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全纳教育是在教育民主化的潮流中逐渐涌现的，它立足于人权观，以人权的视角和方法来看待社会关系和社会条件，进而分析教育问题。全纳教育的产生和发展虽然历时不长，但对21世纪的特殊教育有着积极的影响和指导作用。
全纳教育自1994年萨拉曼卡会议正式提出至今已有二十多年的历史，国内外对全纳教育的概念有许多种，没有一个统一的界定。每个学者和实践者由于各自的背景不同、研究领域或学科不同，对这一概念的看法自然不同。国内外一些研究者根据对《萨拉曼卡宣言》的理解，结合全纳教育实践，提出了各自的见解。如：英国的托尼·布思认为，“全纳教育就是要加强学生参与的过程，主张促进学生参与就近地区的文化、课程、社区活动，并减少学生被排斥的过程”
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美国有学者认为，全纳教育是指在普通学校适合儿童年龄特征的教育环境里教育所有的儿童。它更关心的是特殊儿童的权利而非学校校长、教师及心理学工作者的专业判断与建议
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还有学者认为，全纳是一种价值倾向。它以所有的特殊儿童都有权与同龄儿童一起在自然的、正常的环境中生活与学习为前提。它强调给予学生平等参与所有的学校活动的机会
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我国的学者认为，“全纳教育是这样一种持续的教育过程，即接纳所有学生，反对歧视和排斥，促进积极参与，注重集体合作，满足不同需求”
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1994年的《萨拉曼卡宣言》认为，全纳教育就是要“让学校为全体儿童服务”。换句话说，全纳是指让学校接受全体学习者，不会因为学生有某项特点、缺陷或者困难而拒绝接收。由于全纳教育发展的时间非常短，教育实践开展有限，还有许多的内容需要去发展和研究，有许多的东西需要去突破。因此，根据《萨拉曼卡宣言》关于全纳教育的相关内容，我们认为，全纳教育是指在教育的过程中应当满足所有儿童的需要，学校必须无条件接收学区内所有儿童，并为这些儿童发展所需的教育提供必要的保障。全纳教育在更广泛的教育体制里看待学校教育，涵盖了正规和非正规的教育，使得社会里所有的资源可以融合起来，有效地帮助学习者满足他们不同的需要。全纳教育的核心是，忠实地把教育看作是个人和社会发展的基本要素。教育不仅仅是个人获得优先基本技能的简单过程，它是个人和社会发展中的一个关键要素，是人类实现和平、自由和正义的理想不可或缺的途径。
全纳教育主张根据社会模式的教育理念来理解残疾人接受教育的困难。残疾儿童在受教育的过程中通常都会遇到各种障碍，如对部分课程的理解有困难。有些孩子听不到或看不到教师的讲授，有些则根本无法进入学校大楼。根据全纳教育的思想，这些问题的存在不能归咎于儿童自身的残疾障碍，这是当今教育体制的特征造成的：不完善的课程设计、缺乏培训的教师队伍、不恰当的讲授方式、没有残疾人通道的教学楼等等，这些因素才是特殊儿童就学的真正障碍。在这种情况下，如果重新建立或者延伸独立的特殊学校部门，一方面把特殊儿童从同伴和家人中隔离了出来，另一方面也加重了经济上的负担。正确的做法应该是，找出特殊儿童学习的障碍在哪里，并在普通学校扫除这些障碍，满足特殊儿童学习的需要。
全纳教育针对的不只是残疾儿童，它也针对其他群体，如贫困儿童、女童（在某些重男轻女的社会）和边远地区的儿童。同时，全纳教育也不只是找出一种新方法取代隔离的特殊学校制度。全纳教育是要减少各种学习障碍，让普通学校能满足所有学习者的需要。因此，全纳教育是一场更广泛的社会运动的组成部分，目的是为全体公民建立一个更公平的社会
