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《幻影公众》1925年出版，作者沃尔特·李普曼在书中对西方传统民主理论提出质疑，认为该理论所塑造的至高无上的、全能的公众只是一个幻影。现实生活中，公众通常没有时间、没有精力、没有意愿，也没有足够的信息和能力为政治决策提供合理而有效的方案，因此他们无法真正拥有至高无上的统治权。这样的公众与民主理论构想相去甚远，却更接近事实真相。
以此为基础，李普曼在书中大胆地对建立在公众主导公共事务发展这一虚假信念上的民主制度进行了抨击，揭示其弊端，并提出了自己的解决方案。李普曼指出，公众必须走下圣坛，放下他们无法胜任的工作，将政治事务的决策权委托给“局内人”，后者不仅具有一定的专业知识和技能，更重要的是处于能够充分了解事件并采取行动的位置上。作为“局外人”的公众，应该尽量避免对“局内人”的干扰，回归本位，做自己力所能及的事情。
如果人们能够充分理解公众“局外人”的这一角色定位，就会明白民主理想是如何幻灭的，进而勾勒出一个真正的、可实现的、不同于民主教条所接受的公众舆论理想的轮廓。这就是《幻影公众》的基本逻辑线索。
在普遍信奉民主将增进人类福祉的社会大背景下，《幻影公众》令人难以接受，并不是因为人们不承认作者的洞见更接近事实真相，而是因为这部分真相令人不安和困惑。但是，只有承认和接受民主制度本身存在局限性和问题，并像李普曼那样积极应对（尽管他开出的药方仍存争议），才能不断推动民主制度的改进和完善，实现更好的社会治理和更广泛的人类福祉。李普曼的伟大之处也许正在于此。
沃尔特·李普曼（1889—1974），20世纪美国著名的新闻记者、政论专栏作家，曾直接或间接地为12位美国总统出谋划策。从1913年跨入新闻界直至逝世，他留下了1000余万字上万篇专栏文章，出版了20多本著作 [1] ，影响了几代美国人，两度获得普利策新闻奖。
第二次世界大战结束后不久，李普曼针对乔治·凯南（George Kennan）所倡导的“遏制战略”写就了一系列反驳文章，轰动世界政坛。这些文章集结成《冷战》（ The Cold War ）一书，“冷战”一词遂成为20世纪下半叶国际关系领域的流行术语，时至今日仍被广泛使用。李普曼的冷战思想对美苏战略产生了深刻影响，是冷战时期美国思想领域三大派别中现实主义派的代表。
李普曼的著作大多与美国的政治生活紧密相关。他深入观察，理性思考，用精准的语言阐述并剖析各种问题，独到而深刻，不仅帮助普通公众透析纷繁复杂的政治现象，也潜移默化地影响着政治决策者，进而对美国的内政外交政策产生一定影响。
据罗纳德·斯蒂尔的《李普曼传》
[2]
所述，1923年6月，李普曼在纽约长岛韦丁河村着手《幻影公众》的写作，经过一个夏天的笔耕，完成了10万字的初稿，后经删减于1925年出版。李普曼将这本书献给勒纳德·汉德
，在给这位大法官的信中他写道：“我力图阐明假如舆论本身在知识和精神质量方面没有任何改进，舆论会起什么作用，怎样做才能更为行之有效。”
李普曼之所以对有关舆论的话题感兴趣，或者说产生质疑，与他在第一次世界大战期间的所见所闻密不可分。虽然美国以言论自由作为立国的基本原则之一，但是政府仍然可以影响媒体、引导舆论。事实上，许多政府官员都曾试图影响甚至控制媒体对国内外事务的报道，他们深知媒体的重要性，清楚媒体对舆论产生的巨大影响。美国政府干涉与压制媒体，进而操纵舆论的做法在第一次世界大战期间表现得淋漓尽致，这对当时大学毕业不久，心怀新闻理想、民主理想的李普曼来说颇具颠覆性，他深刻反思，并挥笔著述。
1917年，美国刚刚介入第一次世界大战，威尔逊总统为了压制国内的反战声浪，设立了一个新的宣传机构——公共信息委员会（Committee on Public Information），大力宣扬战争。国会以惊人的速度一致通过了《反间谍法》（Espionage Act, 1917）和《反煽动叛乱法》（Sedition Act, 1918），如果有人阻挠政府发行公债、抵制征兵、对政府或军人嗤之以鼻，就会被诉诸法律。政府还建立了一个全国情报网，派人渗透到那些被认为“危险”的组织中去，可以不经批准对这些组织进行突击搜查。1918年，美国政府对国内舆论的镇压愈演愈烈，大批工会领袖被起诉，观点激进的杂志被禁，持和平主义观点的报纸受到刁难，政府还拒绝向有“嫌疑”的媒体提供发行优惠，更多的“极端分子”被逮捕，许多异见者受到恐吓。
