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自行政复议统一立法以来，行政复议的性质定位及与此相适应的功能作用问题，一直是理论界和实务部门争论的焦点。正如有学者指出的，“极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，而且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响”
。行政复议制度是在近代以来市场经济高度发展、市场失灵要求大规模的政府干预、行政争议数量迅猛增加、传统的司法机制应对乏力的背景下产生的，它不仅促成了行政纠纷解决体系从单纯依靠司法机制的一元架构向行政复议与行政诉讼二元架构的转变，也极大地丰富和拓展了现代行政法理论和实践的发展空间。事实证明，在行政复议制度的发展方面，理论仍然是实践的指南。有什么样的行政法理论，就会有什么样的行政复议实践。在行政复议理论方面，最为关键的是要处理好两个问题：一是如何确定行政复议的性质定位和制度功能。在整个行政法律救济机制当中，乃至于行政法律制度当中，行政复议究竟处在什么位置，发挥什么样的作用至关重要。其中，性质定位是制度功能的前提，制度功能是性质定位的结果。有什么样的性质定位，就有什么样的制度功能。二是行政复议的性质定位和制度功能，要体现到行政复议程序、裁决手段和法律效力的设计当中。具体而言，行政复议的性质定位和制度功能，决定着行政复议程序的设置，决定着行政复议裁决的性质和效力，并进而决定着行政复议与行政诉讼之间的相互关系。
法学是一门实践的学问。从理论上准确地界定行政复议的性质定位和功能作用，需要理论研究者解放思想，勇于创新，摆脱传统教条的束缚。
首先，要正确地认识和对待不同国家权力重新配置的客观现象。行政复议之所以被称为一种独特的行政法现象，就是因为其实质是将一部分大多由司法机关行使的裁判权转由行政机关以行政复议的形式行使。不同法系、不同国家和地区行政复议制度的差异，正是从理论上认识和解释行政复议性质和功能的结果。
其次，要正确认识和对待现代行政诉讼的作用。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”
必须承认，在以“行政国家”和“福利国家”为标志的现代社会，单纯依赖行政诉讼实现公民权利救济的做法已经难以为继，行政诉讼的资源难以适应低成本、高效率化解大量行政纠纷的客观需要。于是，基于救济中需要有多种途径的设想，多种多样的诉讼替代机制应运而生。从这个意义上看，行政复议的产生是不可避免的。
建立比较完善的行政复议制度，不仅是满足社会公众法律需求的有效措施，也是维护和提升行政诉讼权威、防止出现“诉讼爆炸”困境的必要手段。有了行政复议与行政诉讼的二元架构，发挥二者各自具备的不同优势，才有可能使行政诉讼更好地起到化解纠纷的最后一道防线的功能。
最后，要正确认识和对待不同的行政复议制度模式。目前存在各种行政复议制度模式，有的比较成功，有的则效果不彰，但是我们不能止步于效果的比较，而要分析每一种制度模式背后的政治、历史和文化原因，找到决定行政复议制度成败的内在因素。
我国统一的行政复议制度形成20多年来，行政复议工作取得了积极成效。但是，理论界与实务界都普遍认为，相对于实际生活中行政争议的现状，行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来，其中的主要原因，就是行政复议的性质定位和功能作用不够清晰。尽管1999年《行政复议法》相对于1990年国务院发布的《行政复议条例》有了一定的变化，把行政复议的立法宗旨表述为防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益，进而保障和监督行政机关依法行使职权，但是立法说明和法律其他条文之间并没有完全体现这一定位。因此，新修订的《行政复议法》在对我国行政复议的性质、功能和定位进行系统优化的基础上，坚持了行政复议化解争议为主导功能前提下监督与救济并重的多重功能以及化解行政争议的主渠道定位，通过具体制度安排努力实现公平与效率、规范与弹性的合理平衡，全方位激活并发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势。
