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我国是个农业大国，新中国成立前农村人口约占全国人口的80%。但是，在半殖民地半封建的旧中国，广大农民在帝国主义和封建买办势力的压榨下，生活处境极为悲惨。地租重，利息高，捐税多，农村雇工条件极为恶劣，天灾战乱不断，政治迫害野蛮凶狠，使广大贫苦农民陷入绝境。为了解放农民，发展农村生产力，必须废除封建土地制度。中国共产党成立后，便积极发动农民运动，在斗争中提出了土地改革纲领，各省农民代表大会也通过了有关租赁土地问题的决议案。
1921年7月《中国共产党第一个纲领》提出没收土地，“归社会公有”。1922年6月15日《中国共产党对于时局的主张》（第一次）规定，“没收军阀官僚的财产，将他们的田地分给贫苦农民”，制定“限制租课率的法律”。“废止厘金及其他额外的征税”，“征收累进率的所得税”。1922年7月《中国共产党第二次全国代表大会宣言》提出制定保护农民的法律，重申了上述规定。
1923年6月中国共产党第三次全国代表大会在决定与国民党建立革命统一战线的同时，也决定加强农民运动，提高对农民问题的认识。大会通过的《农民问题决议案》指出：“决议认为有结合小农佃户及雇工以反抗宰制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要。”党的“三大”通过的《中国共产党党纲草案》中，专门规定保护农民利益的要求：（1）划一并减轻田赋，革除陋规。（2）规定限制田租的法律；承认佃农协会有议租权。（3）规定重要农产品价格的最小限度。同年5月《共产国际执行委员会给中国共产党第三次代表大会的指示》强调中国农民问题和土地革命的重要意义，指出：“在中国进行国民革命和建立反帝战线之际，必须同时进行反对封建主义残余的农民土地革命。只有把占中国人口大多数的农民，即小农吸引到运动中来，中国革命才能取得胜利。”“因此，全部政策的中心问题乃是农民问题。”
为了实现工农联盟，必须实现下列土地革命的口号：（1）没收地主土地，没收寺庙土地并将其无偿分给农民。（2）歉收年不收地租。（3）废除现行征税制度；取消各省间的包税和税卡；废除包税制度。（4）铲除旧官僚统治；建立农民自治机构，并由此机构负责分配没收的土地。最后要求共产党必须不断地推动国民党支持土地革命，在孙中山的军队占领地区必须实行有利于贫苦农民的土地政策及一系列革命措施。后来中国共产党帮助孙中山在1924年1月对国民党进行改组，明确实行扶助农工政策。在《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中规定，“严定田赋地税之法定额，禁止一切额外征收，如厘金等类当一切废绝之。”“清查户口，整理耕地，调正粮食之产销，以谋民食之均足。”“改良农村组织，增进农人生活。”1924年6月24日公布了经孙中山批准的《农民协会章程》，使农民协会取得合法地位。
1924年11月《中国共产党对于时局之主张》（第四次）重申：（1）规定最高限度的租额，取消田赋正额以外的附加捐及陋规，谋农产品和他种生活必需的工业品价格之均衡，促成职业的组织（农民协会）及武装自卫的组织：这都是农民目前急迫的要求。（2）废止一切厘金、牙税及其他正、杂捐税，废止盐税米税，以裕平民生计。1925年7月10日《中共中央、青年团中央告“五卅”运动中为民族自由奋斗的民众》提出：“限定享有田地之最高额，大地主逾额之田地颁给贫农及无田地之农民，限定田租之最高额，佃户所出田租须尽量减低，并禁止预征钱粮。”
