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（明治三十九年三月五日）
宪法为法治国家之大原则，欲知宪法为何物，当先知国家为何物。国家者，有土地，有人民，有统治土地人民之主权，而为独立之团体者也。主权者，乃独立最高之权力，为统治国家唯一之权力。宪法者，乃规定此统治权之行动之原则也。欲知宪法之种类及其性质，不可不知国体与政体之分别。
国体云者，言夫统治国家之权力在于何人之手，即指言统治权之所在为何如者也。政体者，指言行使统治权之方法、形式，为其国之法律制度之所制定者也。国体与政体之观念，判然有别。例如言君主国与民主国是为国体之区别。统治国家之主权在于君主一人之手者，名君主国。统治国家之主权在于人民之手者，名民主国。君主国与民主国，其国体虽彼此各异，然其政体则有相同者。例如日本为纯粹之君主国体，法国为民主共和国体，然其采用立宪政体，则大略相同。故国体之问题与政体之问题不可不分为二事。变更政体者固不必变更国体，常得因沿固有之国体，而施行制度之改革。
国体之为物也，系由民族历史之结果。凡各国各有绵历数千百年之历史，其统治权之所在，当各因其国家特别之变迁而定之，难一概据理论以评其是非得失。民主主权之国，自有不得不为民主主权之历史沿革。君主主权之国，自有不得不为君主主权之历史沿革。故主权所在之国体，非得一日以法令左右之者，其国体有激急之变更者，即必有非常之大革命。至于政体，则但论政权运动之方法为何如，有不必摇动国体而可实行改革者。故今日制定宪法而采用立宪政体，决非变更国体之问题。于国家主权之本体，无所移易，不过将立法、行政、司法等国权行动之方法、形式改良其构造而已。如我日本虽用欧罗巴近世所谓立宪政体，然主权之所在仍归于万世一系之皇位。因袭建国以来之事实，而无所变更。虽发布宪法，开设国会，于日本固有之君主国体，毫不相妨也。
言政体者，必分君主专制政体与立宪政体。然此不过就近来欧罗巴诸国之政体言之。至于政体之种类，决非仅有此二者。统治国家之形式，古来各国绝不相同。法律制度或以国土而异，或以时代而异，不能一概论之。唯在欧罗巴近世，其政体之最显著者，则有君主专制与立宪政体。何谓君主专制政体？谓不分别立法、司法、行政三权，而以君主一人总揽一切而行使之者，其设官分职数甚多，皆受君主命令，以施行政务。然但为君主之手足，而不能以独立之志意参与国家之政事。此种专制政体，在法兰西大革命以前流行甚盛，在日本明治维新以后发布宪法以前，即系采用专制政体者。立宪政体云者，分立法、行政、司法三权，各以特立之机关行使之。于行使立法权，则使人民选举议员开设国会以参与之。其行使司法权，则使独立之裁判官任之。其行使行政权，则由君主凭藉大臣之辅弼而断行之。备此三件者，则名为立宪政体。所谓制定宪法者，即系采用立宪政体之意。
立宪政体自十九世纪初期以来，广行于欧罗巴大陆诸国，叩其实，则渊源于英国之政体。此种主义，先移于北美殖民地。当合众国宣告独立之时，制定宪法，实为立宪政体之最纯者。其时法兰西国民以外交事件反对英国，大表同情于亚美利加之独立，于是美国新宪法之主义，在法兰西政治上大占势力。法国宪法实以此为模范。其后德意志诸国从风而靡，虽论法国大革命之原因不仅变更政体，实且变更君主国体而为民主国体，然立宪政体与专制政体之区别，全在政治之方法，而不在主权之所在。欧罗巴诸国中，德意志诸国虽为纯粹君主主权国体，然亦效法国，采用立宪政体。要之，立宪政体之起源，全在反抗君主之专制。在欧罗巴当日，君主专制为患甚烈，王室及贵族恣行威福，赋税烦苛，束缚自由，无所不至。故人民崛起反抗朝廷，遂生政治上之大变动。