法律制度的价值及其具体制度设计往往以其法律属性为基础。可以说，法律属性是法律制度的价值所在，决定着立法的价值取向，是探讨法律制度功能定位的基础。“行政复议的性质是行政复议的根本问题，它关系到设置行政复议制度、程序的内容、方式与模式，只有明确而恰当的定性，才会有自成一体的而不是自相矛盾的、正确的而不是偏差的制度模式与制度内容。”
本书认为，科学界定行政复议的法律属性，应当考虑行政复议制度的起源特别是时代背景。综观世界各国，无论是大陆法系国家，还是普通法系国家，几乎都有类似于我国行政复议的制度。从其产生背景看，多数是作为对司法审查机制的补充，可概括为：弥补法院合理性审查或者事实审查方面的不足、减轻法院的工作负担以及加强行政的自我控制等。更重要的是，因应经济社会快速发展背景下传统司法审查机制对大量出现的专业性较强的行政争议的乏力，实质是为避免行政管理关系长期处于不稳定状态而导致社会失序，而在司法体制外，赋予行政机关以“准司法”权，以快速解决行政纠纷。
早期的行政复议制度均比较强调其行政性的特质，注重发挥其便捷、高效、低成本替代性争端解决机制的作用。比如英国的行政裁判所制度，早先隶属于行政系统，是行政过程的一个阶段，与行政机关不分离，也不独立
，人事任免和财政均掌握在行政机关手里，具有很强的行政属性。法国的行政法院则直接设在行政系统，国家行政法院院长由政府总理担任，日常工作由国家行政法院副院长主持。
行政复议是居中对矛盾纠纷进行裁断的活动，这就决定了单纯强调行政复议的行政性存在明显缺陷，突出表现为公正性不足。主要表现在两个方面：一是裁决机构的独立性问题。“审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。”
二是裁决程序的正当性问题。从某种意义上讲，程序的繁简与效率成反比，与公正成正比。强调行政性，意味着程序设计的相应简化，必然对裁决的公正性带来一定的影响。前述两个方面都会对行政复议的公正性和公信力带来较大的影响。
行政复议的发展实践证明，对行政复议的法律属性认定不宜简单二元对立或片面强调，单纯追求发挥行政复议高效、便捷、灵活的行政性优势，则有可能忽略其作为裁决机制的公正性和公信力，而“过度强调行政复议的‘司法性’或‘司法化’，反而会损害行政复议‘方便快捷、程序灵活’的特殊优势，也反而妨碍实现社会公平正义的目标”
。
从行为特征看，行政复议在形式上构成行政机关行使职权的活动。但从活动内容上看，行政复议机关裁决行政争议是履职的具体表现。作为居中裁决者，行政复议机关在解决行政争议过程中实现了对老百姓权益的救济，具有明显的“准司法”特质：一是被动性，这与行政管理和一般执法监督迥异，行政复议是基于行政相对人的申请而启动的，不告不理是其基本原则。二是中立性，行政复议是三方行为，行政复议机关在行政复议活动中处于中立地位，居中对行政机关和行政相对人间的争议进行裁决。三是事后性，与一般意义上的行政执法监督不同，行政复议并非行政执法的过程性监督机制，而是属于事后监督与救济。
行政复议的“准司法”特性，充分展现出行政复议的二元面向，行政面向彰显出行政复议机关权力来源的属性，司法面向体现了复议程序启动的原点（即对老百姓权益的救济）以及行政复议权的基本内容（即化解行政争议）。《宪法》第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条规定，县级以上各级人民政府可以“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。行政复议机关的宪法授权即来自此，而行政复议制度的优势也恰恰源自此。行政复议权作为行政复议机关基于行政层级管理而派生出的行政监督权，可以充分利用行政性的优势，增强监督的实效性，以更好地整合各类资源，切实解决申请人真正关心的利益诉求，便捷、高效、低成本地实现行政争议的彻底化解。在当前新时代的背景之下，对行政复议“准司法”属性的认识，对于充分把握行政复议在全面推进依法治国、加快法治政府建设、构建多元纠纷化解机制以及创新社会治理能力方面的重要地位，意义重大。
