第四节
深化中国住房制度改革的建议

为更好满足人民群众对美好生活的需要，促进房地产、金融与实体经济良性循环健康发展，服务于经济高质量发展和实现共同富裕的目标，从当前我国房地产深层次、根本性问题出发，应当抓住“两多一并”的住房制度以及多层次的房地产金融制度这两个关键点，同步推进财税、土地等配套制度改革。基本思路如下。

第一，加快建设多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度（即“两多一并”住房制度，见表1.2），构建“以市场为主满足多层次需求、以政府为主提供基本保障”的住房供应体系。

第二，建立健全与房地产全生命周期相适应、商业性金融与政策性金融协同发展、多层次的房地产金融体系，更好满足居民住有所居的住房需求，以及企业和居民多样化的不动产空间需求，促进房地产、金融与实体经济良性循环健康发展。

第三，建立健全房地产税、土地供给等行业基本制度，逐步以税收、金融等手段替代限购、限售、限价等行政性措施，形成市场化、法治化的长效调节机制。

一、多主体供给

多主体供给是新型住房制度在住房供给主体方面的基本要求，旨在打破以地方政府和房地产企业为市场土地和住房单一供应者、以商品房为销售主体的传统供给结构，核心是充分发挥政府、企业、社会组织等各类主体的作用，优化调整增量住房结构，盘活规范存量住房市场，实现住宅建设用地和住房的多主体、多渠道供应。

第一，多主体供房。针对商品房、市场化租赁住房、保障房等不同住房形式，参与主体包括政府、企事业单位、农村集体组织、房地产开发企业、住房租赁经营机构、机构投资者和个人等，旨在打破房企垄断住房开发的模式，允许具备住房建设需求的机构在符合规定的情况下参与住房供给体系。

第二，多主体供地。一是推动完善以城市政府供给国有土地使用权、农村集体经济组织供给集体土地使用权、企事业单位供给自有土地使用权等多主体、多渠道的土地开发模式；二是鼓励各类机构以自有土地与具备资质的房企等合作，通过委托代建、合作建房等多种方式开发建设住房项目。

第三，盘活城市低效用地，提高存量用地使用效率。一是推动“工改租”“商改租”“非改居”等改造模式，促进存量资产与租住需求的有效对接，整合资源，缓解城市住房矛盾；二是推动城市低效工业用地和开发区重整，腾出空余土地由政府以一定溢价收回，或给原使用权人留用一定比例商住用地后，将剩余土地由土地储备中心收储和出让。

二、多渠道保障

多渠道保障旨在增强住房保障实现方式的多样性和灵活性，如支持居民合理自住购房需求，通过发展货币化租赁补贴支持下的租赁住房，因地制宜地发展共有产权住房等方式丰富公共住房体系，从而真正建立起“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的多层次住房供应体系。

第一，严格界定困难群众和“夹心层”等住房保障对象。住房保障领域存在较大寻租空间，必须更加突出政府责任，严格界定住房保障对象，包括纳入低收入群体、新市民和大学生以及广义的高房价背景下“夹心层”的具体标准。

第二，多渠道筹集保障资金。一是中央财政加大住房保障建设和租金补贴投入，可以发行住房保障长期专项债券提供长期限资金；二是严格落实地方政府土地出让净收益用于保障性住房建设不低于10%的政策要求；三是基于公租房、保租房等未来租金收益权创新金融产品，丰富融资渠道。

第三，综合运用实物与货币化补贴，多渠道实现保障目的。一是政府加大金融、财政、税收等支持力度，合理增加货币补贴——“补人头”比重，调动市场化房源满足租赁需求；二是建议允许企事业单位在营业支出中税前列支一定比例资金作为支持青年员工租赁住房的补贴；三是综合运用“租赁+产权+先租后售”形式，对于房价高、人口流入多的大中城市，以低于市场租金的保障性租赁住房和公租房为主，通过先租后售的制度安排缓解新市民住房困难问题；四是对于房价相对不高的二、三、四线城市，可以适当增加产权型保障房。