1925年10月，中共中央执行委员会扩大会议发布的《中国现时的政局与共产党的职任议决案》提出“耕地农有”的口号，指出农民运动逐步在中国的南部和中部发展起来，“其最终的目标，应当没收大地主、军阀、官僚、庙宇的田地交给农民。中国共产党应当使一般民主派知道没收土地是不可免的政策，是完成辛亥革命的一种重要职任”。“如果农民不得着他们最主要的要求——耕地农有，他们还是不能成为革命的拥护者。”接着在同年10月10日《告农民书》中进一步解释说：“解除农民的困苦，根本是要实行‘耕地农有’的办法，就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地东缴纳租课，此外，废止盐税和厘金，关系农民生计也非常之大。可是要达到废止盐税厘金和实行‘耕地农有’这些目的，那就非农民工人联合起（来）革命打倒军阀政府不可。”
以上规定，虽然比较原则，但对各地农民运动却起了积极推动作用。以后随着北伐战争的发展，各省农民运动逐步深入，初步取得一些实践经验。所以自1926年下半年开始，关于土地问题的政纲和各省对于农民问题的各种决议案，都较为具体。包括“阻禁”“平粜”，减租、减息、减押，废止苛捐杂税，改善雇工待遇，以及解决农民土地问题的方案，都有比较明确的规定。
各地豪绅地主利用其经济势力，囤积居奇，任意抬高粮价，民食无法保障。农运兴起后，由农会下令，阻止地主任意将谷米运出境外高价出售，此即为“阻禁”。然后将地主的谷米，以平价卖给农民，即为“平粜”。1926年冬湖南省农民代表大会《民食问题决议案》规定：以区或乡为单位，根据当地民食欠缺情况，要求地主存留一定数量的食谷，以平价卖给缺粮的农民。其余的粮食，可以任意流通，并不限价。这是农运初期采用的一种临时性保护农民利益的初步措施。
租地押金，本是地主阶级强加给佃农的一种额外剥削。农民运动兴起后，首先提出禁止增加押金，以后逐步减少押金，并实行有息押金，最后到废止押金制度。
1926年10月，中共湖南区第六次代表大会宣言中提出：“佃户押金租谷每石至多不得超过二元，并须按照当地普通利息计息。”同年12月湖南省第一次农民代表大会《地租问题决议案》指出：农民多为当地土著，并无缴纳押金之必要，自当废止押金制度。在押金制度未废除以前，亦应一律按照当地利率计息，不得有无息押金。押金最高限额可由各县农民协会酌定，经省农协批准请政府备案，以后即按此规定执行。如浏阳县制定的《承佃契约》规定：承佃人出备押金若干，交与发佃人收讫。此项押金自承佃之日起，应由发佃人出备年息若干，交与承佃人收用。
减轻地租剥削，是大革命时期农民运动开始时的中心任务。各地对减租的具体要求不尽一致。有的规定在原租额基础上减轻多少，如浙江衙前农民协会确定“三折还租”，即按原租额减轻30%。有的规定按当年收获量确定地租的比例，如1923年7月广东海丰县确定“至多三成交纳”，即交租不得超过收获量的30%。有的规定实行减租后，农民所得不得少于当年收获量的多少。因为有的地方原租额过高，减租之后，仍然很高。为了保障佃农生活，特再规定一个农民所得的最低比例。如1926年7月中共第三次中央执委扩大会议《农民运动议决案》规定减租之后，农民所得至少要占收获量的50%。有的规定了灵活的减租幅度，如1926年12月湖南省第一次农民代表大会决议案规定：减租标准，应根据田亩的性质、大小、肥瘠，副业的多寡，押金的轻重和押金利息的有无、多少等情形，减少租额的5%至30%。以后逐步形成以“二五”减租作为基本政策。