立宪政体之起源有二：一则由于历史上之沿革，一则由于理论上之发明。历史上之沿革云者，自昔欧罗巴有日耳曼民族者，于上世分为独立之小部落，其小部落中各有民会制度，执行纯粹之共和平等政治。其后诸民族合并组织为大国，而奉戴君主。然为其君主者，实不过为民族之首领，非以国土为自己之所有而为纯粹之主权者。如梅宾格王朝、喀罗林王朝时代是也。其后为封建时代，诸侯豪族各私其土，各子其民，自为其国家之领主，实稍稍近似于近世之君主国。然在欧洲中世，尚有会合贵族各阶级以参与国政之制度，即国会制度依然存在。如英国即由豪族会议之制度逐渐发达至有今日者。在法兰西，虽一时因君主专制权力强盛，其贵族集合之国会废弃不用，而名义尚存。故欧罗巴民族自其祖先建国以来，实即以国会制度为其政体之要素。唯法兰西及其他欧罗巴大陆诸国，自中世以来，因君主专制势力方张，国会制度有名无实。而在英国，则立于特别之地位，其俺革罗萨克逊古代国会制度，绵延继续以至于近世。虽国王数与国会争竞权力，然二者常并立对峙，相需为用。英国旧例，虽亦以贵族集合体为国会，而因商工业发达之故，各都府并占势力，遂使各都府之代表者参与国会，又各地方中等社会之人民，因生计上及政治上位置渐高，于是地方团体之代表者亦得参与国会，终至分为上下两院。在一方，则用历史上之贵族会合而成，在一方，则自国民选举代表人会合而成。英国国会制度，遂为欧罗巴大陆各国之模范，近世立宪政体由斯而作。
立宪政体之发生，不仅有历史上之原因，其出于学问上理论之影响者甚大。当西历十八世纪时，欧洲人士竞从事于学问，将国家及人民之关系，由理论上切实研究，由是所谓人民之自由云者，所谓权利云者，所谓独立云者。种种思想，极为发达。民主主义，如日中天。英国之所以屡次改正宪法，扩张选举权利，使中等以下之人民，并有参政权者，其原因亦由于是。如北美合众国之独立，宣言全系采用当时法律学者之理论。法兰西大革命亦全然用此种理论为基础者。当时学者之理论，其最著者，在法兰西则有孟德斯鸠之三权分立论，而瑞士哲学家卢骚者，鼓吹民主主义，尤足以震荡欧罗巴大陆之民心。故民主主义之势力，于法兰西为最大，实为法兰西与意大利、西班牙、葡萄牙、比利时等腊丁民族诸国变更国体之原因。然德意志与英吉利、墺地利等日耳曼民族诸国虽大受民主主义之影响，尚不至变更其国体。唯孟德斯鸠三权分立论通行于欧罗巴全土，于变更政体，实最为有力。所谓三权分立论者，谓擘分国权为立法、司法、行政三者，使各由特别之机关而行使之谓也。据孟氏所说明则谓国家之权力，若全然在于君主之掌握，以一人自作法度自施行之自裁判之，不受何人之限制，则其结果必为压制。欲防此弊，则不宜将权力委任于一人，必分为无数机关，使各各独立对峙而执行之。于是各种机关互相节制，不得滥用其权力。故欲防专制之弊害者，不可不采用分权主义，以制定宪法。孟氏之三权分立论，实为立宪政体之基础，而有最大之势力者也。