第四，加强住房保障制度建设和监管。一是出台住房保障相关法律、法规和制度文件，清晰界定有关概念和规则，必要时可以通过单项文件方式陆续发布，落实中央和地方及有关部门责任；二是加强对住房保障规划、建设、申请、准入、使用、变更、退出等全流程的监督和管理，严厉惩处骗取补贴等违法违规行为。

三、租购并举

租购并举作为新住房制度的核心，近年来获得诸多政策支持，但真正落地仍遇到不少难点，主要体现在不规范的预售制度，以及政策积极倡导和鼓励的正规化、机构化租赁企业普遍面临成本高、项目区位优势不突出、商业模式难以持续的问题，同时城中村、“二房东”、类住宅等原生租赁模式因租金低廉满足了众多居住需求。未来如何制定科学的住房政策、推动行业高质量发展，是实现租购并举的关键。

第一，制定科学的住房政策，引导社会合理住房消费，构建科学的阶梯式住房需求实现模式。一是在房地产发展中，科学区分住房和非住房产业政策，住房要突出民生属性，在各方面政策上强化监管、规范和支持；对于非住房业态减少政策的不当干预，鼓励其更加多元化、市场化、法治化发展，以更好满足多种类型的空间需求。二是针对各地住房供需关系的巨大差异性，制定既保持原则和基准的统一，又兼顾各地实际、分层次的住房政策目标，包括妥善处理购与租、市场与保障、首套与改善等的关系。在降低交易成本、提高交易效率、保障公平性和普惠性的原则下，系统完善住房、金融、税费、土地等一系列制度政策和市场建设，构建适应不同的城市特征和居民需求，从租房、首套购房到改善型购换房的阶梯式住房需求实现模式。

第二，完善预售制度，严格监管资金使用。一是加强预售准入管理，发放预售许可证之前要求房企提供证据或担保，表明其有足够的资金完成后续项目建设直至交付。二是推动预售资金监管由“行政监管”向“市场化监管+政府监督服务”转变，逐步建立“第三方监管+银行资金托管”的监管框架，可以考虑发展预售资金监管服务信托，监督项目进度，落实分期付款规则。三是制定兼顾购房人、房企等各方合法权益的交易机制，降低期房烂尾、延期交房等维权成本。四是提高违规成本，包括但不限于大幅提高房企违规挪用资金的罚款额度，对于监管方或房企虚构建筑进度的，对有关违规责任人进行罚款或拘留等处罚。

第三，完善租赁用地、税费和金融支持政策，加快机构化、规模化租赁企业发展。一是针对人口流入多、租赁需求旺盛的城市，地方政府要单列租赁住房用地计划，加大租赁用地占比；二是简化和流程化“工改租”“商改租”等操作标准和审批手续；三是新建租赁土地可以根据未来租金收益倒算出让底价，允许拿地企业分期支付土地价款；四是对个人委托机构出租方式实施税费优惠，从而鼓励个人委托住房租赁企业长期出租住房；五是鼓励商业银行向住房租赁企业发放长期限的长租房建设和经营性贷款，享受普惠金融支持政策。

第四，依托租赁备案，逐步推进租赁赋权。一是扩大“承租人可按照国家有关规定凭登记备案的住房租赁合同等有关证明材料申领居住证，享受相关公共服务” 的试点城市范围，推进全国落实租赁备案；二是分阶段、分步骤消减租房人与购房人在公共服务权利上的差别，坚持“实际就近居住”的公共服务配置原则，最终使租购住房人在享受公共服务上具有同等权利；三是过程中避免贸然推进租赁赋权可能引发的由“为住租房”变成“为权住房”，抑制投机性租房和投机性出租行为。

第五，推动城中村等非正规租赁住房走向正规化管理。一是城中村改造要更加尊重现实，探索既能促进城中村基础设施与公共服务改善，又能保留城中村对流动人口容纳能力的模式；二是可以尝试在不需要拆除重建的地段，通过自行改造或公私合作改造逐步降低建设密度，完善基础设施；三是在经过一定出租年限、符合改造标准、补缴税费与公益用地后逐步赋予大产权，形成政府、原土地权利人、外来人口乃至开发商等多主体的利益分享机制。

