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行政复议是行政复议机关基于公民、法人或者其他组织的申请，依法对行政争议作出裁决的制度。因其具有专业、便捷、高效、低成本的优势，世界范围内绝大多数国家在构筑本国的行政争议化解体系时创设了这一制度，行政复议成为化解行政争议的重要渠道。
理论界普遍认为，“行政复议”或者“复议”一词作为法律规范上的用语，肇始于新中国成立之初。1950年12月15日政务院第六十三次政务会议通过、12月19日政务院公布并于同日施行的《税务复议委员会组织通则》，不仅创设了“复议”的法律概念，还对行政复议的宗旨、解决争议的性质、行政复议的体制、行政复议机构的组成、运作要求等作出了既简要又明晰的规定，一些制度理念至今仍未过时。比如，依照《税务复议委员会组织通则》第一条的规定，建立税务复议制度，是为了使“各大城市人民政府贯彻国家公平合理的税收政策”，这意味着行政复议的宗旨是促进公平正义的实现；税务复议“调整税务工作中的公私关系”，则说明行政复议解决的争议是因公共利益和个人利益冲突引起的“民告官”案件。依照《税务复议委员会组织通则》第二条、第三条、第四条的规定，税务复议委员会“受当地人民政府领导”，不依附税务部门而设立，具有较高的中立和超脱地位；税务复议委员会的成员具有广泛的代表性，并且注意吸收外部公正人士和专家参与，“复委会之委员除当地财政经济委员会、税务机关、工商管理机关、地政管理机关、工商业联合会、工会之代表为当然委员外，并由当地人民政府聘请公正人士或有关专家若干人充任之，其任期为一年”，“复委会设主任委员、副主任委员各一人，主任委员、副主任委员由当地人民政府就委员中指定之”。税务复议委员会的运作也体现了不同于一般行政程序的特点：一是实行相对人参与协商制度，“复委会于复议时，应邀请申请复议之纳税义务人列席申述理由，必要时并得邀请有关同业公会派员列席，参加协商”（第七条）；二是实行委员议决制度，“复委会所为之决议，须经过半数委员之同意”（第八条）；三是注意效率，“复委会接到纳税义务人申请复议书后，应迅速作成复议决议书，移送主管税务机关核转原申请人照办”（第六条）；此外，如果税务部门认为税务复议委员会的“决议与税法规定有抵触时，应将决议及税务机关代表意见一并报请当地人民政府商同其上级税务机关解决之”（第八条）。
上述规定清楚地表明，新中国成立初期创立行政复议制度，本意是要在政府系统内部建立一套专门解决行政争议的法律救济机制，从行政复议机构较高的独立性、成员的广泛代表性和专业性、程序上的高度参与性以及按照少数服从多数原则进行议决等内容看，它既不同于单方处分相对人权利义务的行政执法，也不同于依托行政隶属关系进行的层级监督。这是因为，新中国成立初期还没有建立行政诉讼制度，层级监督在一定程度上代行行政诉讼的功能。因此《税务复议委员会组织通则》第六条规定，对行政复议决议不服，还可以向上级税务机关提出申诉，这意味着相对人还可以寻求层级监督作为最后的救济手段
。
尽管《税务复议委员会组织通则》为新中国行政复议制度的建立奠定了良好的基础，但是在此之后，行政复议制度的发展进程却较为缓慢。20世纪70年代后期，随着改革开放政策的实行，国家法制建设逐步得到恢复和发展，公民权益的保护和救济再次引起人们的重视，行政复议也相应得到有关行政管理立法的确认。1979年到1990年国务院制定《行政复议条例》的十余年间，“法律、法规对行政复议的名称规定得十分混乱，有的称为‘申诉’，有的称为‘复审’、‘复查’或‘复验’，只有一部分法律、法规称之为行政复议。因而，判定一项法律或法规是否规定行政复议，不能看是否规定了‘复议’这个词，而要看它规定的其他名称的行为是否具备行政复议的特征”
