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“近现代新闻法制，是西方资本主义文明的产物，但中国近现代新闻法制却产生于半殖民地化的封建社会末期。”
社会环境与新闻法制的深层冲突，缔造了北洋政府时期新闻法制的独特景象。19世纪中叶，清政府启动了构建现代国家的进程，中国法制近代化进程也同步启动，其中就包含了新闻法制近代化。新闻法制近代化包含法文化层面的近代化，以及法律制度层面的近代化，而这两者产生的前提则是，新闻业在转型社会取得相当发展，且国家权力迫切需要建设新的新闻法制体系专门予以规制。
“转型社会”与“原型社会”“现代社会”是一组相关概念，是社会学用来评价社会形态、社会结构变化的一个总体性指标。转型社会介于原型社会（传统社会）与现代社会之间，是一种社会类型转变为另一种通常认为更为高级的社会类型过程中形成的社会结构不稳定、不确定的社会形态。
北洋政府时期正处在转型社会之中，传统封建统治的基础尚未彻底瓦解，新的共和国步履维艰。
辛亥革命后，国家实现了形式上的统一，但在封建势力的反扑和外国势力的干预之下，民主共和体制极为脆弱。中央权力更迭频繁，辛亥革命缔造的“共和”只是军阀势力宣誓合法性的招牌。1912年1月孙中山经各省代表推举宣誓就任中华民国临时大总统，3月10日临时政府正式迁京后袁世凯就任临时大总统。袁世凯执政后倒行逆施，对外出卖国家主权，对内镇压国民党，随即“二次革命”“护国运动”爆发。袁政府执政三年后黎元洪就任大总统，冯国璋任副总统，随后张勋导演“复辟”闹剧。黎元洪执政一年后遭到段祺瑞驱逐，冯国璋就任代理大总统。1918年10月10日徐世昌取得北京政权，执政四年后因直皖战败下台，此后北京政府陷入空转状态。1923年10月曹锟组织“猪仔国会”，贿选成为大总统。曹锟就任后直系的实权转由吴佩孚控制，冯玉祥等组织“讨逆军”发动北京政变，监禁总统曹锟。曹锟政变后冯玉祥无法控制局面，后请段祺瑞入主北京临时执政。1925年4月段祺瑞废除《临时约法》，解散国会。1927年6月张作霖经张宗昌、孙传芳“劝进”，15省军阀拥戴，在北京就任“中华民国军政府陆海军大元帅”，次年张作霖被日军炸死。总之，北洋政府时期国家虽然实现了形式上的统一，但“中央弱，地方强”的总体政治格局并没有改变，军阀势力“你方唱罢我登台”，政局混乱，百业凋敝。
“自强权武力之说昌，而军阀政治之弊起”
，地方军队势力与士绅势力联合而成的“军阀”有一共性：迷信武力。有兵权、财权的人迅速在全国各地形成多股地方势力，国家权力逐步被架空，这种国家权力私权化的现象直接导致北京政府的政治号召力锐减，政府合法性和权威性得不到地方认可，国家律法的约束力大打折扣，中央政府的行政效率降低。各地军阀在地方犹如军事领导和地方官员，它们之间的利益犬牙交错，以私人关系为纽带结成政治同盟或称派系。直系军阀冯国璋、曹锟、吴佩孚、孙传芳等，由英美扶植掌控长江中下游流域及直隶。皖系军阀段祺瑞占据安徽、浙江、山东、福建等地，奉系军阀张作霖占据黑龙江、吉林、奉天等地，晋系军阀阎锡山独霸山西，这些军阀都或多或少受日本支持，成为日本乱华的帮凶。此外，云南、贵州、广西、广东等南方地区，则是孙中山、黄兴等领导的南方革命势力。
各地军阀虽都在理念上宣称保障约法、捍卫共和，但在实际行动方面则各怀鬼胎，多因抢占地盘相互交战，以谋取自身更大势力范围。加之帝国主义煽风点火，致使军阀之间连年混战，此消彼长之间，国家长期处于动荡分裂局面。
北洋政府时期国家深陷民主共和与专制独裁、复辟帝制相互争斗的泥沼之中，并且轮番上演打击新闻业、捉拿报人、查封报刊的戏码。林语堂在《中国新闻舆论史》中感叹，“1917年，张勋的辫子军复辟，尽管只持续了12天，却关闭了14家北京报纸。随之而来的是北洋军阀的兴起，大大小小的军阀把中国划分为若干势力范围，形成割据之势，北京政府慢慢变成了影子”
