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国家建立统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制和综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的工作体系。
本条是关于应急管理体制和应急工作体系的概括式规定，也是本章的总括性规定。党的十八大以来，伴随着国务院机构改革的步伐，在“全灾种、大应急”的思路下，我国应急管理体制不断调整和完善，突发事件应对能力不断提高，有效纾解了多次重特大安全风险。党的十九届四中全会指出，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。本条规定了中国特色的应急管理体制和应急工作体系，是对机构改革成果的巩固，也是对新时代应急管理体系和能力现代化命题的回应。其中，“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”为此次修法的新增内容，而“综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”则承袭了上一轮应急体制改革的成果。相比2007年《突发事件应对法》，此次修法删除了“统一领导”，原因在于原法条中的“统一领导”主要指政府对其部门的统一领导，而修法后的“统一指挥”已经概括了党政军关系以及政府和部门之间的关系，没有必要再进行重复规定。
“统一指挥”解决的是党政军关系以及政府和部门之间的关系。这里的“统一指挥”不同于2007年《突发事件应对法》第四条规定的“统一领导”，“统一领导”指的主要是政府对各部门的统一领导，而新时代应急管理制度强调的“统一指挥”，是指在党和政府统筹之下的“统一指挥”。在重大突发事件的应对过程中，党委、政府、军队、企业、社会组织、志愿者等多元力量短时间内在现场汇集，彼此之间互不隶属，协调效率比较低。统一指挥可以对应急管理活动进行统筹安排，防止无序与混乱，进而提高应急管理的效率。在党政军关系范畴内，一方面，要体现党在突发事件应对中的领导地位，发挥党组织负责人在应急指挥机构中的地位和职能；另一方面，在政府不能指挥武装力量的情况下还要实现军地力量的统一指挥，实现高效处置和救援。在政府及其部门之间的分工关系中，既要保证政府作为整体对区域各种应急资源的综合统筹和统一指挥，又要完善跨区域突发事件的协作机制。因此，要真正实现“统一指挥”，就要建立突发事件应对中统筹党政军等公共部门力量和社会、市场力量的整合机制，形成一元化的应急指挥格局。
“专常兼备”的基本含义是应急管理要兼具专门性和常备性的部门或队伍配置，主要包括两个方面的内容：其一，在应急管理机构的设置上，2018年机构改革之后，与应急管理部门职权对应的是自然灾害、事故灾难和综合救援的“小应急”，还有很多应急管理职能由其他部门分别承担，这个意义上的“专常兼备”强调既要有常态性、综合性的应急管理部门，发挥应急管理部门的跨灾种综合应对职能，也要有专门负责公共卫生事件和社会安全事件的卫生行政部门和公安部门，发挥其他各部门在各自职责领域内的专业优势。其二，在应急救援力量的配置上，既有原公安消防部队、森林武警部队转制后与安全生产救援队伍组成的综合性常备应急救援力量，又有针对各个行业专门的应急救援力量。为了保障和提升应急救援队伍的能力，应当建立起一套应急救援队伍建设和管理的制度，通过配套出台应急救援组织方面的法律，厘清不同类型应急救援队伍的建设定位、分类管理、分级评估、培训演练、应急响应、激励保障等问题。