1926年10月出版的《广东农民运动报告》所载《对于广东农民运动议决案》“目前最低限度的政纲”第一条：“一般佃农的要求为佃租之减少。在广东已屡次发生减租运动，但口号必须切实而能行并且要普遍，故主张分别依照向例纳税方法‘减原租百分之二十五’。”
在实施方法中，除提出向群众宣传，使农民接受我们的要求外，同时也要“提出国民政府请求实现”。接着便将这一要求，提到同年10月15日在广州召开的国民党中央及各省区代表联席会议，为联席会议所采纳，即实行法定的“二五减租”政策。
1927年7月，中国共产党提出的《国民革命的目前行动政纲草案》也规定一律减租百分之二十五，佃农交租额最高不得超过收获量的百分之三十。上述关于“二五”减租的原则和经验，为以后抗日根据地制定减租政策奠定了基础。
在各地有关减租问题的决议案中，还规定废除一切陋规，实行保护佃农的种种措施。如：
1.废除包佃制（或称包农制）。即废除“二路地主”，有些地方由“二路地主”向田主承包田地，然后再提高地租转租给佃农，加重对佃农的剥削。因此，广东、湖北各省皆明令予以废除。
2.废除业佃之间的一切不平等契约。如取消上期交租。废除地租以外的各种苛例，如田信鸡、送工、送礼等。废止“铁租”，实行荒年免租。湖南浏阳《承租契约》规定：遇水旱荒歉认为应予减免时，得由本地农民协会秉公酌定，双方不得无理争执。
3.实行丈田、插标。因地主出租土地的面积很不准确，地主乘机多收地租（如长沙市郊将只应收租一石的土地，夸大为收租四石的面积）。所以湖南有些地区决定实行清丈土地，按实际面积缴纳地租和捐税。上述清丈土地，是保护佃农的利益。插标则是使无地的失业农民能够租得一定的耕地，即重新调整土地的耕种权（土地所有权仍归地主），确定某人耕种某地后，插标为记，以解决农民租地的争执。
4.禁止地主无故抽佃，保护农民的永佃权。湖南省规定：地主不得无故或借故退佃。农民如因退佃而受损失，应由地主赔偿。1926年11月《共产国际第七次扩大执委会议关于中国问题决议案》提出：“担保佃农永久租借他所耕种的土地。”同月《中国共产党关于农民政纲草案》也规定：“保证佃户在其所耕种地上有无限期租佃的权利，并由农会合同革命政权的代表规定租课额。”此即保护农民的永佃权。1927年3月江西省第一次农民代表大会决议案也规定：“地主不得任意收回佃农田地，如有特别原因，亦必须得农民协会的同意。”1927年5月党的第五次全国代表大会再次肯定保护佃农的永佃权。
农民运动兴起后，各地皆宣布废除高利贷，实行减息政策。但减息标准，各地不尽一致，逐步倾向于年息不超过20%。1925年5月广东省第一次农民代表大会《经济问题决议案》规定：“反对高利贷（并父债子还）与高利押。”1926年5月广东省第二次农民代表大会专门通过《取缔高利贷决议案》，以大量篇幅揭露了名目繁多的高利贷盘剥形式之后，着重指出：救国之计，首在救人，此种高利贷之盘剥，不但害人，且足以亡国。应请政府明令制止，规定最高利率，以杜流弊，而安民生。1926年7月中国共产党第三次中央执委扩大会议《农民运动议决案》明确提出：“限制高利盘剥，每月利息最高不能过二分五厘。”1926年10月出版的《广东农民运动报告》所载《对于广东农民运动议决案》：“规定借贷利率，不得超过‘二分’，如违以违法论罪。”同年10月2日中共湖南区第六次代表大会宣言也规定：“银钱借贷年息不得超过二分，借谷年息不得超过一成，如私自增息，以违法论罪。”后来便将此原则确定在1927年7月中国共产党提出的《国民革命的目前行动政纲草案》中：“禁止高利借贷，年利不得超过百分之二十。”到抗日战争时期，在抗日根据地里，即参照这一精神确定新的减息政策。
