前言

一、《突发事件应对法》修订概况

2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议审议通过了《突发事件应对法》的修订草案。这是该法施行17年来首次修改，采取的是全面修订而非修正案的方式，修改幅度很大，涉及原来的大多数条文，增加了超过50%的新条文，条文总数由原来的70条增加到106条。此次修订既总结了该法施行以来我国应急管理领域的实践经验，特别是巩固了自2018年以来机构改革的主要成果，又凝练了新冠疫情防控中形成的社会共识，注重平衡“应急”和“法治”两种价值，较好地引领了我国应急法治体系的本轮升级迭代。总的来看，《突发事件应对法》的此次修订有如下亮点。

第一，修法过程体现了开门立法的全过程人民民主。在全国人大常委会第一次、第二次审议时，草案曾将法律名称更改为“突发事件应对管理法”，而最终通过的修订草案恢复了“突发事件应对法”之名。其原因正如全国人大常委会法工委发言人所说，在修法过程中有意见提出，“应对”可以包括“管理”的含义，法律名称宜简明，且“突发事件应对”已为各方熟知，应考虑保持法律制度和相关工作稳定性、连续性。在此次修法过程中，起草部门和立法机关多次以不同方式、在不同范围内征求意见，学术界、实务界和社会公众的很多建设性意见都得到了吸收采纳，修订草案每一个版本的迭代都凝聚了更多智慧、更多共识，生动地体现了开门立法的民主精神。

第二，对焦点问题的处理注重“应急”和“法治”的平衡，坚持了法治原则和底线。例如，根据应对突发事件的实际需要，允许突发事件应急指挥机构依法发布有关突发事件应对的决定、命令、措施，同时明确其与设立这些机构的人民政府发布的决定、命令、措施具有同等效力，法律责任由设立突发事件应急指挥机构的人民政府承担，确保紧急权力行使的合法性和责任链条形成闭环。再如，在总则中完整地规定了比例原则，在原来规定了适当性、必要性两个子原则的基础上，进一步规定了法益均衡性原则，要求应急措施对他人权益损害和生态环境影响较小，并根据情况变化及时调整，做到科学、精准、有效。又如，专门强调应急响应措施的明确性，要求启动应急响应时应当明确响应事项、级别、预计期限、应急处置措施等。对于社会广泛关注的突发事件应对中的个人信息收集、利用和保护问题，修订后的法律较好地平衡了危机应对和权利保护的关系。既授予行政机关向私人获取应急处置和救援所需信息的权力，又要求其严格保密，并依法保护公民的通信自由和通信秘密；既授权有关单位和个人因配合应急工作或履行相关义务需要可获取他人个人信息，又要求其遵循法定程序和方式，且不得非法收集、使用、加工、传输、买卖、提供、公开这些信息。同时强调了目的特定原则，规定因应急所需获取的个人信息只能用于突发事件应对，并在结束后予以销毁，确因特殊原因需要留存或延期销毁的，应当进行合法性、必要性、安全性评估，并采取相应保护和处理措施，严格依法使用。

第三，巩固了应急管理领域机构改革和机制创新的重要成果。应急管理是2018年党和国家机构改革的重点领域之一，但是，机构改革及其带动下的很多机制创新成果没有及时在法律上得到落实，这在一定程度上制约了“改革红利”的释放。此次修法补齐了这一短板，很多重要的改革成果都得到了反映。例如，在继续强调各级人民政府作为突发事件应对行政领导机关的基础上，突出了专业部门特别是应急管理部门履行日常职责的重要性，规定应急管理部门和卫生健康、公安等部门应当在各自职责范围内做好工作，明确了应急管理部门指导应急预案体系建设、应急避难场所建设等综合性职能。再如，对于跨区域突发事件，在延续规定由多地人民政府共同负责的基础上，要求其建立信息共享和协调配合机制；授权地方政府根据共同应对突发事件的需要建立协同机制。又如，在应急预案制定中引入公众参与机制，强调了对预案演练和修订的要求；要求在国土空间规划等规划中统筹安排突发事件应对工作所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难、封闭隔离、紧急医疗救治等场所，实现重要公共基础设施的“平急转换”；按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则健全应急物资储备保障制度；完整规定了交通、通信、能源、医学等方面的应急保障体系；推广已在生产安全事故应急救援中应用的现场指挥机制；等等。

第四，为破解一些长期困扰应急管理实践的难题提供了法律依据。此次修法没有回避应急管理领域长期面临的一些棘手问题，并有针对性地纠正了一些长期困扰理论和实践的普遍误解或错误做法，十分难能可贵。比如，扭转了长期以来将应急响应级别和突发事件级别简单对应起来的错误认识，规定应急响应按照突发事件的性质、特点、可能造成的危害程度和影响范围等因素进行分级，即突发事件本身的级别（主要取决于危害程度和影响范围）只是决定应急响应级别的部分因素，而非唯一因素。再如，将政府工作人员追责中的客观主义导向转为责任主义导向，规定在有关突发事件应对不力的情形中，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分时，要综合考虑突发事件发生的原因、后果、应对处置中的客观条件、行为人过错等因素。这有利于科学、精确界定突发事件应对中公职人员的责任，改变一些地方在应急管理领域问责失准、问责失度、问责失范甚至滥用问责的错误倾向，从而形成公平合理、不枉不纵、宽严相济的责任追究体系，对广大干部形成正确激励。对于如何对待社会力量参与应急救援的问题，此次修法也给予了正面回应，规定国家鼓励和支持社会化应急救援服务，但在参与突发事件应对时应当服从有关人民政府、突发事件应急指挥机构的统一指挥；要求人民政府建立协调机制，提供需求信息，引导志愿服务组织和志愿者及时有序参与应急处置和救援工作。

