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检察权在国家宪制体系中的定位与国家的政治决断存在紧密联系。从大的方面来讲，检察机关无论是司法机关，还是行政机关；检察权无论是司法权，还是行政权，在很大程度上取决于国家对检察权的认识程度。与此同时，从小的方面来讲，当检察权在整个宪制体系中的定位被确定后，检察权努力实现宪制体系为其设置的价值目标就是运行现状。
抛开检察权是司法权，还是行政权的学术争论，应当看到，检察权在本质上是一种国家权力，它的定位必然要受到国家政治决断的影响。从过往来看，迄今为止检察权（检察院）的定位发生如下几次大的变化：
新中国成立伊始，百废待兴，在外交上实行“一边倒”的方针，延续了新民主主义革命时期的政策，“以苏为师”，在包括司法机构的职能等许多方面学习苏联，其中就包括了检察制度。
“一般监督者”的职能既体现在司法政策上，也体现在法律规定上。在1950年9月中共中央发出的《关于建立检察机构问题的指示》中明确，“苏联的检察是法律监督机关，对于保障各项法律、法令、政策、决议等贯彻实行，是起了重大作用的。我们则自中华人民共和国成立以后，才开始建立这种检察制度，正因为它是不同于旧检察的新工作，很容易被人模糊”。
检察机关“一般监督”的职能在法律上主要体现于1949年9月制定的《中央人民政府组织法》和1954年制定的《人民检察院组织法》中。在前一部法律的第28条中写明：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”
随后的1949年11月，最高人民检察署通过了《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，该条例除重申了《中央人民政府组织法》第28条对最高人民检察署职权的规定外，又将最高人民检察署的职权进行了细化，即在第3条规定了最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使一系列职权。这些职权除了包括“检察全国各级政府机关及公务人员和全国国民是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令”等以外，还包括“对各级司法机关之违法判决提起抗议”“对刑事案件实行侦查，提起公诉”“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”等。
1954年9月，第一届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，即“五四宪法”。同时，在此次会议上还通过了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》。从内容上看，1954年制定的《人民检察院组织法》对1949年《中央人民政府组织法》中涉及检察机关职权的内容进行了细分。该法第3条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”第4条第1项规定了地方各级人民检察院行使包括“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督”等职权。
尽管《中央人民政府组织法》明确了最高人民检察署“一般监督”的职权，但在实际运行中却发生了变化。以1950年7—8月召开的第一届全国司法会议（也是第一届全国检察工作会议）为例，会上，最高人民检察署副检察长李六如作了题为《人民检察任务及工作报告大纲》的报告。在该报告中，李六如指出，检察机关“为配合当前政治任务，应按各地不同的具体情况，首先抓住几个重要环节：（1）保障《共同纲领》第7条之实施，注意检察反动分子案件；（2）保障《共同纲领》第5条之实施，注意检察违法乱纪侵犯人权案件；（3）保障《共同纲领》第18条之实施，注意检察损害公共财产和经建等案件；（4）保障《共同纲领》第18条之实施，注意检察贪污案件；（5）保障《共同纲领》第27条之实施，注意检察破坏土改和土改中的违法案件”。