按照“准司法”的定位，相应地，就需要对现行复议制度进行审视并改造，突出表现在以下三个方面：一是实现行政系统内最大限度的中立性，可以考虑对行政复议体制和机制进行改造，确保复议机关最大限度的超然地位，以保证其能够较为中立地进行裁判活动；二是对行政复议程序进行适度优化，但不能完全司法化，实现效率和公正的最大化融合；三是处理好行政复议与行政诉讼制度的关系，确保这两种解纷机制得以优势互补、互融互洽，打造中国特色化解行政争议法治体系的最优方案。
对行政复议功能定位的认知和判断，直接影响行政复议的立法目的，进而影响具体的程序设计，也是研究完善行政复议制度过程必须解决的重大问题。
“行政复议的功能应是多元的，不应偏狭于某一种或两种：行政复议一方面解决行政争议，同时又能实现行政救济和层级监督，助推公平正义。”
而且随着时代的发展和进步，行政复议制度的内容也逐渐被充实，其在法治发展中发挥作用的形式也越来越多，未来可能还会产生更多的功能。但总的来看，快速低成本地解决行政争议是绝大多数国家行政复议制度产生和发展的根本动力，是行政复议不可或缺的基础功能。行政复议机关在解决行政争议的过程中，通过判明是非、依法裁决，实现了对权力的监督和对权利的救济。行政复议是行政系统内部重要的层级监督制度和争议化解制度，兼具监督权力运行、救济公民权利和化解行政争议等多重功能，主要表现在以下三个方面。
一是监督和保障行政机关依法行使职权。行政复议是设在行政系统内部的“民告官”制度，体现了人民监督与行政监督的有机融合，其立法依据是宪法，具体而言主要是《宪法》第二十七条规定的“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”和第四十一条规定的“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查明事实，负责处理”。公民和企业向行政机关提出行政复议申请，正是行使宪法赋予的前述申诉权利的重要方式。因此监督是行政复议的基础功能，是行政复议的灵魂，离开有效的监督，救济行政相对人的合法权益和有效化解行政争议也将成为一句空话，无法得到落实。
二是维护公民、法人和其他组织的合法权益。社会主义民主政治的本质要求，就是最大限度地确认公民的权利和利益，并使之得到切实有效的保障。我国宪法确认公民具有广泛的权利，国家行政机关必须尊重并保护这些权利。作为国家权力机关的执行机关，行政机关作出的行政行为广泛涉及政治生活、经济生活和其他社会生活的各方面，涵盖了公民“从摇篮到坟墓”的各个领域，如户籍、教育、税收、房屋、土地、交通、卫生健康、社会保障等。行政机关在行使行政权过程中，一旦出现偏差就会给公民、法人和其他组织带来损害，而且不但其各种作为类的行政行为可能会给行政相对人的人身权、财产权、受教育权等切身利益造成不利影响，其消极履行法定职责的不作为，也会直接影响行政相对人的合法权益。“有权利必有救济”，按照“以人民为中心”的发展要求，当行政行为侵害了行政相对人的合法权益时，就必须通过行政复议等权利救济机制，给予行政相对人以有效的救济，保护其合法权益。行政复议机关经过对行政行为合法性和合理性的审查，应当重点围绕群众权益的有效维护，通过作出撤销或变更行政行为、确认行政行为违法或无效、责令行政机关履行法定职责或者履行赔偿义务等方式，满足行政相对人的合法合理诉求。同时，给公民、法人和其他组织的合法权益以便捷、高效、低成本、实质性的救济，也是行政复议能够赢得群众信任，真正树立制度公信力，进而在社会治理特别是矛盾纠纷化解方面发挥主渠道作用的关键。