。这种立法状况，导致人们对是否以行政复议为名来建立统一的制度产生了异议。在《行政复议条例》公布前，“行政法学界对行政复议制度也有不同的认识和称谓，相当一部分学者因为行政复议制度和行政诉讼制度一样具有解决行政争议的性质，而对两种制度不加区分，行政复议制度被作为广义的行政诉讼制度来看待。也有的学者提出了‘行政复查’的学术概念，以区别于行政诉讼。1989年公布的行政诉讼法对这两种制度作了区分，并对两项制度相衔接的有关问题作了具体规定，明确使用了‘复议’和‘复议机关’的概念，对统一和规范行政复议制度起到了重要的导向作用。此后，行政法学界趋向于统一使用‘行政复议’的概念。1990年《行政复议条例》正式颁布，‘行政复议’概念从学术研究到制度层面得以全面确立”
。1999年，九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《行政复议法》
，进一步发展和完善了行政复议法律制度。目前，行政复议和行政诉讼已成为我国行政监督和救济的两大基本制度。
新中国成立后的相当长一段时期内，理论界对于行政复议的研究一直处于空白的状态。直到20世纪80年代中期，随着理论界开始研究制定我国的行政诉讼制度，行政复议才作为与行政诉讼相关联的制度被纳入研究范围。
这一时期，学者对行政复议的界定，主要是从行政复议活动和行政复议制度两个方面展开的。从活动方面概括行政复议的有三种提法：（1）行政复议即行政申诉，是指国家行政机关依照法律法规的规定，根据相对人的申请，对有争议的行政决定由该机关或上级主管机关进行复查的活动；（2）行政复议是个人、组织不服行政机关作出的影响其本身权益的决定，依法在规定的其他机关申请复查，作出决定的上级行政机关或法律规定的其他行政机关接受个人、组织的申请，对被指控的行政决定加以审查并作出裁决的活动；（3）行政复议是行政机关相对一方因不服行政机关的决定，请求作出原决定的行政机关或其上级行政机关，审查原决定妥当与否，并为一定决定的诉讼活动。从制度方面概括行政复议的有三种提法：（1）行政复议是不服行政主体所作行政决定的当事人（包括组织和个人）依法向一定的组织（行政复议机构）申请，请求重新处理，行政复议机构据此对原处理决定重新审议，依不同情况作出维持、变更或撤销裁决的法律制度；（2）行政复议是指行政机关依照法律规定，根据相对方的申请，对引起争议的行政决定进行再次审查的制度；（3）行政复议是指法律规定某行政机关，就其主管事项与相对方发生争议时，根据相对方的申请，由该机关或其上级机关按行政程序，对其引起争议的决定进行复查的制度。
1989年《行政诉讼法》和1990年《行政复议条例》公布后，受既有立法的影响，我国行政法理论研究逐渐以行政诉讼为中心，行政复议不仅被作为行政诉讼的配套制度，而且其本身也被归于行政行为的范畴。原国务院法制局关于《行政复议条例（草案）》的说明中明确提出，“行政复议（也称诉愿）是指公民、法人或者其他组织（相对人），不服行政机关的具体行政行为提出申诉，上一级行政机关或者法律、法规规定的其他机关，根据相对人的申请，依法对原具体行政行为进行复查并作出决定的一种具体行政行为”。此后一段时期内，理论界在论及行政复议时，往往将行政复议界定为行政行为，并将行政复议活动本身作为行政诉讼的标的。在这种情况下，行政复议的司法性被淡化，学者们转而强调其行政层级监督的特性。
1999年4月，全国人大常委会通过《行政复议法》、废止国务院《行政复议条例》，随着新的立法更重视行政复议的救济性、引入更多的“准司法”程序，理论界对行政复议的认识得到深化。对行政复议司法化的关注，也日益成为行政法研究的一个热点问题。在此之后，理论界和实务界发表的论文和出版的行政法著述涉及行政复议的有很多，但是鲜有将行政复议视为一般行政程序的主张，而是普遍强调行政复议是一项行政性司法活动、一种行政监督的形式，是对公民合法权益进行救济的制度。