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全纳教育作为一种教育思潮，兴起于20世纪90年代。19世纪，人们对是否应该为那些有障碍或生活条件差的儿童提供学校教育而一直争议，但到20世纪，人们普遍认为应该为所有的孩子提供学校教育。
20世纪初期，以美国为例，在第一次世界大战后，美国政府增加了特殊教育的拨款，从而使特殊教育的规模迅速扩大。1910年，美国第一次召开了有关儿童问题的会议。1919年，又召开了第二次会议。1930年，由胡佛总统发起，召开了关于儿童健康与保护的会议，并通过了《儿童宪章》。在宪章中第一次用大量篇幅对特殊教育进行了专门的阐述，并提出特殊教育应是教育的一个合法组成部分。1948年，联合国大会通过了《世界人权宣言》，提出人人都有受教育的权利，教育的目标在于充分发展人的个性。
20世纪中期，特殊教育在经济发展较好的国家中有了迅猛的发展，人们就特殊教育的目的、任务、实际效果展开讨论。一些研究者比较了特殊儿童在隔离班级和正常班级中接受教育的情况，认为特殊儿童被限制在特殊班级中接受教育并不一定有效。许多儿童也没有因为经过特殊教育而回到普通教室里。人们还对隔离教育的低质量、差设备及教师缺乏训练等问题提出了批评。同时，隔离班级中的特殊儿童的种类也不成比例。对这些问题的思考和对隔离教育机构的有效性研究促使人们对新的教育方法进行探索，人们开始尝试一体化教育。
20世纪70年代，许多专家仍坚持隔离学校与隔离班级是为特殊儿童提供最有效的教育形式的做法，但更多的人通过对隔离学校及隔离班级的功能与作用的思考而对特殊教育的性质有了新的认识。人们越来越认识到60年代早期在社会中流行的“应为特殊儿童提供平等、适当的教育”的观点是正确的，并对传统的特殊教育观念和教育经验的合理性提出质疑。在20世纪六七十年代，当世界各国的特殊教育以隔离制大为蓬勃发展之时，北欧的挪威、瑞典等国家特殊教育界提出正常化的建议，打破了隔离制的传统。
在1971年、1975年，联合国分别通过了《弱智儿童权利宣言》、《残疾人权利宣言》。这两个宣言认为残疾人享有与同龄人一样的平等权利，社会应对他们进行医学的、心理的治疗与康复，进行教育的和职业的训练，以促使他们的潜力得到最大限度的开发。
1975年，美国颁发了“所有残疾儿童教育法”（94-142法）。“最少限制环境”则是该法律提出的安置特殊儿童的一项基本原则。其核心就是要让特殊儿童尽可能地与没有残疾的正常儿童一起生活、学习，即使特殊儿童接触正常儿童和主流社会的限制减少到最低程度。该法律提出，社会应为残疾学生提供适当的课程与教育以及充分的服务，以促进他们的发展。学校不应拒绝有生理和智力残疾的学生入学，其他单位也不能因为其残疾而拒绝给予工作机会，即所谓“零拒绝”。而且，学校必须提供给他们适当的安置与合理的课程。
1978年，英国沃诺克委员会发表了《关于残疾儿童及青少年的教育的报告》，即《沃诺克报告》。报告认为绝大多数残疾儿童可以而且应该在普通学校就读。他们对“残疾”的界定表明，大约有20%的儿童在某些时候需要某种形式的特殊教育，只有大约2%的儿童患有严重的身体、感觉、智力或情绪障碍，某些障碍可能会伴随他们一生。这个结论的必然结果就是要求普通学校提供有效的特殊教育。因此，报告中提出了一体化教育的三种形式，一体化教育被看作是一种持续的过程：场所的一体化（将有特殊教育需要的学生安置到普通学校）；社会的一体化（有特殊需要的学生与普通学校的学生在某种程度上进行社会性的而非教育上的交往）；功能的一体化（有特殊教育需要的学生在某种程度上参与共同的学习活动）。一体化教育的这三种形式在统合的程度上是一步步加深的。报告要求学校根据学生的特殊需要和情况来进行适宜的一体化教育。1981年，英国颁布新教育法，其中用“有特殊教育需要的儿童”代替原来的“特殊儿童”。