第六，加快住房租赁市场立法，加强住房租赁市场监管。一是尽快出台有关规章条例，明确住房租赁企业的设立条件、运营服务、租金管理等规则，明确住房租赁兼顾各方权益，适当倾斜保护承租人利益；二是通过财税、监管等措施，鼓励当事人签订长期合同，适当限制出租人单方解除合同的权利，保障合同稳定性；三是加强住房租赁流程的科技支持、交易监管和信息公开，稳定和引导市场预期。

四、构建多层次房地产金融体系

针对当前我国房地产金融体系偏重住宅开发建设和交易环节，以及在效率、公平、安全等方面存在的问题，需要建立健全与房地产全生命周期相适应、商业性金融与政策性金融协同发展、多层次的房地产金融体系，更好满足居民住有所居的住房需求，以及企业和居民多样化的不动产空间需求，促进房地产、金融与实体经济良性循环、健康发展。短期重点在于，个人端改革按揭、住房储蓄等制度，逐步健全以商业按揭为主体、以住房公积金和住房储蓄为辅的个人住房金融体系；企业端引入各类长期资本发展专业化、机构化的市场主体，通过REITs、抵押支持证券（MBS）等资本市场机制有效盘活存量，稳妥化解处置风险，培育房地产新业态，激活经济新动能。中长期逐步建立与我国房地产新模式和新金融体系相适应的房地产金融制度，更好满足多主体房地产全生命周期资金需求，推动房地产转型升级和经济高质量发展。个人住房金融制度改革对居民、房企和金融机构等各方影响甚大，应进一步深入研究，稳妥推进，必要时可以选择部分典型城市和银行先行试点。

第一，健全以商业按揭为主体、以住房公积金和住房储蓄为辅的个人住房金融体系。我国个人住房金融体系包括商业按揭、公积金和住房储蓄三个方面，实践中已暴露出房贷门槛和成本相对较高、互助金融资金运用效率低、不公平等诸多问题，需要系统改革，更加公平合理地规范各方权利和义务，更好满足居民对美好居住生活的需要。

一是完善个人按揭制度，公平配置当事人的责权利。从国情出发，借鉴发达国家成熟经验，加快住房按揭立法，系统完善我国个人住房按揭制度，合理配置银行、房企和购房人/贷款人的权利和义务，建立风险收益平衡机制，包括但不限于：鼓励金融机构在遵守政策底线和有效管控风险的前提下，根据客户实际，推出更加丰富的按揭贷款产品，可以在贷款利率、期限、还款方式、首付比例等方面进行一定调整；主要根据银行成本收益和客户信用等因素合理确定按揭利率，适当降低居民购房成本；通过担保、保险、财政等金融工具和政策手段，在贷款利率、首付比例、还款方式等方面，对新市民购买首套自住房等政策扶持领域给予支持。

二是稳步推动住房公积金制度改革。我国住房公积金制度本质上是房改金融，随着房改过渡期的结束，住房公积金扮演的角色逐渐向商业按揭趋同。但由于公积金实缴职工数量庞大，管理人员和机构数量众多，情况相对复杂，应坚持审慎稳妥的原则，待时机成熟后有序推进实质改革。