综合全局来看待检察机关这段发展历史，可知，新中国成立初期，对检察机关的定位是实行一般法律监督职能的国家机关，现实里是形成了一种诉讼监督的做法。
在此次国家监察体制改革之前，检察院作为宪法规定的国家法律监督机关，长期行使职务犯罪侦查权，打击职务犯罪。但此项职权并不是检察机关与生俱来就享有的，而是随着社会形势的发展以及对历史经验的借鉴而来。
早在新中国成立初期，检察机关就注重打击职务犯罪。试举一例，1957年，时任最高人民检察院检察长张鼎丞代表最高人民检察院向全国人大所做的工作报告中就列举了上一年度检察机关办理的一系列职务犯罪案件的数据，如办理贪污案件占比为41%，办理妨害社会经济秩序的案件占比为10.8%。
进入改革开放新时期后，经济犯罪大量出现，与之相伴而生的是大量职务犯罪不断涌现。1988年3月8日，深圳市人民检察院为适应反腐败斗争形势的需要，发扬特区的改革精神，率先在全国检察机关成立了“经济罪案举报中心”。该中心以受理国家工作人员利用职务之便进行经济犯罪活动的案件为主，受案范围有贪污案，贿赂案，偷税案，抗税案，挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物案，挪用公款案，国家工作人员非法所得案和隐瞒境外存款案等，同时还接受违法犯罪人员投案自首。1989年8月12日，最高人民检察院将经济检察厅更名为贪污贿赂检察厅，强化对贪污和贿赂犯罪行为的打击力度。同时，从这一更名行为也可看出检察机关的打击方向更加精准，从最开始的打击经济犯罪，逐渐升级为打击贪污贿赂犯罪。
同时，我们还应当看到将职务犯罪侦查权配备给检察机关也是基于对中华优秀传统文明的借鉴。中国自古以来就十分重视对官吏的管理和监督。以唐代为例，唐代是中国古代监察制度的定型阶段。总体来看，唐代建立起了一套一台三院的监察体系。“一台”指的是“御史台”，包括御史大夫等官员，“三院”分别指的是设置在御史台之下的“台院”“殿院”“察院”。其中，台院负责监督京城的官员，殿院负责整肃朝会官吏的礼仪，察院负责监察地方。同时，《唐律疏议》和《唐六典》均为监察机关的设置、职权和监察官的活动提供了依据，这就织成了较为严密的监察法网。
检察机关具有经济犯罪管辖权。与经济犯罪相伴相生的职务犯罪，也随之由检察机关行使管辖权。这种局面，一方面是出于提高司法效率的考虑，因为查办经济犯罪案件很容易牵扯出职务犯罪案件；另一方面也是对我国历史上监察制度的借鉴。但在运行的过程中，由检察机关行使职务犯罪侦查权出现了一些弊端。这些弊端包括：第一，检察机关除了职务犯罪侦查权以外，还应行使刑事检察权、民事检察权和行政检察权。在司法实践中，检察机关长期倚重职务犯罪侦查权和刑事检察权，忽视了民事和行政检察权。第二，由于行使职务犯罪侦查权，“互相配合，互相制约”的刑事诉讼法原则变成了“配合有余，制约不足”，这种局面一方面是由我国独特的诉讼结构造成，另一方面则是由于检察机关权力较大，通过职务犯罪侦查权的行使而获得了较大的法律监督权。第三，监察权是一项强大的权力，必须单独设置。如若将其赋予某一还享有其他权力的部门，实质上就为该部门行使本身的权力提供了一种强大的保护。这种权力分配方法不仅不利于该部门的科学发展，也不利于监察权的行使。因此，由一个部门专司监察权是较为合理的办法。
长期以来，在消费者权益保护、生态环境保护和国家资产流失等方面，检察机关一直处于缺位的状态。以2017年9月在北京召开的第22届国际检察官联合会年会暨会员代表大会为标志，中国的检察机关在公益诉讼方面开始发力。此次的国际检察官联合会年会暨会员代表大会以“为公益服务的检察”为主题。国家主席习近平在致此次年会的贺信中指出，“中国检察官是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。