孟氏所以特倡分权论者，以其研究英国政治之故，彼自言研究当时英国人民何以得有自由、免受压制。则以英国与法国异，自有分别权力之宪法。然孟氏虽以说明英回宪法之旨而倡三权分立论，以今观之，则孟氏实不免误解英国之政治。盖英国非必纯如孟氏所谓三权分立之政体，又自法理言之，则孟氏所言亦有主张太过之病。何则？国家之统治权，系独一圆满而不可分者。若有分割主权之事，即有分裂国家之事。故擘分国家主权为三事，使分任之者，各自为其权力之主体。此种理论，实大反于国权统一之原则，其结果适足以削弱主权。故孟氏之议论，如拘泥文字以为解释，直谓为三项权力之分立者，则于法理上实为误解。若略去文字之窒碍，而参酌其精神，则国权之本体固不必擘分其主权者，亦非必以三人鼎立而后为得。惟将独一圆满之主权，于制定法律之时，则以国会参议之。于裁判诉讼之际，则使独立之裁判官执行之。于行政之际，则以君主之大权专决之。所谓分权主义之目的，由斯可达。现今学者解释立宪政体之意义，于三权分立一事，虽承用历史上之名辞，实则非以分立权力为意义，而但以擘分行使主权之作用之形式为意义。故虽在纯粹之君主主权之国体，亦不妨采用立宪政体，以君主为立法、行政、司法之主权者。而组织机关之方法，及行使主权之形式，则与专制政体时代大有所异。
立宪政体之要点，实在所谓三权分立之精神，蔑去此种精神，则失去立宪之特色。然察现今立宪国政治上实在之形势，必非与立宪政体之理想全然相吻合者。譬如英国、法国、美国、日本虽皆同为立宪政体，而政治上实在之情状则大有差异。约而言之，凡政治云者，在一国中必有一权力之中心。孟德斯鸠虽理想一三权分立之政体，然以政治之实际言之，必非可以三个或二个平等之权力以统治国家者。例如君主与国会各在独立平等之地位而共同统治国家，此但可为纸上之空言，不能见之实际。其能行之成例亦甚鲜少。权力之必欲出于一途，如水之就下者。然自政体之外形上观之，则君主与国会虽似各有独立平等之权力者，然自政体之实际上观之，则其权力中心或专在于国会，或专在于君主之大权，其势自不能不有所归宿。唯亚美利加合众国则以其所采用之宪法，最近于孟氏所谓分权主义者，稍稍近似于三权分立之实事。今就政治之实际，据宪法实行之状态，而以类别之，则第一为美国之分权政治，第二为英国之议院政治，第三为日本之大权政治。如德意志列国，以君位为权力之中心，与日本大略相同，然此种区别非宪法正文文字上之区别，乃自政治上实际之形势而言之者也。
美国名为分权政治，其大统领纯然为行政权之首领，其立法权则在于国会，于立法上则大统领殆无实权，于行政上则国会亦无实权。其宪法条文如是。此于孟氏所倡分权论最为相近。以此防止专制，实为最宜之政体。何则？此种政体在大统领一人不能滥用其权力，而在国会于立法虽有权力，而于行政上亦不能滥用其权力。自理想上观之，殆为最完善者。然就实际上观之，则又殊有不便之点。何则？立法与行政之区别，乃国家政府内部之区别，然在国家外部乃必须以唯一之国权自由行动者，如国会与大统领之意见及政策不能融洽，则于措施张弛之机宜不能保有坚凝之态度。大统领与国会于立法、行政政策既异，则其易生冲突，自不待言。察现今之趋势，美国国会实已扩张权力于宪法明文之外，而渐次蚕食其行政权。美国国会中，其以政务分科之委员会殆近于五十种，其委员会专任调查各行政部之事务。其行政官吏则顺从国会内行政各科委员之所决定，以为任事之方针。故以现今时势言之，美国宪法之表面上虽用分权主义，然于实际上则美国之国会不仅主持立法，亦且参预行政，实为美国权力之中心也。