三是实质性化解行政争议。理想状态下，行政复议的监督权力、救济权益和化解争议功能之间是互为充要条件，纠正了违法不当行为，就维护了群众的合法权益，也应当能化解行政争议。但实践中，三者既有关联也有张力，监督纠正违法不当行为往往并不能完全解决申请人的利益诉求，因而也不当然能化解行政争议。因此，行政复议制度在不同历史时期需要有一种功能作为主导功能，而且这一主导功能应当根据不同社会发展阶段的核心法治诉求而不断调适，以更好满足社会治理需要。1990年《行政复议条例》和1999年《行政复议法》在立法目的中未提到化解行政争议，原因应是彼时正处于改革开放初期，社会矛盾还没有充分暴露，法治建设的主要问题是有法不依、执法不严，立法的主要目的更多是加强对行政执法的监督。随着我国改革发展进入关键时期，社会矛盾尤其是官民矛盾逐渐多发并多样化，严重影响社会稳定，迫切需要进一步健全完善预防和化解行政争议机制，将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。为此，2007年的《行政复议法实施条例》在立法目的中专门增加了“解决行政争议”，突出了行政复议化解矛盾的功能与作用。随着中国特色社会主义事业进入新时代，无论是“以人民为中心”的发展理念，还是“实质性化解行政争议”的社会治理要求，都决定着必须将化解争议这一功能摆在更为重要的地位。2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，强调要“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”，这是新时期行政复议工作的根本遵循和行动指南，进一步明确了化解行政争议这一功能的重要地位。
需要注意的是，行政复议这三项功能之间是相互依托、和谐统一、缺一不可的。片面强调其中任何一项功能，都可能存在较大的问题。比如单纯强调行政复议监督功能，就很容易从规范行政主体行为的角度出发，更为强调效率而忽略行政相对人的程序性权利。如以书面审查为主的办案方式，层层审批的工作流程等。如果缺少申请人介入行政复议活动的程序机制，申请人在行政复议过程中只是一个监督活动的“启动者”、“旁观者”或“接收人”，不能充分表达自己的观点，知情权、参与权、表达权和监督权得不到充分保障，就会大大降低对复议决定公正性的信任度。同样，单纯强调权利救济功能，则不利于维护个人利益与公共利益之间的适度平衡，容易忽视对公共利益的保护、对公共管理秩序和行政机关依法行政的维护。比如对近年来频繁出现的个别行政相对人滥用政府信息公开、举报投诉申请权，进而滥用行政复议、行政诉讼权利，大量耗费行政和司法资源的情况，就很难及时、快捷做出处理，简单按照权利救济的逻辑，也容易将行政复议的程序过分复杂化、形式化，也无法发挥出行政机关最大的效率、专业优势。
制度性质对其功能选择起着决定性的作用，有什么样的性质，就有什么样的功能选择。2023年修订的《行政复议法》围绕新时代法治政府建设对行政复议的新定位、新要求，充分挖掘并发挥行政复议兼具行政性和“准司法”性双重属性的制度优势，将解决行政争议作为主导功能，将权力监督作为基础功能，具有充分的自洽性和合理性。
一方面，行政性是行政复议的本质属性。主要表现在：其权力来源是行政系统内部的领导权和监督权；其监督范围涉及行政行为的全周期、各方面，其行为效力具有公定力、确定力、拘束力和执行力。基于行政性的特点，其优势具体表现在以下三个方面：一是审查内容更全面。法治政府建设不仅有合法性的基本标准，更有合理性的平衡尺度。行政复议对行政行为合理性的审查，能够更好地倒逼行政机关提升执法质量，实现良好行政。对行政规范性文件进行实质性审查和监督纠错，确保了行政复议不仅能够及时解决执法中的突出问题，还可以覆盖到“红头文件”，进而实现对依法行政的全面监督推动。二是监督救济更有效。行政复议权源性质决定了其运行机制的高效执行力特征。行政复议机关往往是上级机关，复议决定的实效性具备法定层级强制保障；行政复议机关可以发挥资源调配优势，解决行政相对人的实际利益诉求，实质性化解争议。兼具行政、法律专业知识的复合型复议人员队伍，也使复议决定的科学性和实效性具备更可靠的智力支撑。三是解决争议更高效。从现代治理的角度看，行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权。域外经验证明，行政复议制度的产生和发展，主要源自以合法性判断为基石的司法审查无法适应也无力及时解决经济社会快速发展带来的大量专业性、时效性均较强的行政争议。从现阶段我国行政管理实践看，不少行政争议涉及对行政管理专业领域的事实认定、政策适用争议，以及因政策调整产生的历史遗留问题。根植于行政土壤，行政复议能够充分运用行政领域强制、高效、专业的执行力，快速有效应对“大而专”的行政争议，降低监督救济的程序和时间成本，适应复杂社会治理“短平快”的发展需要。强化行政机关的初次判断权，还可以在一定程度上起到缓解司法压力、减轻群众诉累的积极效果。