其实，在此之前的2015年7月，全国人大常委会就已经通过了试行公益诉讼的决议，授权北京等13个省区市的检察机关可以提起公益诉讼。2年试点期间，检察机关提起公益诉讼取得了从无到有的良好局面，特别是打造了环境公益诉讼这张名片，为在其他领域持续开展公益诉讼积累了经验。随后的2017年6月《民事诉讼法》和《行政诉讼法》同时进行了修改，正式将检察公益诉讼制度写入国家法律，将之固定下来。特别是在2018年7月中央全面深化改革委员会第三次会议上通过了《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，以此为标志，各级检察机关在内设机构中均增设了专司公益诉讼的部门，为公益诉讼的发展完善提供了坚实的组织保障。
检察机关的定位由原先的支持起诉转变为支持起诉和主动提起公益诉讼并举，应当说这是中国的特色，是中国检察机关为世界检察机关职能的提升做出的有益尝试。
在我国，检察机关作为司法机关，不仅承担着法律监督的职能，同时还在社会治理中发挥着积极而独特的作用。以检察机关参与未成年人保护的机制为例。
青少年是祖国的未来和民族的希望。保护他们健康成长是包括检察机关在内的国家机关义不容辞的责任。为此，检察机关频频发力，助力未成年人保护。早在2014年，浙江省检察院就会同浙江省委宣传部等11个部门出台了《浙江省未成年人犯罪记录封存实施办法（试行）》，随后的2019年11月，浙江省检察院又修订出台了《浙江省未成年人犯罪记录封存实施办法》。在2014年5月29日，最高人民检察院以“为孩子撑起一片蓝天”为主题召开新闻发布会，一方面通报了检察机关开展未成年人刑事检察工作相关情况，另一方面发布了15个未成年人刑事检察工作创新事例。到了2014年底，最高人民检察院又特别下发了《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》，就进一步加强未成年人刑事检察工作作出了部署。
在紧接着的2015年5月，最高人民检察院根据社会形势的发展变化，又制发了《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》，部署了严厉打击侵害未成年人犯罪、保护救助被害人、教育挽救涉罪未成年人等八项措施。随后，最高人民检察院举行新闻发布会予以发布，并发布10个检察机关加强未成年人司法保护典型案（事）例。2015年12月，最高人民检察院设立未成年人检察工作办公室，这是中央政法机关第一个专门负责未成年人司法保护工作的厅级内设机构。2016年4月，最高人民检察院、民政部等27个成员单位共同建立“农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度”，后调整为“农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议制度”。2017年9月，最高人民检察院与中央电视台联合制作的大型未成年人法治教育特别节目《守护明天》第一季在社会与法频道播出。节目聚焦未成年人保护热点问题，采用检察官主讲、情景再现、专家讨论等形式，以案释法，深入剖析每个案件背后的深层次原因，提出有针对性的意见和建议。2018年、2019年，《守护明天》第二季、第三季节目相继播出，收视率连创新高，成为未成年人法治教育品牌节目。2018年10月，最高人民检察院在办案和调研的基础上，就维护校园安全环境，特别是预防性侵害未成年学生违法犯罪，在进行充分沟通的基础上，专门向教育部发出了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（高检建〔2018〕1号）。因该建议书系最高人民检察院首次发出的关于社会治理的检察建议，因此被称为“一号检察建议”。2018年11月，最高人民检察院围绕惩治侵害未成年人犯罪发布第十一批指导性案例，选取齐某强奸、猥亵儿童案，骆某网络猥亵儿童案，于某虐待案三个案例，对证据把握和法律适用疑难问题提出指导意见。2019年5月27日，最高人民检察院联合共青团中央、全国妇联以“充分发挥未成年人检察职能，推动加强和创新未成年人保护社会治理”为主题召开新闻发布会，通报检察机关与有关部门沟通配合、参与未成年人保护社会治理体系现代化建设情况，并发布10个有关典型案（事）例。2019年10月20日，最高人民检察院联合公安部以“依法严惩侵害未成年人犯罪，保护未成年人健康成长”为主题召开新闻发布会，通报惩治侵害未成年人犯罪有关情况，并发布20个相关典型案（事）例。