三是作为个人按揭的有益补充，改革住房储蓄制度并创新中国特色的住房互助金融模式，重点在三、四线城市和农村推广发展。与我国部分大中城市人口集聚、房价和房价收入比偏高等不同，我国绝大多数三、四线城市，特别是县城和农村房价收入比相对合理，住房市场长期预期稳定，为住房储蓄制度的发展提供了天然的土壤。住房储蓄作为互助金融，结合个人、社会和政府的多方力量，是按揭贷款（商业性个体金融）的有益补充，再加上住房公积金支持，三者协同发展，能够有效提升居民，特别是中低收入以及收入不稳定居民的信用以及购房支付能力，降低购房负担，有助于促进以县城为重要载体的新型城镇化与乡村振兴战略的有机融合，推动房地产多种形态发展转型。住房储蓄定位于三、四线城市和农村地区，可以为广大县城（镇）及农村居民购买新房、更新翻建存量住房提供资金融通，能够引导并激活我国县城（镇）住房需求，解决我国房地产转型期需求不足的问题。此外，住房储蓄可与农村宅基地改革相结合，探索建立农业转移人口退出农村宅基地与住房储蓄财政补贴、利息优惠相挂钩置换的机制，通过住房储蓄促进农村宅基地改革，促进乡村振兴，推动实现共同富裕。与此同时，推动住房储蓄与商业银行开展联贷合作。住房储蓄能够提供的资金往往占20%，大部分资金还需要商业银行体系支持。例如，在德国，住房储蓄和储蓄机构、抵押银行、商业银行联动运营，任何一家金融机构都能为客户提供一揽子金融服务，从而降低交易费用。因此，可以考虑由我国唯一的住房储蓄银行——中德住房储蓄银行（成立于2004年）在国家政策的支持下，作为建立健全中国特色个人住房金融体系的重要组成部分，先行先试深化改革，提出可推广适用的可行方案。

第二，加快发展资本市场机制，盘活存量发展新业态。当前我国房地产融资以银行贷款为主、不断加杠杆的融资模式面临较大的流动性风险，难以适应未来新发展模式要求。建议系统推进房地产和金融制度建设，以REITs、抵押支持证券等资本市场机制对接长期资金盘活存量资产，提高实体企业和金融机构的经营质效，激活经济新动能。

一方面，按照国际通行标准完善制度，加快发展REITs。REITs是国际通行的金融制度和金融产品，对于当前盘活房企和地方政府存量资产、激活经济新动能、培育房地产新业态等具有重要作用，也是将来我国经济金融体系中资产定价、资源配置、房地产周期管理、基础设施建设等非常重要的“锚”。要从完善基础性金融制度的高度，系统借鉴境外成熟市场REITs的规则和实践，尽快设计符合我国房地产市场和金融体系实际的REITs机制。主要包含三方面：按照“受托人+管理人”的国际通行架构，设计我国契约型REITs，并明确为与股票、债券、证券投资基金、资产支持证券（ABS）等并列的独立证券品种（现行公募基础设施REITs试点属于套用“基金+资产支持证券”交易架构），完善相关法律规则，稳步推进公司型REITs，为投资者提供多样化选择；私募与公募并重，针对当前房企自持以及基础设施等大量成长期项目，通过私募方式培育市场和业态，成熟项目直接通过公募REITs上市交易；聚焦房地产转型升级和经济高质量发展，稳步扩大基础资产范围，当前重点宜覆盖租赁住房、酒店、商场、写字楼、养老等房企自持资产和转型方向，以及各类企业持有的新老基建等不动产。

另一方面，大力发展抵押支持证券。抵押支持证券将个人住房按揭贷款、商用物业抵押贷款等基于不动产的长周期非标资产转化为流动性强、风险低的标准化资产，已成为美国继国债之后的第二大固收产品。从美国经验来看，发达的抵押支持证券二级市场对于提高金融机构资产流动性，进而提高金融体系对于实体经济服务质效、丰富资产管理产品体系意义重大。当前，抵押支持证券在我国发展资产管理市场、解决住房问题、深化金融改革和对外开放等方面可以发挥重要作用。建议抓住当前的有利时机，从中国实际国情出发，并系统借鉴境外资产证券化发展经验，配套完善制度机制，加快发展全球最大的不动产金融市场。

