推荐序

2023年年初，周雷跟我说起出版博士论文的想法，我建议他试试“青蓝文库”。后来，他欣喜地告诉我，论文已顺利通过评审，进入出版程序。又过了一年，这本书终于呈现在各位读者的眼前。

我参加了周雷博士论文的预答辩和正式答辩。周雷在写作期间，就文中的一些问题与我进行过几次交流。应该说，行政许可是公法研究中传统而又常新的课题。说它传统，是因为行政许可作为“命令—控制型”工具的代表，在计划经济背景深厚的我国，一直是国家治理的重要手段，但也因法治约束的不足甚至无力，以及对经济自由的普遍和深刻的干预，一直受到公法研究的关注。说它常新，是因为从21世纪以来至今，我国推行了多轮行政审批改革，在提升经济自由度和市场活跃度的同时，也产生了一些待解答的新问题。我想，这也是《环境行政许可设定权的纵向配置》一书的一个写作大背景。

读罢此书后，简要总结下来，作者对于这个问题的研究突出了三条脉络。

其一，从特殊到一般。行政许可几乎覆盖了全部行政职能。可以说，凡有政府行使行政职权的领域，就有行政许可的存在。以往有关行政许可的研究，多数是把行政许可作为一个整体看待。而实际上，不同领域之间的行政许可毕竟存在明显差别。基于行政许可整体的判断和结论能否直接适用于特定领域的行政许可，还需要具体分析。正因如此，作者没有在研究对象上贪大求全，而是聚焦环境许可这一具体领域，充分考虑环境领域区别于其他行政领域的特征展开论证，在提出环境许可设定权纵向配置方案的同时，也为其他领域许可乃至行政许可整体的设定权分配问题提供了可供参考的研究方法，具有一般原理的价值。

其二，从行政法到宪法。严格来说，行政许可历来是行政法的研究对象。但行政许可的设定权，尤其是设定权的纵向配置，涉及的是设定权在中央和地方之间的分配，其实是一个宪法层次的议题。作者从行政法出发，又不局限于行政法，而是站在宪法的高度、央地关系的高度理解和把握行政许可，能够对行政许可制度和行政审批改革形成更加体系性的认识，为进一步推动行政许可规范化、法治化提供学理支撑。在此意义上，可以说本书也是近年“宪法与部门法”研究潮流下的一个具体样本吧。

其三，从事实到规范。我国行政许可的实践样态较为复杂，且《行政许可法》颁布实施二十年来尚未进行实质性修改，规范层面已远落后于行政实践。面对这种情况，如何在全面系统总结行政许可设定权纵向配置的实践效果、问题和不足的同时，提出针对性、可行性较强的解决方案，作者下了不少功夫。同时，作者又以他扎实的法教义学功底，将现行《行政许可法》规定的行政许可设定权概括为“完整设定权模式”，并提出了环境许可设定权纵向划分标准的“目的说”及其“社会危害性标准”“所有权主体标准”“风险损失程度标准”，使全书源于规范，并经由实践，最终又回到规范。

从2012年为周雷所在的本科班讲宪法课算起，我认识周雷已经12年了。我不记得是否参加过他的硕士论文答辩，但在2022年参加了他的博士论文答辩。面壁十年，一苇横江。可以说，我见证了一名学术新人从“入门”到“出师”的全部成长过程。我不是他的导师，但他一直是我班上的学生，在基本权利案例课、法学论文写作课上，他都是给我最深刻印象的学生之一。记得他在宪法案例课上分析了《娱乐场所管理条例》对于营业自由、职业自由限制。后来，他发表的《营业自由作为基本权利》一文，是营业自由问题研究不可绕过的，尽管他发表这篇文章时还是博士生。我还记得，他在大四保研“上岸”后，跟钱坤一起来我办公室谈他们关于未来学业的想法。他们离开时，我的内心是欢喜的。现在，我又有幸以“青蓝文库”编委的名义推荐他的处女著作，实在也是令人欢喜的。

2024年暑期于安河桥北寓所