二、国有企业的规模和行业分布

本节依次讨论前面提出的三个问题：在有数据的经济体中，按在产出或就业中的比重衡量，国有企业的规模有多大？在哪些行业中的国有企业的地位最为重要？国有经济的行业构成如何？

1.国有企业在产出和就业中的份额

如何衡量一个经济体中国有企业的规模？国有企业在该经济体GDP中的份额显然是最理想的指标。但是，可靠的国有企业增加值数据非常少见。GLSOE数据库使用了销售收入等其他国有企业产出指标作为增加值指标的替代，以求尽量使用国有企业产出占GDP的份额。但即使是销售收入等产出方面的数据也比较稀缺。在找不到有意义的产出数据的情况下，GLSOE数据库退而求其次，使用国有企业就业在非农产业劳动力队伍 中所占的份额 。用这种方法，GLSOE数据库一共收集到66个经济体的数据，其中14个经济体有产出数据，57个经济体有就业数据，5个经济体两类数据都有。为便于展示，它们被分为4组。第1组包括有产出数据的14个经济体。第2 ~ 4组是有就业数据的57个经济体，分别是转轨经济体15个，中等收入经济体16个，高收入经济体26个。因为没有找到数据，所以66个经济体中没有任何低收入经济体。

图2.1报告了14个经济体按产出计算的国有企业规模，其中9个是转轨经济体，包括中国、俄罗斯、越南、塞尔维亚等大型转轨经济体，在这些大型转轨经济体中，国有企业在产出中的份额为24%~ 36%。

图2.2 ~图2.4分三组报告了57个经济体的国有企业就业在非农产业劳动力队伍中所占的份额。从图2.2可以看到，俄罗斯、中国和塞尔维亚的国有企业就业在非农产业劳动力队伍中所占的份额也比较高，这与图2.1相一致。白俄罗斯的国有企业就业在非农产业劳动力队伍中的占比高达50%，明显高于其他经济体。克罗地亚的情况和塞尔维亚比较接近。其他转轨经济体的这个指标多为1%~ 5%。图2.3和图2.4表明，16个中等收入经济体中的7个，和26个高收入经济体中的14个，其国有企业就业在非农产业劳动力队伍中所占的份额也在1%~ 5%，而在9个中等收入经济体和11个高收入经济体中，这个指标低于1%。只有挪威是例外，其国有企业就业占非农产业劳动力队伍的比重高达12%，接近塞尔维亚、克罗地亚和中国的水平。

2.关键行业中的国有企业

各行业的产出、就业或资产中国有企业所占份额，反映了国家在行业层面的经济活动中的参与程度，但这方面的数据比整个经济层面的数据更为稀缺。世界银行的《银行监管和管理调查》提供了关于银行业国家所有制的丰富数据，自然资源治理研究所的国家石油公司数据库则提供了石油天然气行业的数据。因此，GLSOE数据库关于这两个行业收集了比较充分的数据，其他行业的数据则有些稀少。下面首先介绍银行业和能源行业的情况，然后讨论其他行业。

首先看银行业。利用世界银行2019年《银行监管和管理调查》的数据，图2.5 ~图2.9展示了134个经济体的银行业中国有企业（即国有银行）的图景。为便于展示，将这134个经济体分为5组：转轨经济体28个，低收入经济体13个，中低收入经济体29个，中高收入经济体26个，高收入经济体38个。

从这些数据中可以得到的第一点观察是，中国的国有银行在银行业资产中占比高达77.3%。还有一些其他经济体的国有银行在银行业资产中占比也比较高，但和中国相比都存在明显差距。比如，转轨经济体中的俄罗斯（59.1%）和越南（47.0%），其他发展中经济体中的埃塞俄比亚（60%）、印度（67.5%）和巴西（46.7%）。在高收入经济体中，国有银行在银行业资产中的占比一般都比较低，几个明显的例外是冰岛（65.9%）、德国（37.1%）和葡萄牙（37.0%）。

从数据可以得到的第二点观察是各经济体之间的巨大差异。在五个组的每一组中，都有相当数量经济体的银行业资产中的国有份额等于0:28个转轨经济体中有8个，13个低收入经济体中有3个，29个中低收入经济体中有4个，26个中高收入经济体中有8个，38个高收入经济体中有12个。合计而言，134个经济体中有35个经济体（占比为26.12%）的银行业资产中没有任何国有成分。以上统计结果显示，各经济体在银行业资产的国有份额方面差异极大。在这五组中，该份额从0到77.3%不等，而简单平均数都在20%以下。