第三，建立政策性住房金融机制，加强住有所居金融支持。一是成立专门的信贷资产证券化机构。美国的抵押支持证券是一个高度发达和角色细分的庞大市场，房利美和房地美（简称“两房”）收购长周期的非标产品并打包为标准化产品，通过担保进一步注入政府信用，系统地降低了市场交易成本，有力支撑了从居民和企业借款人、产品发起机构到投资人的房地产投融资全流程。“两房”为美国发达的抵押支持证券二级市场和市场机构专业化发展提供了可能性：在需求端通过政府增信提高流动性，扩大资金供给，降低居民购房和企业经营的融资成本，支持居民更好实现“居者有其屋”，支持企业更好发展租赁住房、仓储物流等多元化房地产业态；在供给端丰富了媲美国债的金融产品品类，提高了金融市场的深度和稳定性。我国具有庞大的房地产和基础设施存量，金融机构也持有大量房地产相关资产，成立中国版“两房”有利于盘活不动产资产，在日常情况下为一级市场提供信用风险缓释机制和流动性支持工具，在危机时刻发挥市场“稳定器”等重要作用，应当系统研究提出可行方案。

二是发展住房按揭保险，包括政策性机构以及市场化机构。前者是由财政资金支持的政策性保险机构，参考收入水平和资信状况等制定目标群体的客观标准，通过保险或者担保机制加大对军人、中低收入者等群体购房的金融支持。从国情出发，考虑到我国房价收入比总体偏高以及风险控制等因素，建议尽快完善按揭保险担保制度，通过保险担保机制降低信贷银行风险，从而优化按揭条件，提升按揭贷款的可得性、普惠性和公平性。政策性金融机构还可以采取灵活性措施助力阶梯式住房消费，并在市场下行期发挥居中协调和兜底的作用。

五、加强房地产长效机制建设

旧模式下，影响我国房地产市场稳健发展的主要症结是行业缺乏相对稳定、可靠的基础性制度和长效机制。“头痛医头”和“脚痛医脚”导致了较为严重的效率和公平问题。与前述基本的住房制度和房地产金融制度不同，税收、土地、数据、监测等房地产长效机制定位于在基础框架下的有效调控，实现可持续发展。由此，房地产长效机制建设要合理界定政府与市场的边界，增强市场主体能动性，力求减少房地产市场的大起大落。

第一，稳步推进房地产税等税制改革，推动地方财源逐步从凭借增量的“卖地”收入转为依托存量的税收。一是根据实际情况，逐步推动房地产税落地，增加持有多房或大面积住房的成本；考虑分批次、分层次、分时期，先从对土地财政依赖程度少、城镇化率达到成熟市场水平的城市开始，先从拥有多套住房的家庭开始，逐步实施。二是为减少住房财富过度集中和贫富分化，针对超富裕群体，逐步探索遗产税制度。

第二，按照“人地联动”原则，科学安排新增土地供给，推动城乡统一的住宅用地市场建设。一是根据各类城市在人口流入和住房供需关系等方面的差异，针对人口净流入、房价上涨压力大的区域，在数量和比例上进一步加大住宅用地供给。二是地随人走，在有序扩大目前集体土地进入租赁住房市场试点范围的基础上，探索集体土地在符合规划与用途管制的前提下进入商住用地市场，形成城乡统一的住宅用地市场。

第三，建立健全房地产风险监测、化解和危机处置应急机制。一是常态化开展房地产风险监测。围绕房企、居民、金融机构、政府等多方主体，常态化开展房地产风险监测，主要指标包括杠杆率、流动性水平、或有负债、有效资产等。二是由金融资产管理公司、商业银行或者市场化投资基金等主体合作，成立国有不动产投资基金，在适当时机发挥做市商和“稳定器”的作用。三是针对楼盘烂尾建立保交付机制，在压实房企等主体责任，将集团公司项下未售资产用于重组和债权清偿之外，要综合过错责任、获益与风险承担能力等因素，依法在各方之间合理分配处置烂尾项目的损失。

第四，完善科技、数据、信用等房地产市场管理基础设施。一是加强智慧政务建设，建立住房租赁全量备案制度，建设住房租赁及住房保障监管服务平台，覆盖相关主体及全流程。二是政府搭建及时、准确、权威的市场基础数据信息库，并及时向市场发布。三是完善对房企、租赁企业、房地产经纪机构等房地产相关机构以及个人的信用管理，加强消费者权益保护和社会监督。 X0bSLGII9AwZYhS3yjokRkvpz8+XhsEr17GyyztdWx68zQTqWg4jOLTZowfUJyjh