另一方面，“准司法”性是行政复议的行为属性。主要表现在：其行为特征属于典型的三方行为，行政主体和行政相对人地位完全平等，行政复议机关居中对双方的争议进行裁断；其行为要求更加规范，不能仅适用行政机关内部相对灵活、封闭的行政管理规则，还应包括明确、稳定、可预期的外部明示规范；与一般的行政管理关系不同，作为事后救济，需要依行政相对人主观意愿启动，且行政复议不能加重原行政行为的不利后果。基于“准司法”性的特点，其优势也具体表现在三个方面：一是有助于实现对政府公信力的有效维护。行政复议机关在办案中的中立地位，使其能够显著区别于一般行政监督，减轻行政相对人对“官官相护”的顾虑和误解。相对独立、集中的行政复议机构，专业化的办案人员队伍、公开透明的审查机制，能够在很大程度上实现行政监督救济客观公正，从而赢得行政相对人的信任，不断提升政府的公信力。二是有助于实现社会治理的现代化。随着依法治国实践的不断发展，公众参与治理已成为法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要内容。作为一种开放、免费、快捷的矛盾化解机制，行政复议可以通过畅通渠道引导群众依法主张权利、表达诉求；通过听证充分听取群众意见，弱化冲突强度从而防范风险；通过行政复议委员会等载体实现社会力量深度参与，推动政府与民众达成社会治理和法治建设标准的共识，进而实现由政府管理向多元主体共治的转变。三是有助于构建科学、合理、有效的多元纠纷化解机制。发挥行政复议的“准司法”性，可以使群众在司法程序外，找到一种更加便捷、高效、低成本的监督救济机制，真正使行政复议成为解决行政争议的主渠道，同时更好地发挥司法作为社会公平正义最后一道防线的功能，强化信访作为党和政府联系群众的纽带和听取社情民意的管道作用，形成化解行政争议的强大合力，将行政争议主要解决在基层、解决在初发阶段、解决在行政系统内部。
贯彻实施好新修订的《行政复议法》，必须充分发挥行政复议兼具行政性和“准司法”性的双重优势，努力将行政复议打造成为深化全面依法治国的重要抓手。比如通过加大办案监督纠错力度，倒逼行政机关提升执法水平，加强依法行政；通过对办案中共性问题的梳理，及时了解政府立法和重大决策的科学性及实际执行情况，不断推动完善立法、改进执法；通过对办案结果的大数据分析，精准查找行政执法的薄弱领域、地域、层级、环节以及突出问题，及时发现依法行政的“堵点”“痛点”“难点”，通过加强督察检查，推动行政执法水平的提升，从而使行政复议真正成为倒逼依法行政的“助推器”和反映法治政府建设质量的“晴雨表”。
随着中国特色社会主义事业进入新时代，在加快推进全面依法治国的新形势下，党中央、国务院对加强和改进行政复议工作，深入推进全面依法治国伟大实践提出新的更高要求，人民群众对通过行政复议公正、及时、有效解决行政争议，切实维护自身合法权益也有了新的期待。在此背景下，《行政复议法》的修订，基于前述对行政复议法律属性和功能定位的最新理论研究成果，立足现实国情，坚持问题导向，既注重行政复议专业性、效率性和有效性优势的充分发挥，又以与行政诉讼差异化发展为目标，合理借鉴司法程序中的公正元素，通过体制机制的调整和程序的完善，切实提升行政复议的公信力和权威性，打造具有中国特色的行政复议制度。
总体来看，2023年修订的《行政复议法》，重点从以下四个方面对新时代行政复议的性质功能定位作出了回应。
体制问题涉及行政复议的效能和公信力，是行政复议制度发展完善的关键问题。基于行政复议裁决争议纠纷的“准司法”活动的性质，行政复议机关应当具备一定的中立性，以保证其可以不受干扰地作出行政复议决定，也有利于提高群众对行政复议机关的信任度。行政复议机关通常是作出行政行为机关的上级机关，具有一定的独立性。但“复议机关也是行政机关，与被申请人行使的同样是行政权，且复议机关与被申请人往往有着上下级隶属关系，所以复议机关的独立性是相对而非绝对的。两者的关系越近，其独立性就越弱”