银行业资产中国有份额的巨大差异应该是与外资相关的 ，世界银行的《银行监管和管理调查》也提供了银行业资产中外资所有权的数据。把国家所有和外资所有的数据像图2.10那样放在一起，可以看出，很多经济体中国家所有的低份额是与外资所有的高份额相联系的（图2.10. A）。把它们加在一起（图2.10. B），在119个经济体中，国家所有加外资所有占比达到100%的经济体有11个，占50%~ 99%的有65个。只有在25个经济体中，二者合计的份额小于30%，也就是说，留给内资非国有银行的份额大于70%。

在非金融领域，包括石油、天然气、煤炭、电力在内的能源行业是国有企业地位最突出的行业（European Commission, 2016; Bower,2017; IMF, 2020）。其中，全球石油天然气行业中国有企业的主导地位是最为清楚的，这些国有企业被称为“国家石油公司”（National Oil Companies）。根据国际能源署的数据（IEA, 2020A，第18页、第24页）,2018年，国家石油公司控制了全球已经证明的和可能的（proven-plus-probable）石油储量的66%，在剩余部分中，大型私营石油公司（Majors）占12%，其他私营石油公司（Independents）占22%（IEA, 2020A，第19—20页）。 这里的国家石油公司既包括所谓的“国际化”的国家石油公司，即那些在母国之外有大额上游投资的公司（通常与非国际化的国家石油公司或私营石油公司合作），也包括所谓“非国际化”的国家石油公司，即只在母国范围内运营的公司。国家石油公司还拥有全球60%的天然气储量（IEA,2020A，第19页）。就产量而言，2018年，国家石油公司在石油产量中占比近60%，在天然气产量中占比约55%（IEA, 2020A，第19页），此外还拥有约40%的炼油和液化设施（IEA, 2020A，第25页）。

国家石油公司通常在其母国也居于主导地位。但是，没有国家层面的数据说明各国的国家石油公司和私营石油公司在石油天然气行业的相对份额。一个近似指标是根据自然资源治理研究所数据库的数据计算得出的国家石油公司的石油天然气产量与其母国的石油天然气产量之间的比例（NRGI, 2019）。不过，这个指标有两个缺陷：其一，这个比例小于100%并不意味着其余部分产量来自私营石油公司，也可能来自自然资源治理研究所数据库没有覆盖的较小的国家石油公司。其二，这个比例大于100%意味着该国家石油公司的产量大于其在母国的产量，因其在国外有投资，但这不一定意味着其母国国内没有私营石油公司。在考虑到这两点缺陷的情况下，这个比例可以作为一个近似指标，说明一个国家的石油天然气行业在多大程度上由国家石油公司主导。表2.1显示了42个经济体及其47家国家石油公司的最近数据。这些数据表明，在其中的24个经济体中，国家石油公司在母国石油天然气行业产量中的占比都超过50%，在11个国家中占比达到或者超过100%。

还需要说明的是，表2.1显示的是这些国家石油公司的产量与其母国产量的比例。有一些国家石油公司本身产量很低，但掌握着向其他公司发放开采许可证的权力，比如缅甸的MOGE就是如此。

中国的石油天然气行业由国有企业主导，2019年行业销售收入中来自国有企业的部分占89.4%。 中国的国家石油公司在全球产量中也占有显著份额，但并无支配地位。根据自然资源治理研究所的数据，2019年，中国三大石油公司的产量总计为每天950万桶石油当量 （占全球产量的9.5% ），而俄罗斯两家国家石油公司的产量为1 540万桶，沙特阿美（Saudi Aramco）一家的产量就高达1 310万桶 。

不过，在全球煤炭行业，中国国有企业的地位要重要得多，因为中国是世界上最大的煤炭生产国。2019年，中国占全球煤炭产量的46%（IEA, 2020B，第29页）。在中国煤炭行业内部，按销售收入计算，国有企业占有75%的份额。 印度作为第二大煤炭生产国，2019年贡献了全球产量的9.8%，而其全国产量的83%来自一家国有企业——印度煤业（Coal India Limited），这也是全球最大的煤炭企业。另外两家印度大型煤炭国有企业贡献了印度煤炭产量的12%（IEA, 2020B，第33—34页）。中国和印度的国有企业加在一起，在2019年的全球煤炭产量中占有44%的份额。由于缺乏数据，国有企业在其他主要产煤国的地位尚不清楚。