从此例中可以看出，检察机关作为司法机关参与社会治理主要采取的是事后监督的方式。参与的方式包括，发布指导性案例，制定司法解释，制发检察建议，必要的时候还可以在发出诉前检察建议后提起公益诉讼。特别是检察建议，2019年，最高人民检察院发布了修订后的《人民检察院检察建议工作规定》。其中的第2条专门规定了检察建议是检察机关参与社会治理的重要方式，即“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式”。
《宪法》和《人民检察院组织法》以及《检察官法》分别对检察机关和检察官的职权作出了规定，可以透过最高人民检察院的工作报告对检察权的运行现状做一个梳理，以检视检察权在实践层面中呈现出的样态。
长期以来，包括检察机关在内的国家机关为打击犯罪，维护社会稳定作出了巨大贡献。同时，检察机关作为司法机关，在打击犯罪方面一直发挥着自己独特而重要的作用。
从近五年最高人民检察院的工作报告来看，全国检察机关本着客观公正的立场，致力于尽最大努力减少刑事诉讼对被追诉人的不利影响，如逐渐减少审前的批捕率，有数据显示，1999—2019年，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，年均下降4.8%；被判处三年有期徒刑以上刑罚的占比从45.4%降至21.3%。2019年，全国检察机关对不构成犯罪或证据不足的决定不批捕191290人、不起诉41409人，较5年前分别上升62.8%和74.6% 。对侦查、审判中不需要继续羁押的，建议取保候审75457人，较之5年前上升了279%。2023年的工作报告中指出，诉前羁押率从2018年的54.9%降至2022年的26.7%，为有司法统计以来最低；不捕率从22.1%升至43.4%，不诉率从7.7%升至26.3%，均为有司法统计以来最高。
不批捕率和不起诉率以及取保候审率的上升并不意味着对犯罪的放纵，相反，从侧面说明检察机关积极履职，改变过去“重打击、轻保护”的司法理念，变为当前“打击和保护并重”的新理念。
检察机关是司法公正的维护者，不仅体现在准确打击刑事犯罪中，也体现在对民事和行政案件的监督中。《民事诉讼法》和《行政诉讼法》都赋予了检察机关对民事诉讼活动和行政诉讼活动进行监督的权力。为此，检察机关专门制定了《人民检察院民事诉讼监督规则》和《人民检察院行政诉讼监督规则》加以细化。
民事诉讼和行政诉讼涉及内容较多，为此，检察机关有效出击，针对人民群众反映强烈的热点案件或者同类的违法行为进行监督，如在民事诉讼领域广泛开展对“虚假诉讼”的打击行动。根据最高检的工作报告，2019—2021年最高人民检察院连续三年组织开展专项监督，2019年纠正虚假诉讼3300件，对涉嫌犯罪的起诉1270人，同比分别上升122.4%和154%；2020年纠正虚假诉讼10090件，对涉嫌犯罪的起诉1352人，同比分别上升27.9%和6.5%。2021年以抗诉或检察建议纠正“假官司”8816件、起诉虚假诉讼犯罪1135人，同比分别下降12.6%和16.1%。为了增强检察机关法律监督的刚性，2022年就虚假诉讼问题向最高人民法院发出第五号检察建议，得到积极回应。同时，检察机关根据社会形势的发展，努力办好对经济社会发展有引领价值的典型案件，通过抗诉促进统一司法标准，推动解决同类问题，如2022年最高人民检察院对41件典型案件提出抗诉，会同最高人民法院规范民事再审检察建议案件办理，加强同级监督。
