，在PPP项目中，原则上项目公司应当拥有选择承包商和分包商的充分控制权。政府方对于项目质量的控制一般并不依赖于对承包商及分包商选择的直接控制，而是通过付费机制和终止权利来间接把控项目的履约。例如，如果项目质量无法达到合同约定的标准，项目的付费就会被扣减，甚至在严重情形下，政府方可以终止项目。
4.投资的权利。在PPP项目实践中，为了更直接地了解项目的运作以及收益情况，政府也有可能通过直接参股项目公司的方式成为项目公司股东，甚至董事（即使政府所持有的股份可能并不多），以便更好地实现知情权。在这种情形下，原则上政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险，但是经股东协商一致，政府可以选择放弃部分权益或者可能被免除部分义务。有关政府与其他股东的权利义务安排，通常会规定在项目公司的股东协议中。
《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定，因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。不可抗力条款是PPP项目合同中一个重要的免责条款，用于明确一些双方均不能控制且无过错的事件的范围和后果。在PPP项目实践中，通常会在合同中明确约定以下内容：（一）不可抗力的类型和范围。比如，自然灾害，如台风、地震、洪水、冰雹；政府行为，如征收、征用；社会异常事件，如罢工、骚乱等。（二）不可抗力事件的认定和评估。项目合同应约定不可抗力事件发生后的各方权利义务，如及时通知、补救措施，以最大限度地减少损失或避免损失扩大。（三）不可抗力事件发生后的处理。项目合同应根据不可抗力事件对合同履行造成的影响程度，选择以下处理方式：（1）延长工期；（2）免除违约责任；（3）费用补偿；（4）免予履行；（5）解除合同。
违约责任是一方当事人不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。在PPP项目合同中一般会约定，哪些行为可能导致违约，以及违约行为的法律后果，但是有的违约行为的发生并不能直接导致项目合同的解除或终止，是否能够行使解除权或终止合同取决于项目合同中的约定标准是否达到根本性违约或解除及终止的条件。在PPP项目实践中，不同的PPP项目合同对于违约行为的界定方式不同，有的是简单列举，有的是概括，有的是概括加列举等方式，无论采取哪种方式，项目合同主体都应当在谈判、起草过程中对哪些事项构成根本性违约或达到解除或终止合同履行的条件进行认真梳理，并在PPP项目合同中明确约定。政府方的违约行为大概有如下情形：（一）未按合同约定期限或金额支付相关费用，并达到根本性违约行为；（二）发生政府方可控的政府行为，如征收或征用；（三）其他违反PPP项目合同项下义务，并导致项目公司无法履行合同的情形。项目公司违约行为大概有如下情形：（一）项目公司资金严重出现问题，导致资不抵债或面临破产状况的；（二）项目公司未按照既定计划建设项目、开始运营或者严重影响项目进度的情形出现，并经责令改正且改正或改正后效果不明显的；（三）项目公司未按照合同约定的要求或标准提供产品或服务，情节严重或造成严重后果的；（四）项目公司其他违反合同约定的情形。
项目合同可以约定违约行为的处理程序，如违约发生后的确认、告知、赔偿等救济机制，以及上述处理程序的时限。
当事人在未履行合同义务或者履行合同义务不符合约定义务时，一般要承担相应的违约责任，同时还要采取补救措施或者在没有必要履行并解除或终止合同后，就部分履行完毕的合同内容如何处理在合同中明确约定。在PPP项目实践中，根据不同PPP项目的特性，在项目合同终止后一般会涉及回购义务和补偿的问题。原则上只有在项目公司违约导致项目终止的情形下，政府才有可能选择回购，但是回购并非义务性的规定。尽管有一些涉及公共利益的项目，政府约定了回购义务，但是一定要设置好回购的条件、程序以及损失的追偿。
有违约行为发生，就必然有主体承担违约行为的法律后果，承担的范围大致如下：（一）项目公司尚未偿还的所有贷款，包括但不限于剩余贷款本金、利息、逾期的罚息等；（二）社会资本方投资资金和费用的支出；（三）因项目终止所产生的费用，包括但不限于承包商的违约金、劳动者的补偿金；（四）项目公司的利润损失。
对于不可抗力导致合同终止的情况，原则上是由双方共同分摊风险。
对于项目公司违约并导致合同解除或终止的，如果项目涉及公众利益，政府有义务回购的，那么就应当约定回购补偿计算方法。在PPP项目实践中，有两种方法供大家参考：（一）市场价值法，即按照合同项目终止时的市场价值计算补偿法，适用于已经有类似的项目；（二）账面价值法，即按照项目资产的账面价值计算补偿金额，这种计算方法比较简单，注重资产本身，但需要进行专项审计和评估。
PPP项目设计的参与方众多，尤其是在PPP项目合同中，由于政府方是合同一方当事人，而且项目合同中约定的项目基本都属于基础设施或公共服务领域，涉及社会公共利益，所以在履行PPP项目合同时，应尽量严格按照约定履行，如果没有约定事项可以参照法律规定，选用商业惯例，通过上述途径仍然不能解决的，可以采取以下五种方式予以解决：
（一）协商。一旦发生争议，争取通过友好协商的方式予以解决。协商条款可以约定参与协商的主体、协商的原则、协商的程序、协商好的问题与解决路径，以及不履约的法律后果等条款。
（二）调解。可以自行选择一个中立的第三方或者相关的调解机构处理争议事宜。
（三）专家裁决。对于PPP项目中涉及的专业性或技术性纠纷，也可以通过专家裁决的方式解决。专家裁决通常适用于对事实无异议，仅需进行某些专业评估的情形。负责裁决的独立专家，可以由双方在PPP项目合同中予以委任，也可以在产生争议之前共同选定。
（四）仲裁。1994年8月31日颁布的《中华人民共和国仲裁法》标志着我国仲裁法律制度的确立。仲裁是指平等主体之间在纠纷发生前或发生后达成书面仲裁协议，自愿将他们之间的合同争议纠纷提交仲裁委员会仲裁，并遵守仲裁委员会各项规则和履行仲裁裁决的一种纠纷解决方式。
（五）诉讼。民事诉讼是公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。在PPP项目合同中，虽然政府方也参与了项目合同，但是在合同性质上不属于行政行为，应当认定是平等的民事主体，因此适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。如果发生争议，当事人可根据合同中的约定向有管辖权的人民法院提起诉讼。