国有企业在各国电力行业的地位也非常突出。根据世界银行2024年8月发布的一个数据库（Akcura, 2024）,20世纪80年代末在全球范围内占统治地位的电力市场结构是所谓的“纵向一体化”结构（VIU），其特征是一家公司垄断经营发电、输电、配电三个环节的业务，用户没有选择权，而这家公司在多数情况下就是一家国有企业。1989年，在世界银行数据库覆盖的230个经济体中，有215个经济体采用这种纵向一体化的市场结构，而在其中的193个经济体中，这个垄断性公司就是国有企业。到2024年7月为止，继续维持这种国有企业垄断的纵向一体化结构的经济体仍有61个（Akcura, 2024）。比如在南非，纵向一体化的电力国有企业ESKOM在电力市场占有超过90%的份额（World Bank, 2023，第110—111页）。其他经济体已经过渡到更具竞争性的电力市场结构，包括允许私营发电企业进入、通过售电协议向单一输电公司售电的“单一购买者模式”（Single Buyer Model），以及允许终端用户向发电企业直接购电的批发竞争（Wholesale Competition）和零售竞争（Retail Competition）模式。这些模式都允许私营企业的参与，但国有企业在很多经济体中仍然扮演着重要的角色。例如波兰的电力市场结构属于零售竞争模式（Akcura, 2024），但国有发电企业装机容量的市场份额仍在90%左右（World Bank, 2023，第110—111页）。即使在欧洲和北美的发达经济体中，国有企业在发电能力中也占有显著份额（IMF, 2020，第53页）。

在银行和能源行业之外，其他行业的数据比较稀缺，可以收集到的数据只能显示三个较大经济体的情况：印度、俄罗斯和中国。

印度的中央公共部门企业调查把中央国有企业分成了“同源组”，提供了各同源组的国有企业的总增加值（gross value added, GVA）数据。表2.2计算了各同源组国有企业的总增加值在相应行业中所占的比重。表中数据显示，包括煤炭、石油、金属在内的采掘业是国有企业支配地位最突出的行业，占比54.8%；其次是公用事业，国有企业占比21.7%；居于第三位的是制造业，国有企业占比20.5%。

表2.3报告了俄罗斯的情况，从中可以看到，按就业计算，国有企业占比最高的行业是房地产、商业服务、互联网通信和交通运输（43%~44%）。在公用事业中，国有企业只占就业人数的30%。但是，在制造业中，国有企业仍占就业人数的23%。

中国具有对工业行业（采掘业、制造业、公用事业）按所有制分类的详细统计数据。对非工业行业，也有一些官方统计数据可以作为估算的基础。如表2.4所示，金融、公用事业、交通运输和采掘是国有企业占比最高的4个行业（57.2%~ 88.0%）。国有企业在制造业产出中占比17.7%，低于俄罗斯、印度和其他一些转轨经济体。

3.国有经济的行业构成

除了国有企业在整个经济以及关键行业中的份额，观察一个经济体中国有企业的角色还有另外一个角度，就是国有经济的行业构成。国有经济的行业构成肯定是由多种因素决定的，但其中最重要的应该是国家在各种经济活动之间配置国有资本时所遵循的优先顺序。当然，这里的“国有经济”一词照顾了中文表达的习惯。实际上，如前面所看到的，在很多经济体当中，国有企业的规模很小，很难说是什么“经济”。

从数据来说，经合组织（OECD, 2017）的研究对国有经济行业构成的全球图景提供了迄今为止最全面的理解（表2.5）。该研究使用了35个OECD成员国和4个非成员国（不包括中国）的数据，发现了如下三个主要特点（OECD, 2017，第17页）：

· 国有企业高度集中于网络型产业（network industries），比如，电信、电力和煤气、交通运输和其他公用事业（包括邮政）在全部国有企业股权价值中占比超过50%，在就业人数中占比70%。在这些行业中，电力和煤气占比最大，占全部国有企业股权价值的21%和就业人数的近10%。