“反应灵敏”是对应急管理能力提出的新要求。新时代的应急管理体制要求反应灵敏，即对突发事件具有敏锐的感知力并灵活、快速地整合应急资源和队伍，对突发事件进行有效应对。具体而言，突发事件应对的负责机关在接到突发事件预警信息的时候，必须立即作出反应，研判事态，迅速调动应急储备资源和应急救援力量，并协调相关部门第一时间采取应急处置措施，防止事态的扩大、危害的蔓延。“反应灵敏”一方面要求各级人民政府必须提升治理突发事件的“软实力”；另一方面要求政府在将来的应急管理建设中加大对应急科学研究的投入力度，必要时可引入民间的科研力量，开发先进的应急管理信息技术，通过提升监测预警平台的准确度和灵敏度，提升突发事件预防能力，建立跨部门的突发事件信息共享平台，建立信息评估系统等提升突发事件处置的“硬实力”。
“上下联动”指的是上下级政府及其部门之间的关系，是对《突发事件应对法》所确立的“分级负责、属地管理为主”原则的补充。分级负责原则的本意是将各级人民政府的应急能力和突发事件的等级、危害程度等相匹配，但是，突发事件的发生一般具有紧急性和发展性，突发事件的等级和危害难以在第一时间判断，这就导致理论和实践出现了不对应的情况。而属地管理为主的原则虽然具有一定的合理性，但存在过于绝对化、缺乏跨区域突发事件应对机制、可能造成地方保护主义等“隐患”。而“上下联动”原则的引入有利于修正上述弊端。通俗地讲，“上下联动”是说上级和下级一起行动，不能由中央人民政府、上级人民政府“大包大揽”，也不能交给某一级人民政府独立负责。对于一般的突发事件，应当由属地人民政府主要负责，中央政府或者其上级人民政府提供指导和帮助，即要实现突发事件应对的“重心下移”，让属地政府负起责任，以较小的反应半径确保灵敏性；对于超出属地人民政府应急处置能力的突发事件，则应当让上级政府乃至中央政府及时介入，接手统一指挥，属地人民政府予以配合和协助。由于突发事件发生时的第一要务是研判事态，控制形势，采取危机预控或者处置措施，所以不管是属地的县级人民政府，还是市级、省级人民政府，在获知突发事件信息的第一时间都必须采取行动，不得推诿，并及时通知相关的单位。
正如上文所述，党的集中统一领导作为应急管理的基本原则应当在《突发事件应对法》中得到体现，特别是在应急管理的领导机构上得到体现。但是，党的组织不能直接作为对外承担应急管理责任的主体，也不能作为常设性的应急管理行政事务承担机关，扮演这一角色的，仍然应该是各级人民政府及其职能部门。根据2007年《突发事件应对法》的规定，在机构改革之前，我国曾长期实施单灾种应急管理体系，即不同的政府部门负责不同类型的灾害和突发事件的应急管理和应急力量建设，如民政部门负责自然灾害救灾，消防部门负责火灾事故救援，原安监部门负责安全生产监管和矿山事故灾难救援，卫生部门负责公共卫生事件处置。各个部门都有自己的专业应急救援力量，实行垂直化管理、专业化建设。然而，突发事件应对过程中伴生的各种问题非单一部门可以解决，如自然灾害的应急救援需要交通、卫健等多部门协同“作战”，因此我国建立了多个议事协调机构以及部际联席会议制度。2005年起，我国从中央到省市层级在办公厅内部加挂“应急管理办公室”的牌子，负责应急值守、信息汇总等统筹协调，然而因为应急管理办公室的层级过低，难以协调同层级和更高层级的各主体，并未发挥应有之作用。应急管理部组建后，我国将分散在十一个部门的十三项应急职能整合为一体，赋予应急管理部整合优化应急管理资源和力量、牵头健全公共安全体系、综合防灾减灾等综合协调职能。具体而言，从应急系统内部来看，应急管理部整合了原安监、消防、民政等多个部门以及国家减灾委、国家防汛抗旱总指挥部等几个高层级议事协调机构的职能，打破了原有的部门利益格局，形成了自然灾害和事故灾难应对的“小应急”综合格局；从应急系统外部来看，应急管理部门虽然没有将各级应急管理办公室一同并入，但2018年《国务院机构改革方案》已明确规定，应急管理部应当充分发挥对各地区和部门应急管理工作的指导职能，加强与相关部门的协调与合作，形成全灾种协同响应的“大应急”综合格局。因此，应急管理部门不仅要在政府系统内部主导建立跨部门的应急协同机制，还要在党政军群等多个层面建立指挥、合作、参与体系，这是一个庞大的系统工程，可谓“任重而道远”。