但是，在行政复议司法化的具体含义和模式设置以及行政复议与行政诉讼的互动衔接上，则有许多不同的观点，尚未形成共识。2010年《行政复议法》修改正式列入国务院立法计划，随着法律修订工作的不断深入，学界和实务界对于行政复议制度一些重大理论问题的研究和认识进一步深化，尤其是关于行政复议的性质功能定位等基础理论问题，认识渐趋明晰统一，行政复议的“准司法”属性逐步得到普遍认同。特别是2020年2月中央全面依法治国委员会第三次会议明确指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用，进一步明确了行政复议的主导功能应当是化解行政争议这一“准司法”属性，并将公正高效、便民为民作为体现行政复议的“准司法”特征的根本要求。2023年9月十四届全国人大常委会第五次会议修订通过《行政复议法》。此次《行政复议法》修订，在注重体现行政复议争议解决功能，强化中立、公正、公开等程序性要求的同时，充分发挥行政复议的行政面向，将行政复议专业、高效、低成本、实质性等优势进一步激活并放大，从总则、受案范围、申请受理、审理程序、决定体系等各方面对行政复议制度做了全方位、系统性完善，为行政复议制度发挥化解行政争议的主渠道作用夯实了较为坚实的法律基础，也为行政复议基础理论研究的进一步深化提供了充分的理论注脚和实践素材。
从法律上讲，政治、经济和社会生活中的法律争议包括的类型有很多，有民事争议、行政争议等。行政复议仅以解决行政争议为目标。需要说明的是，并非全部的行政争议都可以通过行政复议来解决，不同国家和地区的行政复议范围都取决于自身法律规范的具体规定。我国《行政复议法》规定，凡是行政行为引起的行政争议，都可以通过行政复议的途径解决。因此，纯粹因抽象行政行为引起的行政争议，以及因人事处分行为引起的行政争议，目前还不能申请行政复议。此外，由于行政行为的内涵和外延带有一定的模糊性，实践中经常引发是否属于行政复议范围的争议。为了减少争议，本书倾向于从宽理解行政行为，从而把适宜通过行政复议解决的行政争议都纳入行政复议范围。
行政复议是依据相对人申请而启动的法律救济机制，与行政诉讼同样实行“不告不理”的原则。尽管有人认为行政复议是为保障宪法赋予公民申诉权而设置的制度，但是申请行政复议是一种寻求法律保护的程序性权利，行政复议机关对相对人提出的行政复议申请，负有依法处理并作出答复的义务。因此，行政复议与广义上的申诉不能完全等同。由于行政复议是一种正式的法律程序，行政复议机关对相对人反映的事项负有必须处理的义务，因此，即使发生了行政争议，如果相对人不提出行政复议申请，而是选择接受或者诉诸其他渠道，行政复议程序也不会启动。
行政复议虽然是以行政机关的名义进行的，但是作为一项解决行政争议的救济制度，行政机关在履行行政复议职责时的角色，与履行社会管理职责时有很大区别。行政机关履行行政复议职责，面对的是行政争议的双方当事人，为了通过行政复议活动消除争议、定分止争，行政复议机关必须像法官一样处于相对中立地位，与双方当事人保持同等距离。行政机关履行社会管理职责，属于行政执法主体，其活动往往体现为处置相对人的权利义务，带有很强的主动性、单方性和追究性。如果不将行政复议与行政执法严格加以区分，行政复议就难以摆脱相对人和社会公众对其“官官相护”的质疑。为了体现行政复议作为居中裁决机制的要求，行政复议机构不仅应当具备必要的专业性，更要表现出足够的超脱性。行政复议程序的设计也要体现行政复议居中裁决行政争议的要求，保障双方当事人在行政复议活动中的平等地位，为他们对等配置程序权利。
司法最终原则是现代社会各国广泛认可的法治原则，是指任何适用法律引起的法律纠纷原则上只能由法院作出排他性的终局裁决。从域外情况看，各国行政法在对待行政复议与行政诉讼的程序衔接关系上，普遍选择了司法最终原则，即法院对行政争议拥有最终裁决权。行政复议与行政诉讼共同构成解决行政争议的两大法律制度，二者有着共同的目标和类似的功能，发挥着互为补充、相辅相成的作用。但是，与行政诉讼相比，行政复议更强调行政专业性和效率性，行政复议程序相对于司法程序而言更加简约，行政复议机构的独立性保障也天然弱于行政诉讼。因此，相对人如果对行政复议决定不服，应当赋予其向法院提起行政诉讼的机会。