· 网络型产业之外，最大的就是金融行业，占全部国有企业股权价值的26%，就业人数的8%。

· 第一产业在国有经济行业构成中占有重要地位，在全部国有企业的股权价值中占比11%，在就业人数中占6%。第一产业包括采掘业，如石油天然气的开采和采矿业。

上述特点在一定程度上反映了OECD国家国有资本配置的一些基本情况，但也需要注意，这是39个经济体合并在一起的国有经济行业构成，而合并数据可能掩盖国别差异。例如，在合并数据中，这些国家的国有企业高度集中于网络型产业，但不等于说在每个国家都一定如此。要了解每个国家的情况，必须看国别数据。

OECD（2017）的研究公布了40个经济体的数据，使其他研究者有可能进一步考察分国别的国有经济行业构成。GLSOE数据库从中提取了37个经济体的数据，没有采用的3个经济体是沙特阿拉伯、印度和中国。没有包括沙特阿拉伯的原因是，OECD公布的数据只是该国国有经济的一部分，不是全部。至于印度和中国，没有使用OECD的数据是因为从这两个国家可以获得更新的官方数据。此外，GLSOE数据库还收集了9个国家的新数据：白俄罗斯、克罗地亚、印度尼西亚、哈萨克斯坦、马尔代夫、尼泊尔、巴基斯坦、葡萄牙和泰国。这样，GLSOE数据库一共收集了48个经济体的数据。

OECD的数据有一个统一的结构，包含2个指标（股权价值和就业人数）和9个行业，而从其他渠道收集的数据在指标和行业分类方面都不尽相同。在GLSOE数据库中，股权价值被作为最优先使用的指标。 如果有数据缺口，只要有可能，就尽量使用就业或产出（多数情况下是销售收入）数据来弥补。至于行业分类，数据库保留了原始数据中的行业名称，然后与其他国家类似行业并入一组。表2.6至表2.10分5组报告了47个经济体的分析结果，中国因为数据更为丰富，在表2.11中单独报告。

第一组包括25个经济体（表2.6），其中OECD定义的网络型产业，包括电力和煤气、交通运输、电信、其他公用事业，占这些经济体国有企业股权价值（葡萄牙以产出计算）的50%以上。这些经济体多数（25个中有18个）是高收入经济体，包括主要发达国家如美国、英国、德国和日本。6个转轨国家也在这一组，包括捷克、斯洛伐克、三个波罗的海国家（拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚）以及克罗地亚，此外还有作为中高收入经济体的土耳其。

第二组包括4个经济体（表2.7），在这些经济体中，金融行业在国有经济的构成中占主导地位。在另外5个经济体中（表2.8），能源行业（哈萨克斯坦、泰国、巴基斯坦、印度尼西亚）或采矿行业（智利）在国有经济构成中占主导地位，它们构成第三组。第四组的4个经济体的国有经济中制造业都占有重要地位（表2.9）。最后，在第五组的9个经济体中，国有经济在各关键行业间的分布相对比较均等（表2.10）。

值得再次强调的是，国有经济的行业构成反映的是各国国有资本在各种经济活动之间配置时遵循的优先次序，而不是哪种经济活动由国有企业主导。例如，公用事业在美国的国有经济中占比为91.8%，不等于说美国91.8%的公用事业由国有企业运营。

各国比较，中国国有经济的行业分布相对比较均等，如表2.11所示。 按非金融国有企业中的国有资本权益和金融企业中的国有资产衡量，2019年中国国有经济的总规模为85万亿元，其中金融行业20.1万亿元，非金融行业64.9万亿元（国务院，2020）。分布比较均等的原因大概是中国国有企业几乎遍布每个行业。虽然如此，金融行业仍然以23.6%的份额超过其他行业成为国有经济的最大构成部分。随后是财政部统计数据分类中的社会服务行业，在国有企业股权价值中占有17.7%的份额。但是，这个行业分类很可能包括了一些国家投资工具，例如地方政府融资平台和政府引导基金[张春霖（2019）对此有更详细的讨论]。如果这个类别也可以被视为金融行业，则金融行业的份额会比统计数字显示的份额高出很多。在非金融行业中，交通运输和仓储行业地位突出，占比达到11.4%；煤炭、石油、石化行业的比重和建筑行业相当；邮政通信行业的份额大致相当于批发、零售和餐饮行业；制造业的比重与房地产行业接近。