我国将突发事件分为四大类——自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在政府内部，应急管理部门是负责自然灾害、事故灾难应对的主要部门；卫生行政部门是负责公共卫生事件应对的主要部门；公安部门是负责社会安全事件应对的主要部门。分类管理的主要意义在于明确突发事件应对的主要责任主体，既保证突发事件日常防控工作的正常运行，又避免突发事件发生后政府内部各职能部门之间相互推诿。
“分级负责”是指按照政府的行政层级确定突发事件的响应范围，避免响应不足或者响应过度。在四大类突发事件中，社会安全事件的发展是非线性的，没有分级。其他三类突发事件被分为四级，不同级别对应不同的称谓、颜色标志、最高响应主体。机构改革后，一般性的突发事件由各级地方人民政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部协助中央组织应急处置工作。需要特别说明的是，此次修法打破了突发事件分级和应急响应的一一对应关系，突发事件本身的级别只是决定应急响应主体的因素之一，而非唯一的因素，具体由哪一级政府进行响应，还要根据突发事件的性质、特点、可能造成的危害程度和影响范围等因素综合确定。
“属地管理为主”是指由突发事件发生地的人民政府承担突发事件应对处置的主要责任，即以“块”的管理为主。作出这样的安排，一方面是因为属地人民政府对突发事件的起因、经过、影响和应急处置过程中可支配的各种资源更加熟悉，能够实现快速响应；另一方面是因为属地人民政府的综合协调能力更强，即使是单一类型的突发事件，其应急处置工作也需要涉及多个部门的协同工作。当然，以“块”的管理为主并不意味着“条”的专业化管理不重要，在日常行政管理中，实行系统内垂直“条条管理”的行业、领域的主责部门应当与属地人民政府齐抓共管，协助属地人民政府做好突发事件应急管理工作。
县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对管理工作负责。突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援和处置工作，并立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报。
突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施，统一领导应急处置工作。
法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件应对管理工作负责的，从其规定；地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。
本条是关于突发事件应对中纵向府际关系的规定。所谓纵向府际关系，即上下级政府之间的关系。纵向府际关系之所以成为应急管理中的一项重要问题，主要原因在于虽然理论上可以将突发事件按照规模与等级与不同层级政府相对应，但实践中突发事件的发生、发展往往是突然的、多变的，因此必须首先确定政府应急管理权责的中心，即明确应当由哪一级政府对大多数突发事件承担主要应对职责，再从该级政府出发，确定它与上下级政府之间的协作关系。其中“具备条件的，应当进行网络直报或者自动速报”为本次修法的创新性规定，为应急管理实践中新技术、新方法的应用提供了法律空间。
