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宋代的职役是百姓的沉重负担。职役虽承自秦汉以来的徭役，但从职名来看，是以往郡县掾属、胥吏和乡官的变相，与兵役、力役关系不大。唐末五代，兵灾扰攘，为政者竞相争战，役民之举频繁。宋太祖为了改变五代重役人民之弊，于建隆三年（962）下令“诸州不得役道路居民为递夫”，并命“令佐检察差役，有不平者，许民自相纠举”
，并遵循后周显德三年（956）的五等户制以区分百姓；此时的等级划分只是作为植树的标准。后来，曾另订定五等户的职役摊派标准
，但可能由于基业初立，版籍散乱，标准颇有分歧，缺乏全面实施之条件而难有定制
。到太平兴国五年（980），京西转运使程能再提出，“诸道州府民事徭役者未尝分等，虑有不均。欲望下诸路转运司差官定为九等，上四等户令充役，下五等户并与免”
。此议经多次讨论，宋廷于淳化五年（994）正式下诏各县，“每岁以人丁物力定差，第一等户充里正，第二等户充户长”
，户等与职役的关系至此才大致确定。
弓手自宋初转隶县尉，到成为民户的职役，其间经过相当的酝酿与发展过程。建隆三年的《置县尉诏》显示宋廷对县级弓手编制有所规划，但职役内容似未明确。宋初对弓手的记载，只见“诏以盗贼渐息，减诸县弓手有差，令尉辄占留者，重置其罪”
及“命诸州置县尉弓手营舍”
而已。胡宿曾记载：“国朝旧制，天下县邑所置弓手，本防盗贼，选人才会弓弩者充。初无年限许替之文，盖欲其役年深，习惯武艺，又周知山川道路险易、奸寇窟穴之所，若有盗发，易为擒获。”
同样是涉及弓手的角色与任职年限，以及县尉和弓手之间的关系，未涉职役负担内涵。可见，马端临的说法“国初循旧制……耆长、弓手、壮丁，以逐捕盗贼……各以乡户等第差充”
，只泛指北宋初期，没有明确断限。
在宋代大部分时期，弓手都是当地百姓充役，只有短期是募役。百姓经由职役，从被统治者变成公权力的执行者，在捕缉盗贼、维护地方治安上，是王朝统治权力的具体表现。任职者都是五等户中的三等户，算是地方上的小康之家。现有宋代史籍中，首次提及弓手职役负担，是真宗大中祥符三年（1010）四月。当时，太常丞乞伏矩在奏疏中指出：“川界弓手役户多贫乏，困于久役，州县拘常制不替，以至破坏家产。况第一、第二等户充耆长、里正，不曾离业，却有限年；弓手系第三等户，久不许替，深未便安。乞自今满三年与替，情愿在役者亦听，其第三等户不足，即于第二等户差充。”
说明最迟至大中祥符三年，四川以第三等户为弓手已有多时，且成为百姓的困扰。
弓手成为百姓职役负担后，人员编制与性质常因时空环境的转变而有所变化。首先，员额编制随地区、户口数，与境内治安因素而异。据建隆三年（962）诏书，每县添差弓手人数视当地户口多寡而定，原则上从十人至五十人不等
，然而，实际人数常视情况而异。如乾德六年（968）诏书中就指出“贼盗渐息，逐县弓手稍多，宜复差减”
。大中祥符七年（1014），又规定“一万户以上七十人，七千户以上六十人，五千户以上五十人，三千户以上四十人，二千户以上三十五人，一千户以上三十人，不满一千户二十人”
，人数较之建隆三年规定明显增加。仁宗明道二年（1033）八月，又以密州岁饥多盗，增属县弓手各二十人
。
其次，是役期的限制。宋廷规定百姓受差弓手者，每岁齐集县尉司，教阅一月后，归各地执勤
。在宋初，弓手服勤时间“无年限许替之文”
。这是宋廷鉴于地方百姓熟悉当地的地理环境，让他们熟练武艺，便于掌握地方情势，维护治安而定。参与维护地方治安的弓手，除了每年定期教阅、训练活动，当盗贼出现或变乱发生时，县衙需倚之从事缉捕的重任。弓手任务相当繁重，不免疏于家业的经营与维持，若需无限期担任此一职务，自然影响家庭生计。因此，自真宗以来，弓手任期问题成为朝臣的讨论焦点，乞伏矩在大中祥符三年（1010）的奏章中，就指出“川界弓手役户多贫乏，困于久役，州县拘常制不替，以至破坏家产”，建议除了自愿者，凡服勤满三年，就可替换
。仁宗明道二年（1033），宋廷允范仲淹所请，让弓手服满七年后，可以归农
。后来有些地区的官员采取权宜之策，“不问贫富老少勇怯，才及七年，本县便一例差替，多是不申州长吏体量”，甚至不到七年就替换；由于实际差异颇大，产生“新募弓手生疏，不堪捕盗”，及“一为弓手则不能力农”的两难窘境与弊病
。宋廷为此又规定，除了广南、益、梓、利、夔路三年一替，余处并不差替
。陕西、京东西路新置的弓手则是年二十系籍，六十免，取家人或它户代之
。关于弓手服役年限的变化与讨论，不仅反映了不同的时空因素对役期执行的影响，也说明弓手常常难以兼顾公私的为难
。
再者，则是备置武器的问题。弓手既是维护县邑治安的主要角色，除了训练，也需要武器装备，然而宋廷深恐五代的乱象再起，危害政权稳定，遂禁止私人拥有武器。因此，曾发生复州弓手自备弓刀捕寇，州府却引用《私置衣甲器械律》，将弓手杖脊配隶本城的案例
，引发了朝臣的批评。宋廷乃于大中祥符九年（1016）四月下诏，允许弓手自备部分武器，但要造册列管
。仁宗康定元年（1040），宋廷为加强西北边防，同意新置弓手“私置弓弩”
，然此措施旋即引起朝臣张方平的批评。他指出，朝廷允许弓手在教阅时借用甲弩、器械，教罢由官府收管入库，其余弓箭、刀𨧱及木枪杆棒之类，允许百姓自置，以备本乡教习；但此情况将造成“人知斗战，家有利兵”的危险，建议让弓手将所购弓箭器械标识清楚后，纳于州县，只在教阅或捕盗时借用
。后来虽有弓手自置弓弩的情况，但宋廷仍以其多不如法，规定由官府购置让百姓管理使用
。弓手使用的兵器，如神臂弓、短桩、弩、袖棍、枪牌、衣甲之类，则由各州作院制造
。有关弓手备置武器的利弊，显示宋朝统治阶层既想让弓手娴熟武艺以御盗贼，又怕他们借兵器以自重，因此形成政策摇摆、前后矛盾的现象。