在行政检察中，2018年底最高人民检察院进行了内设机构改革，将行政检察从原先的民事行政检察中单独分离出来，成立专司行政诉讼监督的行政检察部门，此举加强了检察机关对行政诉讼活动的监督。同时，从最高人民检察院历年的工作报告中可以看出，在2018年之前的工作报告中，关于行政检察的部分始终是与民事检察在一部分的，数据也是和民事检察一并计算的。2018年及之后，关于行政检察的数据在最高人民检察院的工作报告中开始从民事检察的数据中独立出来。2019年的工作报告中指出，全年全国检察机关“对认为确有错误的行政判决、裁定提出抗诉156件，同比上升33.3%”。同时，为解决一些行政诉讼案件程序已结但讼争未解的申诉问题，检察机关专项监督，制定工作指引、编发指导性案例，综合运用公开听证、检察建议、司法救助等措施，有效化解行政争议。比如2021年有效化解行政争议9100件，其中讼争10年以上的435件；2023年会同有关部门实质性化解行政争议2.2万件，其中争议10年以上的780件。
检察机关作为社会公共利益的捍卫者主要体现在检察公益诉讼制度中。检察公益诉讼制度的建立是伴随着对检察制度和公益诉讼制度的不断深化而推进的。
根据党中央的决定和全国人大常委会的授权，2015年，开始试点检察机关提起公益诉讼的制度。既然是试点，在当时一方面选取了13个试点省区市，另一方面有针对性地选取了几个具有代表性的公益领域，比如环境和资源保护、食品药品安全以及国有资产保护等。在2015年的起步试点过程中，检察机关主要开展的是行政公益诉讼，针对的主要是行政不作为，如在当年的工作报告中写入了一例公益诉讼的典型案例，就是贵州省锦屏县检察机关针对数家石材公司长期违法排污，而当地的环保主管部门即使在收到检察机关的检察建议后仍然熟视无睹，因此，检察机关对环保部门提起了行政公益诉讼。此后，检察机关以环境公益诉讼作为公益诉讼制度的突破口，主动作为，为公益诉讼制度的建章立制作出了样板，如在2016年的工作报告中指出，检察机关“通过办案，督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷；督促1443家违法企业进行整改，索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元”。
为期2年的公益诉讼制度试点后，2017年6月，《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行了修正，正式将民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度写入法律。2018年3月，最高人民检察院与最高人民法院又共同出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。这就为检察公益诉讼制度的发展提供了坚实的法律依据。伴随着环境公益诉讼制度的发展完善，其他领域的公益诉讼也纷纷开始起步，如2020年办理民事公益诉讼7125件、行政公益诉讼119787件，同比分别上升62.2%和10.1%。2021年公益诉讼检察有序拓展，最高人民检察院和省级检察院直接办理了一批跨区域和影响性案件，发布铁路安全生产领域公益诉讼典型案例，开展长城保护专项监督，开展文物古迹专项保护行动，探索拓展消费领域民事公益诉讼。
2022年，党的十九届四中全会部署拓展公益诉讼范围，全国人大常委会制定、修改法律，增加军人荣誉名誉权益保障、安全生产、妇女权益保障等9个检察公益诉讼新领域。党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，中国特色公益司法保护之路必将越走越宽广，如2023年全国检察机关立案办理公益诉讼19万件，其中行政公益诉讼16.8万件。之后，全国人大常委会已将制定检察公益诉讼法列入立法计划，最高人民检察院积极配合，推动公益司法保护的“中国方案”法治化。
长期以来，检察机关是社会治理的重要参与者。同时，检察机关作为宪法规定的法律监督机关，充分运用刑事诉讼法和检察院组织法赋予的权力，在社会治理中贡献了独特的检察力量。
除上文提到的检察机关致力于构建未成年人社会支持体系外，检察机关在参与社会治理中还采取了诸如推进社会治安防控体系建设，如针对“医闹”行为，2015年检察机关与卫计委等部门共同发布依法维护医疗秩序的意见，突出打击暴力伤医犯罪。又如“欠薪”行为，检察机关充分发挥检控职能，依法打击恶意欠薪行为，仅2019年起诉恶意欠薪犯罪902人，支持农民工起诉10322件。
