第一节
改革开放以来中国住房市场的发展

1978年以来，我国围绕培育和发展住房市场、改善人民居住条件，采取了一系列重大改革措施，其中土地和住房制度的改革为住房市场振兴与发展明确了政策支持，房地产开发企业以及住房金融的迅速发展，为市场繁荣提供了保障。10年间，我国住房市场发展波澜壮阔，先后经历了“准备、起步、壮大、转型”四个阶段，城镇人均住房建筑面积由6.7平方米提高到38.02平方米 ，城镇化率由17.9%快速增长到63.89%，房地产在我国国民经济高速发展以及城镇化和工业化进程中发挥了巨大作用。

一、准备阶段：1978—1997年

1978年以前，我国实行福利公房制度，政府和单位统一投资建设住房，然后以低租金形式，按单位等级、职工职级进行分配，不存在严格意义上的住房交易和租赁市场。随着人口开始流向城镇，福利分房难以满足快速扩张的住房需求。1978年，城镇人均住房建筑面积为6.7平方米，城市缺房户约323万户，占城市居民总户数的17%，此时的全民“蜗居”倒逼我国开启住房市场改革征程。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》，明确提出了住房商品化的总体设想，拉开了建设住房市场的序幕。

住房市场的改革首先从制度建设展开。土地使用权转让、商品房预售和住房公积金制度相继建立。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同年12月《中华人民共和国土地管理法》增加了“国家依法实行国有土地有偿使用制度”的条款。1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》正式确立了商品房预售制度，同年下发的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》正式提出“建立住房公积金制度”。这些早期制定的住房市场制度与政策意义重大、影响深远，为下一阶段住房市场的改革与发展奠定了基础。

与此同时，市场建设加快推进，各类市场参与者应运而生。1986—1997年，各地先后成立超过2 000个房产交易所或交易中心，负责管理房屋产权档案，并规范房屋的转让、租赁等交易活动。1980年1月，作为内地首家房企，深圳经济特区房地产公司成立，其后房地产企业在各地如雨后春笋般相继成立，到1997年末已近2万家。与此配套的金融创新也相继推出。1985年，建设银行发放国内首笔住房按揭贷款；1991年，部分专业银行（如建设银行和工商银行）成立专门的房地产信贷部，办理个人住房信贷业务。

总体来看，准备阶段打开了我国城镇化与住房市场协同发展的新局面，人民居住条件逐步改善。这个阶段也经历过从兴起到过热，特别是1992年海南房价同比上涨257%，但随着1993年国家开始加强调控，市场逐步从过热回落到相对平稳的发展状态，住宅新开工面积增速保持在10%以上。到1997年，城镇人均住房建筑面积已增至13平方米，较1978年增长1.45倍。

但是，此时的住房商品化仍处于探索阶段，整体市场化水平较低。1982年试行的“三三制”补贴售房政策由于给政府和企业带来较大的补贴负担，4年之后被提租补贴政策取代，但后者也因为租金提升幅度较小，并没有达到政策希望提租促售的实际效果。市场的需求主体仍以单位为主，一半以上的新建住宅属于单位自建、联建，由单位行政分配，并以低租金租给职工居住。

二、起步阶段：1998—2007年

为应对1998年亚洲金融危机以及需求萎缩的挑战，国家下定决心启动房改，大力发展个人住房消费，以房地产投资拉动经济增长，前期的住房市场化探索得以发生质的转变。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确指出“1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，同时提出“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”，全国住房改革正式启动。

在全面取消福利分房、银根宽松、按揭消费的影响下，全国住房市场得以迅速发展，日益成为国民经济的支柱产业。1999年，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，个人住房消费持续扩大，到2002年全国个人购买商品住房占商品住房销售额的比重由1998年的54.5%提高到95.3%。2007年，房地产业增加值占GDP的比重增至5.08%；不考虑对上下游产业的直接与间接带动，仅房地产开发投资本身占全社会固定资产投资的比重就由1998年的12.7%提高到21.37%，对我国经济影响巨大。

在商品住房市场快速发展的情况下，房价随之迅速上涨。如图2.1所示，2003—2007年，由于拿地成本抬升和住房需求持续释放，全国住房平均售价从每平方米2 197元增至每平方米3 645.18元，年均增速为11.87%，其中一线城市涨幅更甚，北京房价每平方米突破1万元，年均上涨20.07%，远超同期北京城镇居民人均可支配收入的年均增速12.19%。

但同期住房保障体系的发展较为滞后。截至2007年，我国共建设1 020万套面向中低收入家庭的经济适用房。1999年提出针对低收入家庭筹建廉租房，由于实践中管理机构不明和资金来源不足，廉租房建设量非常少。此时全国保障性住房仅有产权类经济适用房，无租赁类住房，对低收入群体的保障水平较低。

三、壮大阶段：2008—2016年

我国住房市场进一步发展壮大，但当房价上涨过快时，国家开始运用行政、金融和税收等调控手段，政策叠加市场震荡，形成“三年一次”小周期的独特现象。2008年，受经济下行和美国次贷危机的影响，消费者持币观望气氛浓重，商品住宅销售面积下降20.3%，房价同比下跌1.9%。随后，在2009年货币宽松和“四万亿政策”的影响下，全国住房市场明显复苏，商品住宅销售面积增长43.9%，房价同比上涨24.69%，部分地区房价涨幅更高。

