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美国宪法建立在分权制衡的理念之上，不管怎么说，这是18世纪全新的理念，即便在20世纪也很罕见。这个令人生畏的词组代表了美国对治国理政的独特贡献。中世纪没有这样的学说。18世纪之前，每个人都认为政府需要统一权力。 [1] 但是，美国开国元勋将冲突视为自由之保障，毅然违逆了人类的袭承智慧。他们没有将权力集中在单一机构中，而是将权力分散于三个独立的政府部门中，用《联邦党人文集》第五十一篇的话来说，就是赋予每个部门的领导“必要的宪法手段和个人动机来抵抗其他部门的干涉”。正如每个小学生都知道的那样，这三大部门是行政、立法和司法。因此，宪法在美国政体的核心中将冲突制度化。
如何让一个基于分权的政府运转起来？这个问题一直都存在，也是美国政治史的一个核心主题。开国元勋都是十足的牛顿主义者，他们的制衡体系几乎被视为一种机制，其中蕴含了内在的惯性倾向。这在一段时期内是不错的：正如布兰代斯大法官后来所说的，这一制度的目的“不是为了提高效率，而是为了防止专断权力的行使”。 [2] 然而，政府也要有效率，尤其是在一个快速变化的社会，在危险时期更是这样。那么，政府到底是不是一台机器呢？无缘进入开国元勋行列的伍德罗·威尔逊曾有言说，政府“并非一台机器，而是一种生物……纯然是生命的压力塑造了政府的各种功能”。威尔逊还说：“倘若自身的各个器官相互抵制、冲撞，则任何生物都无法存活。” [3]
将政府比作有机体，这当然也有问题。但经验很快证明，除非三个部门中的一个采取主动，否则制衡制度根本不起作用，而且总统领导力越是果敢强干，这套制度也越有效。这种领导对于克服惰性是必要的，它使美利坚共和国度过了其历史上数次重大危机，也造成了总统和政府其他部门之间的长期紧张关系。到了我们这个时代，人们普遍认为总统权力不仅势倾朝野，而且专横霸道，这意味着传统政体的彻底转变。在过去的几年里，对政治秩序不可或缺的总统首要地位已经变成了总统至上地位。立宪总统——正如性质明显不同的印度支那战争和水门事件所证明的那样——已然变成了帝王总统，并扬言要成为革命总统。
本书并不是要系统地阐述总统权力的所有方面和问题。已经有一批杰出的研究做过这个工作了。本书的主旨也不是要阐述国会和总统之间政治平衡的变化——例如，总统越来越多地控制立法过程或国会越来越多地授权总统。它主要涉及宪法平衡的变化，即总统，特别是当代总统对宪法和长期历史实践中保留给国会的权力的僭越。
这种僭越在外交和国内事务中都有发生。特别是在20世纪，日益危险的世界以及日益相互依存的经济和社会环境似乎迫使总统的权力更加集中。必须指出的是，历史学家和政治学家，包括笔者，对总统神秘感的兴起做出了贡献。但我认为，推动向帝王总统方向发展的决定性因素是外交政策；其中最重要的是，总统掌握了国家最重要的发动战争的决策权。
因此，本书对战争权的历史给予了特别关注。总统对这一权力的行使是渐进的，通常是以紧急状态为借口进行的。这既是总统篡权，也是国会让权的过程。随着这个过程的展开，长期以来对总统进行制约的成文或不成文的机制也逐渐减少。成文制约机制就写在宪法里，不成文的制约存在于总统在做出战争与和平的决定之前必须考虑的各种力量和机构中——内阁和行政部门本身、国会、司法机构、媒体、国内舆论和世界舆论。到20世纪70年代初，美国总统在战争与和平问题上已经成为世界大国中最绝对的君主。
印度支那战争把这个问题提到了国民意识的高度。但是美国结束在东南亚的军事介入并不能消除这个问题。在外交领域，总统拥有主导性的且单方面的权威，这仍然是官方原则。如果总统在国际问题上被授予掌控生死问题的大权，他怎么能克制自己不把国内政治中不那么致命的权力收归己有呢？对外政策中的单边权威主张很快就开始渗透到总统的国内事务中，并使总统在国内也越发大胆起来。麦迪逊曾致信杰斐逊说：“国内自由的丧失应归咎于防范外来危险，无论这外来危险是真实的还是虚幻的；此乃普遍真理。” [4] 无所不用其极地援引“国家安全”，坚持行政保密，向国会隐瞒信息，拒绝使用国会拨款，试图恐吓媒体，利用白宫本身作为针对政治反对派的间谍和破坏活动的基地——所有这些都标志着帝王总统的权力从外交事务扩展到了国内事务。此等潮流之下，可以看出对三权分立本身的革命性挑战。
撰写本书乃出于双重关切。其一，美国政府的核心机制——总统制——已经失控，亟需新的定义和约束。其二，对过度的总统权力理论的厌恶可能会产生对总统制的过度厌恶，从而对我们处理未来问题的国家能力造成重大损害。对权力失控总统的解决办法不是让总统成为传递信息的信使。美国民主必须在让总统成为沙皇和成为傀儡之间找到一个中间点。问题的关键就在于找到一种解决办法，可以将强悍且目标坚定的总统跟同样强悍且目标坚定的民主控制机制协调起来。简而言之，我们需要一个强悍的总统，但必须是遵守 宪法 的强悍总统。
学者们长期以来一直在考虑这个问题的方方面面。这几页中的许多历史叙述至少是讲了三遍的故事。当代论述之丰富堪称汗牛充栋，却绝少准确提及国家经验，不免让人吃惊。写这本书的目的是希望，或者说是相信，如果要保持民主连续性的话，只有了解了总统和国会在过去国家决策问题上是如何相互制约的，才能使我们对总统和国会在未来必须合作的传统有更坚定的认识，因为，除非美国民主制定出如何在战争与和平时期控制总统职权又不全面削弱总统职权的机制，否则我们的政府系统将面临严重的麻烦。
[1] ．参见，最出色的宪法史学家查尔斯·霍华德·麦基尔韦恩的相关阐述：“中世纪并不存在分权制衡理论……那是18世纪理论学家们对早期历史的想象，他们之所以会有这样的想象，完全是因为他们并没有认清那段历史的真实性质。18世纪之前，所谓政治平衡机制根本闻所未闻，19世纪之前，也不曾有谁真的尝试过那样的机制。”C. H. McIlwain, Constitutionalism : Ancient and Modern , rev. Ed.(Ithaca, 1947), 142-143。
[2] ． Myers v. United States , 272 U. S. 52, 293 (1926).
[3] ．Woodrow Wilson, Constitutional Government in the United States (New York, 1908), 56-57.
[4] ．Madison to Jefferson, May 13, 1798, S. K. Padover, ed., The Complete Madison (New York, 1953), 258.