2003年以来，我国在应急管理纵向府际关系上的方针是“重心下移”，即由县级人民政府作为突发事件应急管理的权责重心。此次修法延续了“重心下移”的方针，主要原因在于：县级人民政府负责本行政区域内公共安全和社会稳定，处于突发事件应对的第一线，相对于上级政府而言，更容易获知突发事件事态发展的一手信息；同时，我国绝大多数的县级人民政府拥有完整的行政管理系统和突发事件监测体系，有能力在第一时间对绝大多数的一般性突发事件进行处置。作为突发事件应急管理的权责重心，县级人民政府可能在能力上无法胜任某个突发事件的应对，但如果能够比实际负有突发事件响应职责的上级政府更快地采取措施控制突发事件事态发展，无疑将有助于对事态的控制，甚至影响整个事态的发展进程。因此，本条第一款除了明确应急管理的权责重心之外，还明确县级人民政府先期处置的权力，既是授权县级人民政府在上级人民政府介入之前采取力所能及的先期处置措施，也是避免县级人民政府在突发事件发生后将矛盾转嫁给上级以逃避突发事件处置不当的责任和负担，避免上级政府的超负荷运行。
值得关注的是，此次修法在本条第一款新增规定，县级人民政府在突发事件发生后向上级人民政府报告时可以采用网络直报或者自动速报的方式，这为应急管理领域一些新技术、新方法的应用预留了法律空间，解除了此类新技术在应急管理实践推广中的法律桎梏。本条第一款修订的背景之一是，2008年汶川地震后，地震、泥石流等速报和预警技术快速发展，一改往日突发事件主要依靠前兆信息进行预测性预报，然后经过人工研判后再逐级上报或发布预警的传统流程，极大地提高了信息传输速度和准确性。
如前文所述，将县级人民政府确定为应急管理的基本单元具有相当的合理性，但并不意味着所有的突发事件一概由县级人民政府主责，由县级人民政府主责的突发事件也并不意味着只有县级人民政府“孤军奋战”。根据应急管理的规律，政府的行政级别越高，其能调动的应急资源越丰富，突发事件应急处置能力越强，因此本条第二款规定，当县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害时，应急权责重心就会发生转移，根据“分级负责”的工作原则转移至相应的上级人民政府，由上级人民政府统一领导应急处置工作。问题在于，在上一级政府接过突发事件应对的“指挥棒”之前，先行获知突发事件事态的县级人民政府是否应当采取力所能及的先期处置措施？本书认为，无论是哪一级政府领导突发事件的处置工作，都应当保证更加接近事件中心的下级政府拥有先期处置权。原因在于，本条所规定的上级人民政府扩大响应的机制并非为了通过层层权力保留来控制紧急权力的滥用，而是为了实现应急响应速度和能力的平衡。如前所述，尽管下级政府在能力上可能无法胜任整个事件的应对，但如果能够采取有效的先期处置措施，也许能够控制事态的进一步恶化。
在属地管理原则的基础上，我国逐步建立了属地管理为主的应急体制，大致实现了应急体制内部的整合，但实践中亦存在一些高度特殊的突发事件不由属地人民政府负责应对，如海难、空难、核事故等，这些特殊事件的共同特点是超出了属地人民政府的综合协调能力范畴，更强调专业分工和专业应对。因此本条第三款规定，在法律、行政法规另有规定的前提下由国务院有关部门担任突发事件应对的主责机关。除了上述考量之外，另一个原因在于这些专业部门，如国家安全、海事、民航、国土等大多属于中央垂直领导部门或者省以下垂直领导部门，日常工作不受同级地方人民政府管辖，“以条为主”的应急管理模式能够更高效地应对特殊事件。
突发事件涉及两个以上行政区域的，其应对管理工作由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。共同负责的人民政府应当按照国家有关规定，建立信息共享和协调配合机制。根据共同应对突发事件的需要，地方人民政府之间可以建立协同应对机制。