尽管这一切是以维护战时国家安全为由，李普曼仍然极为不满，他斥责道：“自约翰·亚当斯以来，还未曾见过执政者对宪法规定的自由进行如此一意孤行且异常危险的打压。对异己分子不经审讯就加以驱逐，对政治犯量刑残酷，进行新闻检查和压制言论，凡此种种都构成了恐怖的君主统治，在这样的统治下，不允许有诚实正直的思想，不支持温和节制的做法，疯狂取代了理性。”
李普曼体会到，公众舆论是可以操控的，甚至是可以制造出来的，这对言论自由和民主制度构成了严重威胁。基于此，李普曼放弃了在一战前所持的新闻传播业的发展能够增进民主的信念，《公众舆论》（1922）和《幻影公众》（1925）两本著作在一战后相继出版，互为补充和呼应，揭示了民主制度的内在缺陷。意识到这一问题严重性的还有当时美国的一些自由派思想家，他们和李普曼一样，认为单靠政府压制媒体，不是引导舆论有效而可行的做法，明智之举是从战时宣传的实践中吸取教训，不断修正错误，完善民主制度。
在对公众舆论的基本认识方面，各派思想家产生了分歧，主要有两种对立的观点：第一种认为公众可以而且应该参与民主治理；第二种主张公众是无知的，他们只是偶尔参与投票，表明自己支持或反对的立场，无法在政治领域发挥实质性作用。李普曼是后者的代言人，而前者的代表人物是美国哲学家约翰·杜威（John Dewey）。《幻影公众》出版后，杜威撰写《公众及其问题》（ The Public and Its Problems ）一书予以回应，为公众在民主生活中的作用进行辩护。双方观点形成论战之势，至今为人称道。
民主理论的源头可以追溯到古希腊城邦时期。18世纪的启蒙运动和19世纪的民主运动大大推动了民主理论的发展。传统民主理论思想家普遍认为，民众可以自由而尽情地表达见解，在公共领域通过辩论形成共识，发现并发展真理。如果一个公民具有理性判断力并充分了解事实的话，他就会做出明智的政治决策。传统民主理论将公众神圣化，认为公众是至高无上的、拥有超越个体意愿的统一意志，是由个体公民组成的有机体，具有高度的智慧和道德水平，能够应对各种问题，是无私与普遍的代名词，是法律和道德的楷模。
对此，李普曼予以否认，他认为这样的公众只是根植于错误理论假设中的一个幻影。无法指望时间、精力、信息资源都极为有限的普通公众对政治事务进行恰当地解读，并给出合理方案。明智的选择是请他们放下无法胜任的工作，交给能够全面了解问题并采取行动的“局内人”。换言之，李普曼主张以代议制“精英政治”取代基于个体民众参与的“大众民主政治”。李普曼开篇就把公众比喻为坐在剧院后排的聋人观众，面对眼前发生的一切，无法使自己保持清醒。
不仅完美全能的公众是一个幻影，作为整体的公众概念本身也是虚构的。李普曼拒绝将公众视为一个整体；将他们的意愿视为一个意愿；将他们的思想视为一个思想；将他们的群体视为一个有机体，而每个个体则是这个有机体的一个细胞。在他的眼中，公众是拥有各种不同思想、灵魂和目标的男人、女人和孩子的集合体。在公共事务领域，公众并不是一个固定的个体集合体，他们“只是那些对某件事感兴趣，并且只能通过支持或反对相关行动者对这件事施加影响的人”
。
本书以“幻影”为题，或可从以下几方面进行粗略解读：
第一，幻影是一种隐喻，传统民主理论所塑造的完美的、全能的、如同上帝般的公众现实中并不存在，那只是一个幻影。现实中的公众无法胜任民主理想赋予他们的神圣使命。
第二，作为整体的公众概念本身也是一个幻影。公众是由一个个鲜活的生命个体组成的集合体，而不是民主理想中那个作为整体的抽象概念。
第三，公众生活在幻象中。李普曼认为，大多数人所了解的现实，实际上是由经由过滤和加工的信息塑造出来的，被主流媒体和政治精英所选择和呈现，并非真正的现实。这些信息营造出一种幻象，误导和影响着公众的思想和行为。
第四，幻影还表达出李普曼眼中一种不真实的、模糊的、虚幻的民主图景，在他看来建立在全能主权公民基础之上的民主理想是虚幻的，朝着这个目标努力只会误入歧途，导致理想的幻灭。