。在行政复议活动中，具体办理行政复议事项的行政复议机构地位十分重要。我国行政复议制度建立以来，采取的一直是行政复议机关普遍设置内设机构作为行政复议机构的做法，不要求建立专门的行政复议机构。《行政复议条例》沿袭了这一做法，条例第四条规定，“本条例所称复议机关，是指受理复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。本条例所称复议机构，是指复议机关内设的负责有关复议工作的机构”。从管辖看，早期的行政复议主要是上级部门对下级部门的复议。直到1994年修订《行政复议条例》时，才将政府对所属部门的管辖补充进去。而各级行政机关负责法制工作的机构，特别是政府法制机构因其相对独立超脱，没有部门利益，而成为承担这一职责的理想之选。基于精简机构的总体考量，这一做法在1999年《行政复议法》出台时被确认下来。1999年《行政复议法》第三条规定，“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”。同时，1999年《行政复议法》正式建立了“条块结合”的管辖模式。从实施效果看，这一体制存在诸多问题：一方面负责法制工作的机构往往力量较为薄弱，且主要从事的是制度建设等法制工作，难以集中精力办好行政复议案件；另一方面多头管辖既不利于统筹办案力量，打造专业化、职业化的队伍，也不利于统一办案标准，提高办案质量。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制”。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步明确要“改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责”。2020年中央全面依法治国委员会审议通过了《行政复议改革方案》，对行政复议制度改革作出具体部署。
2023年《行政复议法》修订，落实中央行政复议体制改革部署要求，通过立法全面完成集中行政复议职责的复议体制改革，即除中央垂直管理部门、税务和国家安全机关外，地方一级政府只设立一个行政复议机关，统一行使本级政府的行政复议职责。一方面增强了行政复议机关相对于被申请人的独立性，实现行政复议机构、人员的专门化，为下一步实现专业化、职业化打下基础；另一方面可以充分发挥政府对所属部门监督更有力的优势，进一步强化行政复议的监督纠错功能，倒逼依法行政，加快法治政府建设。同时新修订的《行政复议法》第五十二条还规定了县级以上各级政府要建立“相关政府部门、专家、学者等参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见，并就行政复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见”。这一规定进一步增强了行政复议体制集中后行政复议的专业性和公正性。为了确保专家、学者的意见被充分尊重，避免流于形式，新修订的《行政复议法》还规定，提请行政复议委员会提出咨询意见的行政复议案件，行政复议机关应当将咨询意见作为作出行政复议决定的重要参考依据。
行政复议受案范围应当远远大于行政诉讼，这是学术界和实务界的一个普遍共识。“作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。”