需要注意的是，司法最终原则并不意味着每个行政争议只有经过行政诉讼才算是公正，而只是要求提供向司法机关上诉的可能性，也并不是要求每一个行政案件都必须实际经过行政诉讼阶段。实际上，鉴于行政复议在化解行政争议方面的高效便捷等优势，制度设计应当鼓励当事人把矛盾纠纷化解在行政复议环节；同时，对于行政案件的某些问题，特别是涉及较强专业性的事实认定问题，以及行政处理的适当性问题，行政复议裁决应当具有客观上的终局性。
说到行政执法，通常都是相对于立法活动和司法活动而言的。应当讲，早期行政执法的内涵和外延是清晰的，仅仅指行政机关对立法机关意志的纯粹执行行为。随着现代社会政府权力的迅速扩张，行政机关在传统执法权力以外，又涉入了传统上属于立法机关和司法机关的领域，在一定范围内行使着实质上的立法权和司法权，从而导致政府职权的大幅扩张。在这种情况下，如果简单把政府行使职权的活动都概括为行政执法，行政执法就将成为包括抽象行政行为、具体行政行为、行政裁判行为和人事管理行为（有学者称为内部行政行为）在内的无所不包的庞杂概念。因此，出于不同的研究目的，人们对行政执法的定义便有所不同。一般认为，行政执法是行政机关履行行政管理职权，将普遍适用的法律规范应用于具体的人和事并产生法律效果的行为。
受现行《行政诉讼法》和有关司法解释的影响，行政复议曾经被混同于行政执法行为。目前理论界和实务界普遍认为，行政复议不同于作为具体行政行为的行政执法活动，二者的界限是明确的。行政执法与行政复议的主要区别在于：第一，行为的目标不同。行政执法活动追求公共利益的最大化。行政复议作为居中裁决的机制，其追求的是公共利益与私人利益的平衡。第二，适用的程序不同。行政执法程序更多地体现出一种指挥与服从的关系，遵循行政首长负责制。行政复议适用的是类似司法审判的程序，而非一般的行政程序，否则就可能导致“审的不判、判的不审”，有违公正裁决的本质。第三，遵循的原则不同。总体上说，行政执法通常需要遵循合法、公开、公正的原则。行政复议除了遵循这些原则以外，还特别强调高效、便民为民和不加重申请人责任等原则。
层级监督又称行政层级监督。我国行政法通说认为，行政机关内部对行政行为的监督包括层级监督和专门监督，其中“层级监督又可分为上级行政机关对下级行政机关的一般层级监督和行政复议监督；专门监督又可分为监察监督和审计监督”
。行政复议从形式上可以被归于广义上的层级监督范畴，但是又不等同于一般的层级监督。一般性的层级监督，实际上是指上下级行政机关之间基于行政层级隶属关系，而由上级行政机关对下级行政机关及其工作人员的行政活动进行的检查、评判、督促和处理活动。一般层级监督的特点在于：第一，监督主体是被监督机关的上级行政机关；第二，监督对象是下级行政机关及其工作人员，而不是行政相对人；第三，监督活动是基于层级隶属关系进行的，监督方始终处于主导地位，被监督方始终处于从属地位；第四，监督活动具有广泛性、灵活性和经常性。
这些年来，我国不少地方在总结实践经验的基础上，制定了相应的法规、规章和规范性文件，对一般层级监督进行了规范，司法部也在研究启动行政执法监督条例的起草工作。
行政复议与行政系统内的一般层级监督存在紧密联系，但二者也存在区别：第一，启动的方式不同。行政复议监督是由行政相对人的申请引起的，实行不告不理的原则，没有相对人的申请，就不会引起行政复议监督；而一般层级监督是由监督主体依职权主动进行的，不需要行政相对人提出申请。在实践中，有时一般层级监督是由公民的申诉、控告、举报引起的，但公民的申诉、控告与举报不是启动一般层级监督的必经程序。换言之，即使有公民的申诉、控告、举报，监督机关也可以不实施监督活动。第二，监督的范围不同。行政复议主要是监督行政机关作出的具体行政行为，而不直接监督行政机关的抽象行政行为；一般层级监督既监督行政机关的具体行政行为，也监督行政机关的抽象行政行为，特定情况下还监督行政机关的内部行政行为。