广东、湖南、湖北、江西等省的农民代表大会，都通过了废除苛捐杂税决议案，综合起来主要规定以下各点：
1.宣布贫苦农民历年积欠的田赋，一律豁免。以后遇有天灾，应酌情减免田赋。
2.废除一切征税陋规，反对“包税制”，反对预征和复征钱粮。清丈地亩，解决经界不清造成田多粮少或田少粮多现象，取消无地钱粮。
3.重新制定统一累进所得税法。征收田赋税捐重点应由大地主和殷富者负担。一切征收皆按市价计算。
4.取消田赋以外的一切附加征收。如认为有必要时，得由农民协会邀请各革命民众团体厘定附加税的数目与用途。凡非地方公益正当开支应一律免除，属于正当开支也应尽可能减少。湖南省规定自耕农有田20亩以上者才能征收亩捐。佃农不纳捐。江西省规定“禁止户宰家酿税”。
5.扫除厘金积弊，以一种厘金代替多种繁杂厘金。使商人交纳一次厘金之后，不再征收第二次。有的地区规定肥料与荒月食粮，关系农业与民食甚大，均应免除厘金。此外，还规定减轻盐税，废除“引岸”
。取缔牙帖居间剥削，使农民生产的农产品在市场自由贩卖。
以上税收改革的实施，适当减轻自耕农的负担，并促进商品流通，这对联合全体劳动农民、团结中小工商业者积极支持反帝反封建的革命斗争，具有重要意义。
在广东、湖南、湖北、江西等省的农民代表大会上，分别通过《改善雇农生活决议案》或《农村雇工问题决议案》和《青年农民运动决议案》，对农村雇工和牧童提出以下保护措施：
1.增加工资。农村雇工的工资与工作及生活物价过于不相称者，须酌情增加工资。要规定青年农民的最低工资。凡与成年农民做同样工作者应得同样工资。将年终结账改为三节（端午、中秋、过年）结账。
2.减少工时，年节休假。有的规定每日工作八小时或十小时，不做夜工。有的规定现时农村经济状况虽不能规定固定工作时间，但超过雇农能力之过长时间，因而危及健康者，均须加以限制。年节喜庆日休假，工资照发。有的提出每月应有例假。
3.雇主不得虐待打骂雇工和牧童，不得使其做危险的工作，禁止强迫童工妇女做超过其能力的工作。废止“父债子还”制度。雇工特别恶劣的饭食应予改善，病伤应由东家医治，不得克扣工资。
4.不得无故开除雇工，如中途辞退雇工，东家应赔偿失业损失。如有特殊原因辞退雇工，须得农民协会的同意。
5.东家应资助青年农民及牧童的教育费，使之得到免费教育的机会。应以乡村公款举办俱乐部，以便青年农民进行娱乐。雇农参加农民协会的会议或其他革命活动，雇主不得借口干涉或减少工资。
没收封建地主阶级的土地，实现“耕者有其田”，是中国共产党反帝反封建民主革命阶段的中心问题和主要纲领之一。但如何实现这一目标，却有一个逐步提高认识和在实践中摸索经验的过程。
中国共产党成立不久，就提出要没收大地主、军阀官僚和庙宇的土地，分给贫苦农民。之后农民运动得到孙中山领导的国民党的支持。孙中山于1924年8月《在广州农民运动讲习所第一届毕业礼的演讲》
中，提出了“耕者有其田”的口号。
1925年10月10日，中共中央执委扩大会议《告农民书》在此基础上提出“耕地农有”的口号，“就是谁耕种的田地归谁自己所有，不向地东缴纳租课”
。其实施的前提条件是，革命的工农等平民得了政权，才能够没收军阀、官僚、寺院、大地东的田地，归耕地的农民所有。就是要以国家政权采取“剥夺剥夺者”的手段，无代价地没收地主官僚的土地，分给无地少地的农民。可见，建立革命政权，是实施土地制度改革的基本保证。