本条是关于跨行政区域突发事件应对管理工作的规定。所谓跨行政区域突发事件，是指跨越两个或两个以上不相隶属的行政区域的突发性事件，强调突发事件发生或直接影响在地理意义上的动态扩展性。“共同负责的人民政府应当按照国家有关规定，建立信息共享和协调配合机制。根据共同应对突发事件的需要，地方人民政府之间可以建立协同应对机制”为本次修法新增部分。实践中，在大安全大应急框架下，我国建立了一系列区域联动和防范救援救灾一体化应急管理机制并取得了诸多成就。为巩固这些实践成果，此次修法进行了两个方面的改动：其一，如果跨行政区域突发事件由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责，共同负责的人民政府之间应当建立信息共享和协调配合机制，不能“各自为战”从而导致应急管理秩序混乱。其二，为应对某些频发的跨行政区域突发事件，地方政府之间可以建立常态化的跨行政区域应急协同机制，包括但不限于建立跨行政区域联席会议、编制跨区域联合应急预案、进行区域联合应急演练、开展区域联合风险隐患普查等。
随着人类社会迈向后工业时代，跨行政区域的突发事件频发，传统以行政区划为界的应急管理单元面临着跨区域突发事件的严峻挑战。为有效应对此类突发事件，2007年《突发事件应对法》确立了“上级介入”的应对思路，即当跨行政区域突发事件发生时，突发事件应对管理的权责重心由属地人民政府转向共同的上一级政府或者有关行政区域的上一级人民政府共同负责。应当认为，在绝大多数的情境下，“上级介入”的思路是适用的。具体而言，对于跨小区域的突发事件，“上级介入”在实践中操作起来较为容易，因为突发事件的事发地毕竟同属一个层级不太高的行政区，此时由事发地的共同上一级政府（如设区的市人民政府）负责应对即可。而对于跨大区域的突发事件，如果事件的严重程度高，由共同上一级政府承担也是高效恰当的，毕竟更高级别的人民政府的突发事件应对能力更强，更能有效地控制复杂的跨区域突发事件的事态发展。
然而，一旦发生大规模跨区域但事件严重程度没有那么高的突发事件，倚重上级政府介入的纵向协同模式则可能反而不利于突发事件的应对。首先，负责突发事件应对的政府层级太高必将影响决策效率。政府的反应能力和反应速度对应急处置工作的成败至关重要，确定政府在应急管理中的层级分工，关键在于把握好反应能力和反应速度之间的平衡。一般来说，层级越低的政府反应速度越快，但处置能力就越低。应对层级不太高但经常发生的跨大行政区域突发事件，对反应速度的要求优先于反应能力。如果负责的层级太高，可能因政府间链接环节过多而导致反应不够迅速，从而错失良机。正如学者所总结的，每个中间组织层级都可能出于复杂的动机去筛选、扭曲甚至隐瞒信息，信息上传所经过的层级越多，受到干扰的风险就越大。在一个金字塔形的科层结构下，基层收集的信息经过层层过滤、传导到上级手中时，最后剩下的只是其中的一小部分而已。
其次，高层级的政府在职权上未必与事件的性质和等级相匹配。例如，对于一次发生在北京郊区并蔓延到邻近河北某县的森林火灾，首先不可能由中央政府负责应对，这样显得小题大做。而如果由北京市政府与河北省政府共同负责，就容易出现协调问题。在跨大区域突发事件的应对实践中，地方政府间的协调问题历来十分突出。在此背景之下，地方人民政府之间建立横向协同机制成为纾解区域突发事件与科层碎片之间紧张关系的新思路，有别于以共同的上级政府临时介入为基础的纵向协同，该模式得以运行的基础是不存在上下级关系的地方政府之间自愿、自主、自发的合作意愿。本次修法的亮点之一就是在法律上正式承认了地方人民政府之间横向协同机制的法律地位。
对于跨大行政区域的、级别不太高的突发事件，尤其是在此类突发事件发生频率较高的地区，地方政府间应当建立跨区域横向协同应对机制，理由如下。
第一，能够削减“块外有块”对应急效率的侵蚀。在常规状态下，我国历来重视整合纵向府际关系而相对忽视横向府际关系，原因在于，我国政府体系具有中央集权的特点，不同的政府部门、同一级别的不同政府以及不存在隶属关系的政府之间往往只能做到对上级负责，府际和部门之间的横向联系相对欠缺。然而，一些突发事件的级别虽不高，尚未达到由上一级政府负责应对的程度，但对于这种跨大行政区域的应急事件，事发地政府受制于外在原因如突发事件的关联性、复杂性，以及内在原因如信息不对称、本地人力财力资源等情况的限制，难以凭借一己之力解决。这就要求在应对此类突发事件时，互不隶属的地方政府之间在应急状态下能够实现协同应对，打破横向府际之间的固有障碍。而在建立跨区域横向协同应对机制的情况下，在突发事件发生时，相关地方政府按照已有的协议约定，可以迅速转入应急协作组织形态，有利于提高应急响应的速度。同时，通过协议明确突发事件应对的主要指挥者和相应的职责，也能够避免推诿扯皮而耽误应急决策的最佳时机。