同时，检察机关充分发挥案例指导和检察建议的作用，如2020年发布“遭遇暴力传销反击案”“反抗强奸致施暴男死亡案”“阻止非法暴力拆迁伤人案”等6起正当防卫不捕不诉典型案例，诠释正当防卫理念和适用规则，坚定捍卫“法不能向不法让步”；2023年，最高人民检察院分别向国家粮食和物资储备局、中储粮集团公司发出第九号、十号检察建议，防治职务犯罪，共护粮食安全；针对养老机构内侵犯老年人人身权利问题，向民政部发出第十一号检察建议，促进强化监管。
检察机关参与社会治理需要注意的是，检察机关的职能不是万能的，只能基于《人民检察院组织法》和《检察官法》负责某一方面的工作，也正是基于此所以才将社会治理称为“综合治理”。参与社会治理的各个部门，充分发挥自身在社会治理中的作用，如此方可达到社会治理的效果。
宪法和法律为检察机关和检察官行使职权提供了依据，但由于法律运行受制于社会发展，因此，检察机关的法律定位与其运行现状之间难免会出现一些张力。主要表现在：
近年来，刑事检察监督取得较大发展，但在某些领域监督仍不够有力，如适用认罪认罚从宽制度的案件。
检察机关在适用该制度过程中，需要着重注意以下三点：第一，要着重保障被追诉人认罪认罚的自愿性。由于认罪认罚从宽制度相关配套机制的亟待完善，被追诉人存在“虚假认罪”的可能性。因此，对于适用认罪认罚从宽制度首先应当保障被追诉人认罪认罚的自愿性。第二，要着重保障被追诉人举证质证的权利。对于适用普通程序和简易程序审理的认罪认罚案件而言，一方面，近年来法院信息化建设步伐加快，探索采用多媒体示证的方式进行法庭审理，示意证据大量出现，这本身就会影响被追诉人的举证质证，另一方面，各地在保障被追诉人庭审在场权的做法上不一。有的案件中，被追诉人到庭，而有的案件中，被追诉人通过视频远程出庭。“实物证据不到庭”叠加上“被追诉人不到庭”，这两重因素必然会对被追诉人充分行使举证质证的权利产生影响，直接言词原则的贯彻大打折扣。第三，要着重保障被追诉人的辩护权。保障被追诉人的辩护权，不仅应当保障其自行辩护权，还应当保障其辩护律师的辩护权。
公益诉讼检察成果显著，但监督范围主要集中在生态环境保护，对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中规定的其他公益诉讼案件的监督较弱。
尤其是对公益诉讼法律关系的研究不到位，以安全生产行政公益诉讼为例，当中包括了三对法律关系，分别是：司法机关对行政机关的司法监督关系、司法机关对安全生产经营单位的司法监督关系、行政机关对安全生产经营单位的行政监管关系。接下来对此逐一分析。
1.司法机关对行政机关的司法监督关系
在行政公益诉讼的种类中，行政公益诉讼制度强化了行政机关与检察机关之间的制度性张力，也即检察机关要针对行政机关不履职的行为进行监督，包括了发出检察建议和提起诉讼，这就决定了行政机关和行政机关这种张力最终要由审判机关作出裁决，即由法院作出确认违法的判决。这种诉讼构造其实打破了原先行政机关和检察机关共同作为国家机关的配合关系，而将之转变为诉讼活动中的两造对抗关系。
因此，这也就决定了行政公益诉讼中最重要的关系是司法机关与行政机关之间的关系。具体而言，安全生产行政公益诉讼中最基本的法律关系当属司法机关对行政机关的司法监督关系。安全生产行政公益诉讼作为行政公益诉讼的一种，既有其特殊性，也具有行政诉讼的一般性，即行政公益诉讼在实质上是司法机关对行政机关行使行政职权的一种司法监督。具体到安全生产中就是，司法机关对负有安全生产监督管理职责的部门的一种司法监督关系。
上述的这种司法监督关系既然作为一种法律关系，就必然存在法律关系的主体、客体和内容。在安全生产行政公益诉讼中，司法机关和负有安全生产监督关系职责的部门分处监督者和被监督者的地位。监督的客体是行政机关不作为或者不履职的行为。这种监督的内容有两种表现形式，一种是检察机关针对行政机关的不作为发送检察建议；另一种是检察机关将不依法履职的行政机关诉至法院，由法院作出行政裁判并执行。