。每有军阀上台，总要开展系列针对报刊、报人清洗行动，诸如《大江报》编辑凌大同、《京报》社长邵飘萍、《社会日报》主笔林白水、《夜光》主编朱惺公、《佗城报》发行人陈听香等报案不胜枚举。孙中山将此时期国体更迭的困局比作修铁路：“中国而修铁路也，将用其最初粗恶之汽车乎（君主立宪）？抑用其最近改良之汽车乎（共和国）？”
无论选择哪一种，在当时混乱政局下都是异常艰难的抉择，都是强势军阀权力对弱势人民群众在披着合法外衣下的严重迫害。佀化强剖析民国政权政体争议历程认为，“辛亥革命推翻帝制后的民初二十年间，国民不仅患有‘共和民主恐惧症’，进而导致共和制与君主立宪的更迭乱象，还患有更为普遍的‘联邦恐惧症’”
。可见，民主共和的道路远没有革命派在武昌起义时所展望的那么一帆风顺，它给国人制造了在制度选择上难以弥合的心理阴影。
袁世凯复辟帝制后，地方反袁势力在“护国”或“护法”名义下迅速兴起壮大，中央政府权力日渐萎缩，无论此后军阀执政如何加码新闻业管制法令，抑或对新闻业采取独裁，甚至残酷的镇压手段，都不能改变自身执政所遭遇的合法性质疑，在公众认同层面始终是虚弱无力的。可见，缺乏强而有力中央执政权威所导致的混乱与分裂政局，为新闻业发展提供了消极的自由环境。
王奇生认为，北伐后的国民党强化党权意识，企图通过政党权力绑架民意，陆续制订大量新闻统制制度和政策，对非国民党报刊及其他派系报刊展开疯狂清洗，实际上却事与愿违地塑造了“弱势独裁政党”，反而在社会舆论层面招致风起云涌的抗争，自身政治统治缺乏民意支持也日渐衰落。
循此思维展开来看北洋政府时期的新闻法制，不难发现新闻业虽在强势政权轮番打压下步履维艰，但是军阀政权自身合法性的根本问题，也招致其在社会共识层面始终有难以弭平的劣势，它在不断撕裂社会公众对政府、政权和政党的信任，由此观之当时的执政当局与北洋政府相比同样是“虚弱独裁”。正因为如此，北洋政府时期新闻业在强势政府、弱势民意情境下，抗争之声此起彼伏，报刊、报人通过移地办刊、跨域发行、假托外报外商等手段，以及“以子之矛攻子之盾”的法律解释攻防战，使得报刊数量并没有因为当局打压而减少，反而出现前所未有的“黄金时代”，在办刊数量、刊物种类及研讨社会问题等方面也达到空前高度与深度。
无论政局如何变动，辛亥革命后资产阶级自由主义思想经过革命洗礼已然成为时代主流，民主国家人民理应享有言论、出版、刊行等宪法保障的自由权利成为社会共识。再者，帝国主义势力虽多与军阀相勾结共同迫害进步报刊报人，但无异“国中之国”的租界挟着中华法系与欧美大陆法、海洋法文化本源冲突，制订的有限度的新闻自由法规，客观上却成为“中国异见分子的庇护所”与异见报刊的避难地。
日益增多的日报数量从侧面反映出北洋政府时期消极新闻自由环境下的行业繁荣（图1-1）。
图1-1 北洋政府时期（1912—1926）全国日报数量变化图
新闻业高速发展不仅表现在日报数量增加，在通讯社、新闻教育、技术设备等方面亦可窥端倪。辛亥革命之前活跃全国的通讯社几乎全部为外国所办，国人自办者仅广州中兴通讯社（1904年）、远东通讯社（1909年）和广州展民通讯社（1911年）三家，且设备落后、用户稀少，实际覆盖区域仅限相邻省市，明显不能满足新闻业日益增长的稿源与通信需求。但是到1926年全国通讯社已达155家，而且其中绝大多数为国人所办。
再就新闻教育而言，1918年北京大学新闻学研究会率先开启我国新闻教育的序幕，此后各大学新闻院系与专门新闻学术研究机构陆续成立，公开讨论新闻学的风气日渐浓厚，到1928年已有复旦大学、平民大学、北京民国学院等多所院校开办报学系或新闻学系，在为国家培养大量专业新闻人才同时还促成“新闻成学”。邵飘萍认为，“我国之有新闻学，始于一二海外学子之编译；多注重于说明新闻之原理，而方法较少焉”，中国新闻学研究经历“西学东渐”发展轨迹，自此开始由理论新闻学走向理论与实务并重，新闻学对新闻业、新闻工作者的理论引领作用日渐突出。1918年他与徐伯轩、北京大学校长蔡孑民商议创设新闻学会并培养应用型新闻记者之后，“从事于新闻事业者颇众，且多优秀之分子焉，是为我国大学中有新闻学之始”