第二，有利于充分发挥属地管理的优势。《突发事件应对法》确立了属地管理原则，在应对跨大行政区域但级别不高的突发事件时，更应该充分发挥属地管理所带来的信息优势。在紧急情况下，相较于上一级政府，事发地政府在信息的接触、利用上更具优势。如果跨区域的突发事件尚未达到需要上级政府负责的级别，属地政府间的信息沟通和交流对于事件的成功应对就至关重要。通过跨区域横向协同应对机制，参与协议的政府之间可以实现高效的信息共享，在信息的利用上更加及时充分，这一点在应对跨区域、低级别但经常性发生的突发事件时优势更加突出。因为，对于经常性发生的突发事件，地方政府之间可以通过分享信息尽量还原事件原貌，进行应对策略的调整和反思，从而可以在下一次事件的应对中发挥经验优势。
第三，能够弥补部分地区应急管理能力的不足。从法律安排来看，我国对同一层级地方政府的权责安排基本上采取了统一的规定，但这种模式的缺陷在于相对忽略了同级的不同政府所在区域的人口规模、自然环境、经济发展程度等差别。虽然偶尔在实践和法律中会对这种差别进行微调，如设立“较大的市”和“计划单列市”，赋予其高于其他地级市的某些权限，但这种微小的差别安排仍难以解决同级的多个行政区域之间存在的禀赋差异。在应对突发事件的整个过程中，这种差别主要表现为一些地方的应急管理能力不足，具体体现在应急早期的资源准备、中期的处置能力和后期的恢复重建阶段。有观点曾提出，可以通过对同级行政区在突发事件应对中的职责作出差别化的设计，从而尽量实现“个别情况个别处理”，减少“一刀切”模式下不周延的情况。
对于这种差别化的设计，北京等一些较大城市已经有所实践，比如规定在中心区由市政府承担突发事件的第一响应职责，而在郊区则由区县政府承担。但从短期来看，要在全国范围内推广这种做法并不容易，因此，一些自身能力相对较弱的地方政府在突发事件的冲击下呈现出更多的脆弱性。但是，如果这些地方政府就某些跨大区域的、经常发生的突发事件与相邻的、应急资源禀赋较佳的地方政府建立起区域应急协作机制，那么在一定程度上，便实现了应急资源跨区域高效配置，弥补了落后地区一定时间内难以依赖自身补齐的应急能力短板。
第一，建立区域间利益分享和利益补偿制度。总的来说，府际间的应急合作大致有两种类型，一种是互补型区域合作，另一种是补偿型区域合作。“互补型区域合作指地方政府之间通过利益交换而实现双方利益增加，即通常所说的优势互补、互利共赢。”
这种协作方式常见于我国长三角、珠三角等较为发达的地域。而补偿型区域合作主要解决“外部性”的内部化问题。比如，当经济实力相对落后的政府为保证相邻较富裕地方的公共安全而在一些方面作出牺牲时，或者该地区应急管理领域的投入建设会为较富裕的地方相应减轻应急准备的负担时，由于相对贫穷的政府所做的应急储备投入会产生正外部性影响，相对富裕的地方如果试图采取“搭便车”行为而阻却外部性的内部化，区域合作可能很难得到持续。
针对跨区域突发事件的应急管理，无论是互补型区域合作还是补偿型区域合作，由于参与合作的政府不可避免地受到地方利益驱动的影响，加之应急行为目标中内在多元价值的复杂冲突，都会将应急合作滑向“最小化己方损害”，实现转嫁风险的不正当目标。因此，只有建立起区域间的利益分享和利益补偿机制，构造地方政府在政治、社会或经济领域中交换的利益激励，才能确保区域合作始终有利益激励的推动，从根本上实现区域应急协作机制有效运转。