这种司法监督关系最大的特点就是补充性。这一补充性最好的体现是2018年最高人民法院、最高人民检察院发布并于2020年修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条。该条第1款、第2款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。”也就是说，检察机关在提起行政诉讼之前应当通过发送检察建议的方式督促行政机关依法履职，“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
对于在行政公益诉讼制度中诉讼的此种补充性特征，在安全生产行政公益诉讼中亦然。检察机关应当先行发送检察建议书，对于负有安全生产监督管理职责的部门不依法履职的，方可对其提起行政诉讼。这一补充性意在强调检察机关的法律监督权不是“包打天下”的，而应当是“有所为有所不为”的。
2.司法机关对安全生产经营单位的司法监督关系
从法理上讲，安全生产行政公益诉讼法律关系中的主体分别是司法机关和行政机关，而不包括作为被监管对象的安全生产经营单位。但之所以司法机关行使对行政机关的监督权，皆是因为安全生产经营单位的违法行为引起的。检察机关的职能并不局限于预防和减少违法犯罪，还包括参与社会治理、保护社会公共利益。
因此，从诉讼效益的角度出发，有必要将司法机关对安全生产经营单位的监督纳入安全生产行政公益诉讼法律关系的讨论范围之内。
此处重点需要探讨的是司法机关如何行使对安全生产经营单位的监督权？因为司法机关不是行政机关，不享有《行政处罚法》《安全生产法》等法律规定的行政处罚权，所以司法机关有必要结合自身特点，设计出符合自身属性的监督权。
首先，笔者认为司法权应当固守“被动”和“谦抑”的特性，在行政公益诉讼中尤为关键。检察机关和法院不应当也无法代替行政机关行使职权。
其次，基于司法权的特征，第一，在收到有关安全生产行政违法的线索举报时应当将其转交给有处理权限的行政机关；第二，在收到符合安全生产犯罪的线索时，应当通过刑事诉讼的程序解决；第三，在办理刑事案件的过程中，难免会发现行政违法的行为，针对特定的违法行为，检察机关有权督促安全生产经营单位改正，并将发现的问题线索移交给行政机关处理。以温州市瓯海区“8·5”铝粉尘爆炸重大事故为例做一说明。
在事故调查结论中的有两条，一条是“加工场选址不当。该加工场位于居民区内，爆炸冲击波殃及周边民房，导致事故扩大”。另一条是“当地出租民房和流动人口管理不到位。铝制品抛光作业存在爆炸风险，而该非法加工场设在民房之中已有较长时间，且有18名外来人员长期在此居住并务工，当地政府管理部门和基层组织均没有及时发现、登记和列入管理”。除了对常规的刑事犯罪进行立案侦查、起诉和审判以外，针对此种行政违法的行为，司法机关有权要求安全生产经营单位进行整改。同时，就类似问题制作司法建议，向行政机关进行宣告。这种做法也符合司法机关的立场。2011年最高人民法院发布了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》，其中第26条列明要“积极参与安全生产综合治理工作。对于审判中发现的安全生产管理方面的突出问题，应当发出司法建议，促使有关部门强化安全生产意识和制度建设，完善事故预防机制，杜绝同类事故发生”。
最后，倘若行政机关对此不依法全面履职，就回到了行政公益诉讼的受案范围上来，由此形成了一个保护安全生产公共利益的闭环。
3.行政机关对安全生产经营单位的行政监管关系
安全生产行政公益诉讼中另一个值得探讨的法律关系当属行政机关对安全生产经营单位的行政监管关系。在安全生产行政法治体系建设中，以《安全生产法》为核心，形成了以《消防法》《道路交通安全法》《铁路法》《海上交通安全法》《民用航空法》《核安全法》《安全生产违法行为行政处罚办法》等法律法规规章为主要内容的法律体系。在上述法律体系中，多突出行政机关对安全生产经营单位的监管职责。以《安全生产法》为例，该法专章规定了“安全生产的监督管理”。