。
随着新闻业者不断增多，新闻团体数量出现快速增长，新闻团体分新闻学研究团体和新闻从业者团体两类，新闻学研究团体与新闻教育发展密切相关，继1918年10月北京大学新闻学研究会之后北京新闻学会、中国新闻学会、复旦大学新闻学会等陆续成立。上海国民大学教授戈公振组织成立的“上海报学社”更声势浩大地邀请上海国民大学、大夏大学、光华大学等院系新闻学子加入该社并出版新闻学研究刊物《言论自由》，到1930年该社“蜚声海上”，“社员遍布各省，人数日增，辽宁、南京等分社正在筹备”
。新闻从业者团体更是不胜枚举，全国性的有上海日报公会、中国报业俱进会、全国报界联合会等，地方性从业者团体数量更甚，以武汉一地为例，1921年到1926年新闻界就成立了舆社、新闻记者联欢会、报界同志会、国际新闻记者协会等10余团体。
新闻团体不仅是联络消息的同业互助组织，更是新闻业界回应当时政府新闻法制政策的抗争机关，对推进民国新闻法制建设有重要影响。例如，中国报业俱进会1912年6月在上海召开特别大会并通过“不承认政府报律案”，明示拒绝遵守南京临时政府所颁“暂行报律”。全国报界联合会1919年2月联络北京、上海、广州、汉口、四川、贵州等数十省报馆及海外华文报馆合计83家召开大会，并通过“维护言论自由案”“拒登日商广告案”等决议，力争同业权利。
在新闻生产所需硬件设备方面，徐宝璜1919年11月在中国最早新闻学专著《新闻学》中认为，欧美各大新闻社每日新闻生产之所以“非常神速”，除经营管理得当外，“亦因其有事前之预备与使用最灵便之机器”，特别是“（一）完备之图书室；（二）宽敞之编辑室；（三）直达世界各处之电线；（四）灵便之机器”
。这些条件随着民营报业资本累积与通讯、印刷技术飞速进步到20年代末已经为大型商业报刊所达到，1921年狄楚青的《时报》七层新馆落成，1924年初《大陆报》《字林西报》新馆投入运营，1925年邵飘萍的《京报》馆社建成等等，在兴修报馆的同时添置新设备理所当然。实际早在1918年，《申报》经理史量才就斥资70余万两银建设大楼并添置美国最新式的每小时印刷速度近五万份的何氏32卷筒轮转机，新《申报》馆集排字印刷、编辑撰稿、广告发行、商务接洽等功能于一体，是为当时中国报馆建筑首屈一指之作，亦是20世纪一二十年代中国报业馆社最先进水平者。
新技术带来的技术变革冲击的不仅仅是传统新闻生产，还有新闻业本身的职业道德观念及传统新闻法制文化，诚如白瑞华所言，“旧报刊与新报刊之间的差别就是旧中国和革命的中国之间的反差，旧中国陶醉于自己的伦理纲常世界之中，革命的中国在文化冲突中感到困惑，在好战的机械文明世界里感到迷茫”
。
北洋政府时期新闻业取得高速发展是多重因素叠加影响的结果，盘踞各地的军阀势力与中央政府长期对抗，依靠单一军阀势力篡得的执政之权，看似强悍实则因缺乏合法性而外强中干，这在客观上为新闻业发展提供了相对宽松的政治空间和展开持续舆论抗争的口实。再者，藉国家政权近代化之势，西方自由主义主张在各地得到广泛传播，为新闻业发展提供了思想基础与理论依据，新闻界普遍抱持监督政府、舆论喉舌、“第四权力”的态度，积极针对社会变革进程的各项问题表明立场，即使面对愈演愈烈的政治打压，信仰新闻自由者依然前赴后继。
其间租界的存在可谓一把双刃剑，作为中国新闻法制的法外之地，它削减了中国政府管理新闻业的权力范围，也为异见报刊报人追寻社会公平、新闻真实、观点自由提供了庇护之所。当然，新闻业发展最离不开的是技术支持，北洋政府时期的典型大报已经迈入商业化阶段，富集的资本在设备更新、广告宣传和发行系统的建立等方面发挥了重要作用。此阶段的新闻法制诚如前述受“虚弱独裁”政权的影响，但是新闻业高速发展也是不争的事实，新闻法制的具体面向究竟表现如何，需进一步分析。