第三，监督的程序不同。行政复议程序类似于司法程序，需要遵循合法、公正、公开、高效、便民、为民的原则；一般层级监督则适用一般的行政程序，没有特定的要求。第四，监督的主体不同。行政复议机关与被申请人之间通常存在行政隶属关系，但是并非必须以行政隶属关系作为当然和唯一的基础，有时行政复议机关可以与被申请人没有任何行政隶属关系，少数情况下行政复议机关与被申请人还可以是同一机关；一般层级监督机关与被监督机关必然存在领导或指导的关系。第五，监督的权力不同。行政复议机关有权以撤销、变更或确认违法等方式作出行政复议决定，这些权力来自《行政复议法》的统一授权，不因行政复议机关的地位的差异而存在不同，因此行政复议权力与司法权力一样，具有鲜明的法定性而非职定性；一般层级监督的权力则因监督机关的地位不同而有明显的差异，一般来讲，具有领导权的上级行政机关对下级行政机关的行政行为享有撤销、改变的权力，而具有业务指导权的上级行政机关对下级行政机关的行政行为往往只能建议撤销、改变，不能直接撤销、改变，也就是说，一般行政层级监督的权力具有职定性。
需要指出的是，行政复议与一般层级监督虽然存在以上区别，但也有一些共通之处。除了前文所述的行政复议属于政府系统内部的监督机制、行政复议机关通常是被申请人的上级行政机关以外，被申请人对行政复议机关的决定还具有服从的义务。被申请人对行政复议决定不服，不能再依法律救济程序进行抗争。同时，行政复议机关在审理案件时可以充分运用专业知识和行政资源。从这个意义上讲，本书认为可以将行政复议定位于广义上的层级监督。
裁决即裁处、决断，本义是经过考虑作出决定。一般认为，行政裁决是指行政机关根据法律法规授权，适用“准司法”程序裁决特定民事争议案件的制度。行政裁决的客体是民事争议，但并非所有的民事争议都可以申请行政裁决，只有与行政管理有关，或处理民事争议案件需要特定的专门技术和专门知识的，才可交由行政裁决处理。如有关自然资源所有权或使用权的争议、知识产权争议、侵权赔偿争议等。
我国现行法律对自然资源所有权、使用权争议的行政裁决作了较明确的规定。例如，《土地管理法》第十四条第一款和第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”这里的“处理”就是裁决。
一方面，对照行政裁决的概念，行政复议与其有共同之处，“两者都是行政机关对纠纷的裁决，都是按照准司法性质的行政程序进行”
。在某些对公法、私法不作严格区分的国家，比如英国，行政复议与行政裁决的职能是合一的，并由同一裁判机构统一行使。从这个意义上讲，英国行政裁判所制度在我国对应的制度主要是行政复议，同时也包括行政裁决。另一方面，行政复议与行政裁决也有明显的区别：第一，解决的纠纷性质不同。行政复议旨在化解行政机关与相对人之间的行政争议，行政裁决则是为了解决法律规定的特定民事纠纷。第二，行为的性质不同。行政复议是一种法律救济制度，而行政裁决是行政机关在行政执法过程中附带实施的民事纠纷替代性解决机制。第三，适用的实体法依据不同。行政复议主要适用行政法律规范，行政裁决主要适用民事法律规范。
我国《宪法》第四十一条规定，公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利。广义上的申诉，包括正式法律救济机制中的申诉和非正式法律救济机制中的申诉。实践中人们常说的申诉，则指行政复议、行政诉讼以外的申诉行为，主要包括：向党的各级组织、国家权力机关、司法机关和政府机关申诉（我国一般将这种申诉归入信访渠道）；向作出决定的行政机关要求复查复核；按照特定程序向有关行政机关提出特别申诉，目前主要是教师和学生就学校作出的有关决定不服向教育行政主管部门提出的申诉，以及公务员对本人所在机关的处分和其他人事处理决定不服向有关公务员主管部门提出的申诉。