第五，对突发事件应对中的特殊群体保护和人文关怀给予了足够关注，充分体现了这部法律的人民立场。在特殊群体保护方面，规定国家在突发事件应对工作中，应当给予未成年人、老年人、残疾人、孕产期和哺乳期的妇女、需要及时就医的伤病人员等群体特殊、优先保护；规定人民政府及其有关部门应当为受突发事件影响无人照料的无民事行为能力人、限制民事行为能力人提供及时有效帮助，建立健全联系帮扶应急救援人员家庭制度，帮助解决实际困难；要求强化城乡社区综合服务设施和信息平台应急功能，加强与突发事件信息系统数据共享，增强突发事件应急处置中保障群众基本生活和服务群众能力。在人文关怀方面，规定国家采取措施加强心理健康服务体系和人才队伍建设，支持引导心理健康服务人员和社会工作者对受突发事件影响的各类人群开展心理健康教育、心理评估、心理疏导、心理危机干预、心理行为问题诊治；要求对突发事件遇难人员的遗体科学规范处置，加强卫生防疫，维护逝者尊严，妥善保管逝者遗物。

第六，为应急管理领域一些新技术、新方法的应用提供了法律空间。最为典型的例子，就是在突发事件的报告和预警中，为网络直报和自动速报技术的应用提供了依据。2007年制定《突发事件应对法》时，囿于当时的技术能力和认知水平，突发事件主要依靠前兆信息进行预测性预报，经人工研判后发布预警，突发事件真实发生之后也只能依靠人工报告。而2008年的汶川地震催生了地震等灾害速报式预警技术的大范围应用，极大提高了预警的准确性和减灾效果，却因于法无据而变成“灰色地带”。此次修法解除了此类技术应用的法律桎梏。修订后的法律对于此类问题还作了概括性、方向性的规定，提出加强互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段在突发事件应对工作中的应用，鼓励研发和推广新技术、新材料、新设备、新工具。

《突发事件应对法》的此次修订是全国人大常委会“强化公共卫生法治立法修法工作计划”的内容之一，与其紧密相关、同时启动、同步开展的还有《传染病防治法》《国境卫生检疫法》的修订和《突发公共卫生事件应对法》的制定等工作，相关工作也已经同时完成或将在近期渐次完成。《突发事件应对法》的修订开了一个好头，考虑到该法在应急管理领域的基础性、龙头性地位，该法的修订内容实际上已经展现了此轮立法修法工作的整体理念、基本原则和主要方向。此轮法律制定、修订在我国应急法治的历史上将具有里程碑意义，推动我国的应急法治体系完成一次重要的、整体性的升级迭代。

二、本书的写作体例和撰稿分工

本书的篇章安排与《突发事件应对法》的体例相同，即本书的每一章对应该法的每一章。在各章中，再按照制度单元分为若干专题，每项制度为一个专题，包含一个或几个法条。每一个专题的内容主要由“法条”“释义”“评析”“适用”四个部分构成，根据各章节特点，灵活安排其关系。有的条文独立性较强，我们采取了逐条释义和评析的方式；有的若干个条文之间关系紧密，共同构成一个小的制度单元，我们就将其结合在一起一并释义和评析，或者分别释义之后再结合起来评析。有的条文或者制度在适用中可能存在疑难或争议之处，需要加以注意的是，我们还在最后增加了“适用”的部分。其中，“释义”是对相关条文基本含义的简要解释；“评析”是对相关条文制度内涵、制度变迁、内在逻辑和具体要求等方面进一步的详细介绍和深入解析；“适用”则是根据实际情况需要对部分条文理解和实施中疑难点、争议点作更进一步的讨论，针对这些问题为读者提供参考性观点。

本书的作者简介和撰稿分工如下：

林鸿潮，中国人民大学纪检监察学院教授，中国人民大学吴玉章特聘教授，中国人民大学应急管理跨学科交叉平台研究员，法学博士。曾参与2007年《突发事件应对法》起草的研究工作，是此次《突发事件应对法》修订应急管理部起草专家组成员，先后多次参与应急管理部、司法部、全国人大常委会法工委组织的《突发事件应对法》修订座谈会，2021年主编出版《〈突发事件应对法〉修订研究》一书。负责本书的框架体例设计和全书统稿，撰写了本书前言。

白云锋，南京大学法学院副教授，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，撰写了本书第七章“法律责任与附则”。

金晓伟，宁波大学法学院副教授，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，撰写了本书第一章“总则”。

赵艺绚，中国社会科学院法学研究所助理研究员，博士后研究人员，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，是《〈突发事件应对法〉修订研究》一书的作者之一，撰写了本书第二章“管理与指挥体制”和第五章“应急处置与救援”的一部分。

张莹莹，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部讲师，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，撰写了本书第三章“预防与应急准备”。

刘文浩，中国消防救援学院政治工作系讲师，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，是《〈突发事件应对法〉修订研究》一书的作者之一，撰写了本书第六章“事后恢复与重建”。

黄明慧，惠州学院政法学院讲师，法学博士。在应急法治领域发表多篇学术论文，是《〈突发事件应对法〉修订研究》一书的作者之一，撰写了本书第四章“监测与预警”。

卢迪，中国政法大学刑事司法学院博士研究生，曾任天津市第三中级人民法院助理审判员，撰写了本书第五章“应急处置与救援”的一部分。