2010年初，国家提出严格的二套房贷首付比例，同年“新国十条”、2011年“新国八条”等紧缩政策相继出台，46个城市开始执行住房限购政策，市场又进入调控下的稳定发展状态。2010—2014年住宅销售面积年均增速未超过10%，远低于上一阶段水平。但到2015年，面对不断增加的住房库存（全国商品住宅待售面积见图2.2），各地又出台降低二套房首付比例、下调中长期贷款利率、减少契税等宽松政策，再叠加2015年重点推进棚改货币化安置，货币化安置比例由10%迅速提高至50%，2016年的全国住宅商品房销售面积增长22.35%，房价涨幅重回10%以上，一线城市例如北京更是上涨27.75%，住宅商品房销售均价接近每平方米3万元（见图2.3）。

与此前相比，我国在这个阶段更加重视住房保障问题。除2009年起加快推进城市、国有工矿、国有林区和国有垦区棚户区改造与危房改造之外，2010年6月《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》提出推进公租房建设。截至2016年，我国共建设公租房（含廉租房）约1 500万套。同时，由于经济适用房短期内限售不限租，低收入人群买不起，且部分成为住房福利，2014年起我国探索发展共有产权房，正式取代经济适用房的保障功能，加快发展以公租房和共有产权房为代表的租购并举的住房保障体系。

与此同时，在房地产推动经济发展、资本聚集的同时，房企也逐渐形成了“高负债、高杠杆、高周转”的发展模式。在大规模开发建设阶段，房企显著表现为资产重、负债率高；2008—2016年，房企资产负债率的均值快速上涨6个百分点，达到近80%，这还未包括不透明的表外负债，而同期业务模式更加多元化的美国上市房企资产负债率为57%，英国为38%， 远低于我国。同时，在预售制度下，预售资金占房企实际到位资金的比重不断提高，2017年达到47%，房企的高周转、高杠杆特征逐渐明显（见图2.4）。

四、转型阶段：2017年至今

2016年底的中央经济工作会议提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制。住房市场进入新旧模式转型阶段，住房市场和政策调控均围绕“促进房地产市场平稳健康发展”展开。

住房市场整体表现为“前热后冷”。全国住宅开发投资完成额与商品房销售面积及同比增长率见图2.5。前期仍然延续了上一阶段的繁荣状态，房地产企业突破10万家，全国房地产开发投资完成额从7.5万亿元增长至10万亿元，商品住宅销售面积维持在每年15万亿平方米左右，房价年均上涨8.5%。但是，受新冠疫情冲击，以及行业周期和融资收紧等影响，2021年住房市场迅速转冷，住宅销售面积增速逐月下滑，全年住宅新开工面积同比下降10.9%；土地购置面积为21 590万平方米，下降15.5%；全国土地出让收入为8.7万亿元，同比上升3.5%，较2020年的增速下降12.5个百分点。

住房租赁市场与住房保障体系的发展速度加快。2020年以来，我国不断推出落实租购并举战略的积极政策，发展住房租赁市场，包括提出《住房租赁条例（征求意见稿）》，增加租赁用地供给。2020年全年共推出约350万平方米租赁相关用地，2021年初步统计超过1 235万平方米。此外，“十四五”期间全国计划筹集870万套（间）保障性租赁住房，住房租赁和住房保障得到更多发展机遇。

此外，房地产金融监管力度不断加大。2020年房企的“三道红线”、银行房地产贷款的“两道红线”、房企商票监管，以及《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》对高杠杆企业过度发债的限制，针对房企融资的补丁越来越多，房地产行业的底层逻辑正发生根本性变化。

然而，在对新模式的酝酿和探索中，长期累积的一些深层次矛盾和问题开始暴露，房企高负债、高周转驱动的发展模式难以为继。部分房企债务风险和违约事件不断增多。例如恒大总负债接近2万亿元，短期金融债务现金缺口达1 532亿元，境内境外均已出现债务违约。据统计，2021年已有11家规模房企发生债务违约，全国房地产行业债券违约金额为472亿元，占比达24.6%。与此同时，2022年6月下旬以来，居民主动停贷事件持续蔓延；截至2022年7月14日，全国已有150个烂尾楼业主公开宣布停贷，涉及河南、湖南等20个省70个市（区）。

回顾我国住房市场发展的各个阶段，首先，应当肯定住房市场对解决我国经济发展的阶段性梗阻，改善居民生活条件和推动城镇化做出的巨大贡献；其次，住房旧发展模式在城镇化趋缓、人口老龄化的当下已逐渐暴露出不再适用或存在较大风险的缺陷，成为牵一发而动全身的经济社会问题。当前，住房新旧模式转型还在进行中，亟须厘清思路，既要妥善解决当前房地产面临的风险和问题，轻装上阵，又要从长远考虑，探索建立住房市场长效发展机制。 9lc50eovmu9t1q+59eEX9FtNEWsoJXhA+2tQYB3ymd5hox/uX68BCsGa/4P6CwCT