《安全生产法》中行使安全生产监督管理职权的机构有两类，一类是专职机构，即安全生产监督管理部门，原先是各级安监部门，此次国务院机构改革后，现为各级应急管理部门；另一类是由于行业的特殊性，由主管机关负责本行业的安全生产工作，如国家能源局。根据本轮《国务院机构改革和职能转变方案》的规定，电力行业的安全生产主要由国家能源局进行监管，特别是电力安全生产的监督管理、电力行业的应急管理等。此外，国家能源局还负责组织电力生产安全事故的调查和处理工作。以上两类机构统称为负有安全生产监督管理职责的部门。
《安全生产法》还就安全生产监督的范围、手段和程序进行了规定，如安全生产监管的范围包括对涉及安全生产事项的审查工作，定期或者不定期开展的安全生产行政执法工作，对生产经营单位在执行《安全生产法》方面进行执法检查。同时，《安全生产法》不仅赋予了安全生产监管部门检查权，还一并赋予了处罚权，如对当场发现的违法行为，安全生产监管部门可以要求安全生产经营单位进行纠正或改正，还可以作出罚款等处罚决定。
需要说明的是，现行的《安全生产法》于2002年通过生效，于2009年、2014年、2021年进行了3次修改。因应安全生产的需要，国家发布了两份规范性文件，即2016年12月发布的《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《安全生产改革意见》）和2018年4月发布的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《干部安全生产责任制规定》）。在这两份文件中的规定都突出了安全生产的行政监管，如《安全生产改革意见》中强调要“明确地方党委和政府领导责任”和“明确部门监管责任”等。《干部安全生产责任制规定》中强调要“实行地方党政领导干部安全生产责任制，应当坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”。
民事和行政检察朝着更加精细化的方向发展，但存在“心有余而力不足”的局面。
以行政检察为例，行政检察的监督对象分为：对行政裁判结果的监督、对行政审判人员的监督、对行政执行活动的监督三类。首先，对行政审判活动概念的理解可以分为广义和狭义。广义的理解是：行政审判活动包括了起诉、立案、审判、执行等阶段。狭义的理解是：行政审判活动仅包括审判阶段，不包括起诉、立案、执行等阶段。为何要如此划分？试举一例，长期以来行政诉讼立案难。如果将立案也纳入行政诉讼活动的范畴，那么试想一下，如果“民告官”，法院不受理的情况下，公民是否可以向检察机关申请法律监督。其次，一切社会活动都是人的活动。审判活动自然也不例外。为了保证行政检察监督工作覆盖的准确性，除对行政审判活动的监督外，还增加了对行政审判人员的监督。此处需要明晰的是管辖权的问题。监察委设立后，享有对法院审判人员的监察权。那么，此时在行政检察中再提对行政审判人员的监督是否会导致检察机关与监察机关在这一问题上的管辖权冲突。因此，明确行政检察中何谓对行政审判人员的监督范围就至关重要。2021年最高人民检察院公布的《人民检察院行政诉讼监督规则》第29条第1款规定当事人认为行政审判程序中审判人员存在违法行为或者执行活动存在违法情形，向人民检察院申请监督的，由审理、执行案件的人民法院所在地同级人民检察院负责控告申诉检察的部门受理。同时第36条规定，人民检察院在履行职责中发现审判人员、执行人员审理和执行行政案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的，应当依职权监督。根据此条的规定，可以推导出行政检察中对行政审判人员的监督主要侧重点在于贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为。由于2018年《刑事诉讼法》修改保留了检察机关对司法工作人员职务犯罪的侦查权，检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由检察机关立案侦查。因此，在办理具体案件过程中发现行政审判人员存在徇私舞弊、枉法裁判等违法犯罪行为的，行政检察部门可以直接将案件材料或者线索移交检察侦查部门；行政检察部门在办理具体案件的过程中发现行政审判人员存在贪污受贿等行为的，应将案件线索或者材料移送给有管辖权的监察机关处理。