英国政治极为错杂，在外国人既难窥其真相，且以英国宪法非如美国有成文之法典。名为宪法，实为自然之习惯。于表面上不见有改正宪法之事，而于实际上则常从时势以为变迁。故在外国人颇难断言其法理。孟德斯鸠之误解英国宪法亦由于是。据大概情形论之，百年以来，英国政治之实况实为议院政治，君主虽永保尊严，为英国人民所尊敬，然其政治上之实力至为微弱，唯得顺从国会所决以施行百事。此种议院政治，在国会实有无上之权力，不但能执行立法权，即在行政权亦且直接间接以为其主宰。质言之，即行政权亦全归于议院，而不在君主之掌握。何则？君主之行政，必须得大臣之同意，而辅弼君主之内阁诸国务大臣者，必以议院之信任而为进退，是为宪法上之要件。既不得以君主一己之信任而自由进退，诸大臣则其政府之实权自不在于君主而在于内阁，且内阁非有独立之权力与独立之政策者，常因议院多数政党之向背以为进退，故内阁大臣势不得不为议院之手足。其议院之政党分为二派，其得多数之政党，则入而组织内阁。故自表面上观之，其行政权似在内阁者，实则全在于国会。此种制度名为议院内阁政治。法兰西、比利时、意大利等诸国，皆模范英国之议院内阁政治，于实际上亦大略相似。故在法兰西及其他得法兰西系统之宪法，实非采用纯粹之分权主义者，其国会常混同立法、行政，而为权力之中心，握有国家最高之势力。故美国与法兰西虽同为共和政治，而政体纯异，不可不注意也。法国之大统领比美国大统领大有实权，然辅佐大统领之内阁国务大臣非得由大统领之自由意志而进退之者，常以国会之信任而为进退也。故法国行政之权力，亦间接而归于国会。在美国则辅佐大统领之内阁大臣，其大统领有自由进退之权，不由国会之信任，此其所以异也。然美国之大统领其权限甚为微弱，以其不能左右国会，而干预其立法政策之故也。
日本政治，以现在形势言之，其权力之中心于名实上并在于皇位。君主对于国务大臣得以自己信任之厚薄而自由进退之。又宪法上列记君主大权之事，不许国会侵犯之。帝国议会但为参与立法之机关，无议会之决议虽不得立法，然裁可法律之大权于名于实并归于君主。虽议会已经决议之法律，然如君主不与以裁可，则不得有法律之效力。非以议会享有立法权，实以君主行使立法权。议会惟得参与立法之方法、次第，于立法及豫算之外，不许干涉何事。于外交军事及其一切重要政策，皆属于君主之所亲裁。虽必须有国务大臣以为辅弼，然其进退黜陟之权在于君主，故决用何种政策，全在君主之实力。英、法国之君主及大统领虽得行使大权，然其辅弼大臣非君主及大统领所能自由进退，而由国会多数政党之信任以为进退，故君主及大统领虽有大权之名，而无大权之实。此日本大权政治之精神与英、法等国所以相异也。夫既为采用立宪政体之国，则裁判权必归于独立之裁判官，制定法律亦必须有国会之决议，无国会之决议，不能制定法律。顾既已备具此种要件，则立宪政体之根柢业已完足，故于立法及司法之外，一切皆属于君主之大权，于名于实皆以君主大权行使之，此非英、法二国有名无实之大权所可同日而语也。德意志帝国为联邦国，国家之成立及其组织截然殊异。有难以与日本、英、法等国相比较者，惟普鲁士国、萨逊国、巴威里国及其他各联邦王国有种种之宪法及政治，于大体上皆为维持君主之大权，在国会仅有议决立法及豫算之权，其行政权并在君主之掌握，与日本宪法有相似者。要之，近世立宪政体，其理论上之主义在擘分立法、司法、行政三权而以特别之机关行使之，然政治上之实际则擘分国家权力为三项，使并立与独立平等之地位者，不但于事实上极为困难，亦大失国权之统一。凡国权之中心，自有不得不偏重于一方者。自其大概言之，则美国稍近于当初分权政体之精神，而施行分权政治。英国则为议院政治，一切权力归于国会。法国及法兰西宪法系统诸国亦承用英国之议院政治。日本则与是等诸国事情别异，当称曰大权政治，于立宪政体之要素无所欠缺，而权力之中心则尚归于君主之皇位。德意志列国之宪法大抵相同。然此不过举其大略而已。