正是由于上述原因，70年代开始出现了正常化思想。所谓正常化，即主张智力落后者及其他残疾人每天的生活模式应尽可能地接近主流社会。这一思想为残疾人提供了正常生活、正常发展及独立选择的机会，同时还提供了在正常环境中生活、工作、娱乐的权利。正常化原则不仅为残疾人的治疗和教育提供了指导方针，同时也为具体的行动提出了建议。人们认为应该改革原来公共隔离机构的封闭形式，将隔离者安置到正常社会环境中学习、生活，使其能够适应社会。这一思想表现最明显的一个实际结果是“去机构化”运动。所谓“去机构化”，就是指特殊个体离开各种类型的公共隔离机构到各种以社区为基础的生活环境中生活。也就是说，将残疾人与主流社会融合在一起，通过这种方式克服由残疾引起的功能障碍以及由隔离造成的其他障碍，并能使他们在主流社会中承担一定的角色。
由于正常化思想的传播，人们普遍认为所有儿童有着必须被尊重的个体差异，特殊教育领域应停止将特殊儿童根据所贴标签进行分班的做法，应该为他们提供各种教育服务以满足他们的个体需要。这一思想在教育系统中引起了巨大的波动，教育体制开始朝着由特殊教育服务提供支持的正常班级方向发展。从80年代开始，欧美一些国家开始用“特殊教育需要儿童”这一术语来替代“残疾儿童”、“特殊儿童”，而“特殊教育”这一名称也相应地改为“特殊需要教育”。欧美各国也相继制订了相关的特殊教育法律，如英国1981年教育法中正式认可“特殊教育需要”这一概念。英国1988年教育改革法通过实施国家课程并对课程的灵活性作出具体规定，强调新教师要具有发展和教育有特殊教育需要的学生的能力。后来的1993年教育法进一步要求，对新教师的培养必须从原来只重视培养普通教育能力向重视培养特殊教育能力转变，为英国全纳教育的健康发展提供了合格师资的保证。英国1993年教育法进一步促进了英国一体化教育的实施。1990年的《美国残疾人法》，其主要内容是反对在各方面对残疾人的歧视，要求在求职、乘车、商业、娱乐等方面，残疾人能有平等的机会。
1990年，联合国教科文组织等在泰国宗迪恩召开了世界全民教育大会，会议通过了《世界全民教育宣言》及《实施全民教育的行动纲领》。宣言提出：残疾人的学习需要值得关注，必须采取步骤向各类残疾人提供平等教育的机会，并使这种教育成为整个教育体系中的一个组成部分。1993年，联合国教科文组织在我国哈尔滨召开了“亚太地区有特殊需要儿童、青少年教育政策、规划和组织研讨会”。会议通过了《哈尔滨宣言》，宣言指出：要达到全民教育这一主要目标，所有国家都应对满足一切儿童的基本需要予以关注。会议还指出，要通过全纳学习的观念探索满足一切儿童的基本学习所需要的多种策略、试验全纳性学校的成功策略与方案，以及在制定各种儿童教育方案中考虑全纳性这一观念。
1994年，联合国教科文组织在西班牙萨拉曼卡召开“世界特殊需要教育大会：入学和质量”，大会通过了《萨拉曼卡宣言》。宣言声明：（1）每一个儿童都有接受教育的权利，必须有获得可达到并保持可接受的学习水平的机会；（2）每一个儿童有其独特的个人特点、兴趣、能力和学习需要；（3）教育制度的设计和教育计划的实施应该考虑到这些特性和需要的广泛差异；（4）有特殊教育需要的儿童必须有机会进入普通学校，而这些学校应以一种能满足其特殊需要的以儿童为中心的教育思想来接纳他们；（5）以全纳性为导向的普通学校是反对歧视态度、创造受人欢迎的社区、建立全纳性社会以及实现全民教育的最有效途径。此外，普通学校应向绝大多数儿童提供一种有效的教育，提高整个教育系统的效率并最终提高其成本效益。《萨拉曼卡宣言》首次正式提出“全纳教育”的概念，并号召世界各国广泛开展全纳教育，这在国际教育发展过程中具有重大意义，它拉开了全纳教育的序幕。
自1994年在西班牙萨拉曼卡召开的世界特殊需要教育大会至今已二十余年，全纳教育的原则在大会的宣言中得以体现，它关注所有的学习者，特别关注那些传统上被排斥于教育机会之外的学习者。这一理念已逐步在世界各国得到推广，并基于此制定了相应的法律政策。《萨拉曼卡宣言》公布后，许多国家纷纷开展全纳教育。英国也表现出对全纳教育的极大兴趣，把全纳教育看作是对一体化教育运动状况作出的一种彻底选择，并在一些地区和学校开始实施全纳教育政策。随后，在英国各地，许多专业研究者开始研究和倡导全纳教育：学校开设全纳教育的讲座和课程；组织全纳教育研讨会，开展交流和传播；建立全纳教育研究机构；主办全纳教育专业刊物；与地方教育当局一起，积极推动全纳教育的实施；编写全纳教育实施指南，参与指导全纳教育的开展；参与全纳教育教师的培训；开展对全纳教育的深入研究。