随着农民运动的深入发展，农村政权得以巩固，政治斗争取得基本胜利，土地问题便自然提到议事日程。1927年5月中国共产党第五次全国代表大会《土地问题议决案》指出，“要取消封建式的剥削，只有将耕地无条件的转给耕田的农民，才能实现”。现在“两湖的农民斗争，已经开始要解决土地问题，——没收土豪劣绅的土地，并有分配土地的运动”。因此，大会经过热烈的讨论，通过以下土地政策：
1.没收一切所谓公有的田地以及祠堂、学校、寺庙、外国教堂及农业公司的土地，交诸耕种的农民，此等没收的土地之管理，应付诸土地委员会。此等土地的管理形式，是否采用公有制度或分配于耕种者的农民，皆由土地委员会决定之。
2.（甲）无代价的没收地主租与农民的土地，经过土地委员会，将此等土地交诸耕种的农民。（乙）属于小地主的土地不没收。（丙）革命军人现时已有的土地可不没收。可见，这一规定只限于没收非革命军人的大地主的土地。（丁）革命军兵士中没有土地者，于革命战役完终后，可领得土地耕种。
3.耕种已没收的土地之农民，除缴纳累进的地税于政府外，不纳任何杂税。未没收的土地之租率，应减至与累进的田税相当的程度。耕种未没收的土地之农民，只缴纳确定的佃租，不纳其他杂税，并永久享有租佃权。
但应指出两点：（1）上述土地纲领，只没收公有土地和大地主的土地，是很不彻底的，不能满足农民的土地要求。即便这一个极不彻底的土地方案，也并未立即公布予以实施。正如中共“八七”会议《中国共产党中央执行委员会告全党党员书》所指出的：“当第五次大会时，虽然土地问题的议决案通过了，但是党的领袖陈独秀、谭平山同志，却说现在只要扩大而暂时不能深入革命，所以没收土地还要等一等。”（2）当时是以土地国有作为党对农民问题的基本原则。党的“五大”《土地问题议决案》规定：“共产党将领导农民从事于平均地权的斗争，向着土地国有、取消土地私有制度的方向，而努力进行。”这一规定与中国当时的国情不相符合，直接影响到以后苏区土地革命前期的土地立法，到1930年才得以正确解决。
大革命后期，农民运动深入地区，已由一般减租减息转入没收地主土地分配给农民的阶段。在湖北，据1927年5月26日汉口《民国日报》报道：“罗田、黄冈、阳新等县的农民，已提出分配土地的要求。”有许多地主基于各种原因，自愿献出土地。但是乡区农协没有适当处置办法，就是省农协现在也还没有具体方针。
在湖南省，长沙、湘潭、醴陵、浏阳等地农民开始自发分配地主田地。具有代表性的是长沙市。首先是长沙市党部在1927年4月18日提出呈文要求“将所有土地没收归公，由农民协会及区乡自治机关组织土地委员会将土地分配于农民”。
同年5月，长沙市召开市民会议时，专门通过了《关于近郊农民决议案》，明确规定：“此时必须实行没收反动派及土豪劣绅的土地及近郊荒地，交给无地耕种的农民。”根据这一决议，长沙市郊霞凝乡的农民，在省农民协会秘书长柳直荀的领导下，着手没收地主豪绅的土地，按人口和劳动力情况分别进行分配。正如柳直荀所记载的，分田“是根本的否认地主的所有权而将它分给农民。长沙附近的霞凝乡要算是首先实行的区域，农民将田土依照人数力量分配。成年每人可得产谷八石面积的土地，未成年者又依其年龄之大小，给以四石或六石的土地”
。这一事例，也可从林祖涵（伯渠）1927年5月《关于土地问题之报告》中得到证实和补充。他说：“分田制，系由长沙附近之霞凝镇农民自行提出。其分配之法，以人口为标准，每男子1人，每年作谷8石，有妻室者倍之，有子或女者，每丁加谷4石。田地依此标准，被分者甚多。”
可见霞凝乡是第一个创造性地提出分配土地方案的典型代表。在中国现代土地革命史上居于重要历史地位，对于后来苏区制定土地分配法具有直接借鉴作用。