第二，创新应急演练机制。跨区域的应急演练旨在通过桌面推演、功能演练、局部演练、全程演练等方式，发现并评估原有协作协议中存在的问题，从而加以改进。应对突发事件时，现场需要动员与调配各种资源，面临跨行政区域的场景时情况更为复杂，因而协作各方在现场必须拥有极强的应急协调能力，确保高效、有序地开展协作。这也意味着，日常应急联动的演练必须得到足够重视。具体表现为，对于演练的频次、方式、评估等问题在协作协议中应当明确规定，并且有必要引入第三方机构对演练的效果予以评估、分析，便于及时反馈和学习。为了防止日常应急协作演练“形式化”、提升演练的有效性，应当将有关演练的硬性规定等纳入各方相应的具有法律约束力的应急预案中，间接增强协作协议的法律效力。
第三，完善信息共享机制。良好的沟通和协作建立在信息共享的基础上，如果地方政府“各自为战”，因担忧政绩等情况而隐藏或者拒绝提供经验和风险信息，就会从根本上动摇跨区域协同应急的基础，难以充分发挥协作应对危机的功效。这也意味着，跨域协作各方要摒弃以往垄断信息和“以我为主”的本位观念。在应急状态下，风险信息的准确性、全面性将对应急决策的成功起到至关重要的作用。因此，协作各方应制定政府间的信息共享规则，并通过定期召开应急管理交流会等方式推进信息共享的常态化，从而为应急状态下共同选择更优的应急策略奠定基础。
第四，强化应急管理全流程思维。跨区域协作机制应当贯穿应急管理的全流程，即风险管理、事前准备、事中处置和救援、事后重建和反思各个阶段。其中，事前准备和事后反思环节的跨区域协作在实践中较为缺乏，但对突发事件应对效果的呈现极其重要。通过将合作协议的实施常态化，即在突发事件的事前管理中就引入合作框架，如共同制定应急规划、共同编制应急预案、建立信息共享机制、共同开展应急演练、共同开展风险评估等。一方面，有利于强化协作机制的制度惯性，将区域合作机制融入地方政府应急管理常态化的工作中；另一方面，能够增强协作机制的运行实效，保证这些机制在公共危机发生后能够真正运转，真正实现关口前移。对于事后反馈环节，在一般的突发事件发生后往往被遗忘。但是，对于跨行政区域但级别不高的突发事件，以及跨区域、高级别突发事件中的非全局性问题，总结和反思类别突发事件的发生规律、演变方式等，对将来可能发生的类似事件的应对能够提供不可多得的经验。而这也是建立跨区域应急协作机制以应对此类事件的重要理由所在。对于事中处置和救援环节，为了避免地方政府在共同应对突发事件过程中因推诿扯皮、权责不明而降低应急决策的效率，府际协作机制应当对应急指挥权的配置予以明确，并且结合处置结束后的反馈情况及时更新、优化。本书认为，在应急指挥权的配置上可以遵循这样的基本原则：突发事件发生区域的事态能够区分主次的，由主要发生地政府承担主要职责；不能区分主次的，由首发地政府承担主要职责；不能区分主次也不能判别首发地的，由首先启动应急响应的政府承担主要职责。在确定了对应急响应承担主要职责的地方政府之后，协作机制中的其他地方政府应当承担约定的配合协助义务。
县级以上人民政府应急管理部门和卫生健康、公安等有关部门应当在各自职责范围内做好有关突发事件应对管理工作，并指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对管理工作。
本条规定了县级以上人民政府各部门在突发事件应对管理中的职责。在突发事件应对中，县级以上人民政府各职能部门的工作包括两个方面：其一，根据相关法律法规、三定方案等规范性法律文件的规定，在各自职责范围内做好分内的专业性工作。例如，在突发事件发生后，应急管理部门收集统筹各类灾情信息、卫生健康部门负责突发事件遇难伤员的救治、公安部门负责维持突发事件应急处置期间的社会治安稳定等。其二，发挥自身层级和专业优势，指导、协助下级人民政府及有关部门的突发事件应对管理工作。这种指导、协助不限于突发事件应急处置期间，而是贯穿突发事件应对的整个流程，从事前的日常行政监督工作，到事中的应急处置救援，再到后期的事后恢复重建，县级以上人民政府的各部门均应当积极履行法定职责。