但这一理念在1999年《行政复议法》条文中并未得到充分体现，加之行政复议机构人手不足，人员认识不足、能动性不足，实践中所谓的“远远大于”并未出现，甚至在行政协议等个别领域还出现了可诉讼不能复议的现象。新修订的《行政复议法》充分发挥行政系统内部层级优势，扩大了复议审查范围，明确将行政协议、行政赔偿等纳入行政复议范围，基本上保证了行政复议能够实现所有行政争议的全覆盖，进而实现监督和纠错的无漏洞。同时，新修订的《行政复议法》还从发挥行政复议比较优势、提高行政复议利用率的角度，适度拓宽了复议前置范围。从域外情况看，复议前置主要有三种类型：自由选择型、必要前置型和任意前置型，每种类型的选择实际上是对本土需求的一个充分回应。比如，日本当事人对于审查请求和撤销诉讼是可以进行选择的，但是个别法也规定了“复议前置”的情形。韩国行政复议制度经历了强制性前置主义向任意性前置主义的转换，目前以任意的前置主义为原则，以必要的前置主义为例外。英国在税收方面主要采用自由选择型，主要是基于裁判所对于税的裁判所具有的专业优势，而社会保障方面则主要是复议前置型。综合以上国家的做法，行政复议与行政诉讼的衔接关系，主要受到以下因素影响：如何最大限度地保障当事人的诉权；行政争议案件量；案件本身的专业性；政府资金等支持力度等。
基于此，要充分发挥行政复议的优势，客观上需要进一步扩大行政复议前置的范围。新修订的《行政复议法》第二十三条规定，对当场作出的行政处罚决定不服、对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服、认为行政机关未履行法定职责、对行政机关不予公开政府信息不服等情形，应当适用复议前置。通过将这些事实简单、争议不大且数量较多、行政专业性较强的案件制度性优先导入复议程序，充分发挥行政复议便捷高效的优势，力争将行政争议解决在行政复议程序中。
程序改革也是我国行政复议制度改革的核心问题之一。从多年来行政复议工作实践看，行政复议程序方面的问题主要集中在四个方面：一是行政复议办案程序与复议机关内其他部门对普通行政事务的处理程序没有太大区别，均需按照内部流程逐级报批，没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。二是对行政复议申请人在复议过程中的程序性权利保障不够充分，书面审查的原则使复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料，不利于行政相对人表达诉求。三是行政复议证据规则、规范性文件附带审查规则和合理性标准等不够健全。四是行政复议过程公开度有待加强，影响行政复议制度的社会公信力，也不利于接受群众的监督。新修订的《行政复议法》既保留了行政复议高效、便捷的优势，又按照正当程序的基本要求改造了行政复议程序，强化了行政复议的公开度与参与度，以尽量实现“看得见的正义”。规定各级政府设立复议委员会，也进一步提升了行政复议的公正性和公信力。此外，新修订的《行政复议法》还充分发挥行政复议的行政优势，将约谈、通报等日常行政管理中行之有效的手段上升为法律规定，实现了对行政权更有效的监督。
行政复议的行政性特质，决定了行政复议人员具备更多的行政管理经验，在解决行政争议所涉及的专业性问题，特别是行政裁量权的规制方面必然更具优势。同时，基于“准司法”的法律属性，行政复议应当具有规范性、灵活性、效率性和专业性的复合特点，从而在对行政争议的处理方式上具有更多的自主性和弹性。也有很多学者提出有必要“在修订后的新法律文本中对行政复议结案方式做出符合现代法治要求和行政复议实践要求，有效回应复杂的实际情况，更加丰富化、弹性化和类型化的制度设计，才能保证行政复议制度规范符合行政系统运行的效率性、灵活性和服务性等特点”
。特别是按照实质性化解行政争议的思路和目标，逐步建立“以变更决定和明确履职内容的履职决定为主的复议决定体系，侧重对行政实体法律关系直接进行调整，与以撤销之诉为核心的行政诉讼形成合理分工”
。新修订的《行政复议法》基于“准司法”的性质和化解行政争议主渠道的定位，充分发挥行政复议的行政专业优势，加大了行政复议对行政行为合理性的审查力度，重构了以变更决定为主体的行政复议决定体系，规定对于能直接明确纠错内容的，要直接作出实体性裁判，避免程序空转，耗费行政资源；新增了行政行为无效的行政复议类型等。此外，还按照有效化解行政争议的目标，进一步完善行政复议的调解、和解制度，尤其是将调解作为行政复议的基本程序写入总则，将调解贯穿行政复议受理审理各环节，并进一步明确行政复议调解主体及行政复议调解文书效力，努力引导当事人达成合意，实现行政争议的实质性化解。