1994年，英国教育部颁发了《特殊教育需要鉴定与评估实施章程》，表明了对学校和地方教育当局成功实施全纳教育的期望。1995年，英国议会通过了旨在保护残疾人免受歧视的法案——《反残疾歧视法》，第一次将特殊教育需要与法律上的机会平等联系起来。1997年，英国教育与就业部发表了题为《所有儿童的成功：满足特殊教育需要》的绿皮书，重申政府的政策是提高所有学生的教育标准，包括有特殊教育需要的学生。随后，新工党政府颁布了《学校中的成功》的白皮书，在强调优先提高教育标准的同时，表明了对全纳教育的支持，并承诺：只要学生有特殊教育需要，普通学校就有为他们提供教育所需的强大的社会和道德基础的责任。2001年，《特殊教育需要鉴定与评估实施章程》（ SEN Code of Practice ）对1994年的章程进行了修订，提出享有特殊教育需要的儿童有更大权利在普通学校接受教育；地方教育局的职责是与那些有特殊教育需要儿童的父母协商，提出建议和提供信息，以及解决争议；学校和学前教育机构的职责是告诉父母他们的孩子何时能得到特殊教育服务；学校和学前教育机构的权利是为孩子进行法定评估。2004年的《特殊教育需要者教育法》确保了有特殊教育需要的学生享受相应学习的权利，帮助他们在离校时具有相应的必要技能，并帮助学生家长开展教育。
在美国，1995年珀根和弗格森等人在总结美国第一次全纳教育运动的基础上提出了对教育体系进行改革的思路，发起了第二次全纳教育运动。1997年，美国最新修订的特殊教育法——《障碍者教育法案》，提出最少受限制环境原则和适当教育原则，从法律上强调了全纳教育的必要性，进一步推动了第二次全纳教育改革运动。第二次全纳教育主要针对特殊教育过程中出现的对特殊儿童的期望值低落，过分强调符合法定要求的书面作业而忽略教学、学习以及学生的成就问题，着重提高对特殊儿童的期望值、改进他们的学业成就。学校教育价值取向的核心是通过合作教学为所有存在差异的学生，包括能力缺陷学生，提供全面的服务，所有学生的利益都应得到关注和保护。
2002年，联合国教科文组织为了支持在世界各国推行全纳教育而精心组织来自30多个国家的40多位专家编写、出版了一个在不同国家推行全纳教育的集体经验的成果——《全纳教育共享手册》。它主要介绍全纳教育的原理和发展中的几个重要事件，包括全纳教育的管理与发展、全纳教育专业人才的培养、评估确保全纳教育质量、全纳教育的支持模式、全纳教育中的家庭和社区、开发全纳课程、全纳教育的资源和经费、教育衔接过程管理、发动和巩固学校的变革等几个部分，较全面地归纳了许多国家的经验，指出了一些可以广泛应用的基本原则和部分国家的实际经验，为世界各地的实践者、研究者和管理者提供了一种方法。通过该方法，教育管理者、教师和决策者能够吸取国际经验，指导他们自己国家的教育体系发展，实现全纳教育的思想和实践。《全纳教育共享手册》对全纳教育的发展壮大，以及成长为充分有效的全纳教育体制，起到了极大的推动作用。
在全纳教育的实践中，对全纳的观点各有争执。争论的焦点在于应该如何全纳特殊儿童，是以比较激进的方式完全容纳进普通教室，还是以比较缓和、渐进的方式进行有选择的全纳。同时，大多数人认为，最少受限制环境只涉及物理地点，体现在替代性安置连续谱上从一端的寄宿机构到另一端的普通班级这样受限制程度逐渐减小的安置环境。其他人则提出，环境的受限制不仅仅纯粹是个地点问题，还包括教学内容和教学方法，即一个地点的教学环境和社会环境。还有人进一步指出，对于一些学生来说，与在普通班级相比，被安置在特殊班级和特殊学校中对他们在学业、情感和社会发展方面限制得更少。正如齐克蒙德（2003）所言，只注重教育地点是错误的，而提高教育质量才是特殊教育应该关注的问题。随着社会的发展，尤其是人们期望所有学生都能满足更高的标准，对于特殊儿童在全纳教育中教学和安置究竟哪个更重要的问题，还将持续地争论
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