本次修法明确，突发事件应对过程中，县级以上人民政府的有关职能部门应当在各自职责范围内做好突发事件应对管理的相关工作。然而在实际操作中，各部门的职责范围可能由于有关规定过于宏观或法律法规及三定方案对各部门职责的规定本身存在交叉等原因而产生争议，从而产生“三不管”地带，这一点在事故灾难的追责环节中体现得尤为明显。例如，2019年3月21日，位于江苏省盐城市响水县生态化工园区的天嘉宜化工有限公司发生特别重大爆炸事故，造成78人死亡、76人重伤、640人住院治疗，直接经济损失19.86亿元。
事后，应急管理部门和生态环境部门就职责划分和责任承担问题产生了争议。产生争议的原因在于，本次事故的直接原因是该公司长期违法贮存的硝化废料持续积热升温导致自燃并引发爆炸，而法律对于处置危险固体废物的行为具体由哪个部门监督管理缺乏明确规定，导致应急管理部门和生态环境部门各执一词，认为应当由对方进行监管。实际上，2018年应急管理部组建后，在应急管理部门直接监督管理的矿山、烟花爆竹和危险化学品及8 个工贸行业中，应急管理部门除了与生态环境部门职能交叉之外，与市场监督、自然资源、住房城乡建设等部门之间都存在一些职能交叉的具体问题，这些具体问题在事故发生后的调查和追责程序中又演化为一系列争议。从本次修法的立场来看，未来可以从以下两个方面进行优化。
第一，理顺应急管理部门的职能定位。应急管理部门的职能定位是“综合监管”部门，所谓“综合监管”，既不是“大包大揽”“什么都管”，也不是“凌驾”于其他部门之上的“监管之监管”，应急管理部门主要负责组织编制预案和应急规划、推动预案建设和预案演练、建立灾情报告系统并统一发布灾情、统筹应急力量建设和物资储备，并在救灾时统一调度、组织灾害救助体系建设等“合优于分”的事项。除此之外，应急管理部门还负责指导安全生产类、自然灾害类应急救援，指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治，承担国家应对特别重大灾害指挥部的日常工作，负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为国家综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障。
第二，职责划分不清的，以有效应对危机为第一考量。从应急管理的实际情况来看，各部门职能交叉的情况在所难免，也非应急管理领域所独有，问题的关键在于如何处理好这种争议，避免出现“三不管”地带。诚然，进一步完善相关法律法规或制定权责清单等能够解决争议，但一方面法律和权责清单不可能穷尽列举，应急管理的突发性、紧急性、多变性的特征决定了依然会有新的职责交叉问题出现；另一方面法律法规的完善和权责清单的编制也需要一定的过程。因此，在危机发生时，各部门应当以有效应对危机作为第一考量，本条所规定的“在职责范围内做好”，不仅意味着各部门要“做好”已经明确的职责，还意味着各部门应当基于行政协助原则“做好”有待划分的职责。所谓行政协助原则，是指行政机关之间应当基于行政的整体性、统一性，相互提供协助，共同完成行政管理任务，主要适用于没有明确隶属关系的行政机关之间在无法避免职能交叉时，基于行政一体化的要求，建立有效的协作机制，以达成整体的行政目标，是行政组织法的基本原则之一。基于行政协助原则的要求，当突发事件应对过程中各部门之间出现职能交叉、职责划分不清的情况时，原则上突发事件应对的主责部门应当与其他部门相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用。同时，应急管理部门还应主动发挥各部门信息交流渠道的功能，根据政府的委托牵头调动各职能部门的力量，及时协调多部门工作中出现的问题，起到综合监督管理的作用。