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中共十八大报告提出：促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接，加强人口发展战略研究，这是中国特色社会主义进入新时代，中央对人口和计划生育工作推出的新任务和新要求。我们要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。实施主体功能区战略，推进主体功能区建设，是党中央国务院做出的重大战略决策。为推进我省形成合理清晰的人口发展空间格局，为主体功能区建设作好人口发展规划，提出如下促进人口发展政策建议与调控对策措施。
“十三五”时期是我国人口发展的重大转折期，人口发展的机遇与挑战并存。一方面，经济社会发展仍然面临着人口总量持续增加的压力，人口对经济、社会、资源环境的影响更加突出；另一方面，人口发展各要素关系更加复杂，人口素质、人口结构、人口分布正成为影响社会经济发展的主要因素。必须从战略上重视人口问题，强化人口工作的基础地位，把促进人的全面发展作为处理好人口与发展关系的出发点和落脚点，通过体制机制创新，着力解决人口发展中出现的新情况、新问题。高度关注并深入研究人口流动与迁移问题，把引导人口有序流动和合理分布作为统筹城乡、区域发展的重大战略，把人口分布与生产力布局有机结合起来，加强区域内、部门间合作，建立政府引导、多方参与、以市场为基础的协调发展机制，实现资源在城乡、区域间的有效配置。
落实科学发展观，要求发挥人口发展在经济社会发展中的主导和能动作用，落实主体功能区规划应编制对应的人口发展功能区规划，把引导人口有序迁移与合理分布作为统筹城乡区域协调发展、缓解资源环境压力的重大战略，把人口分布与生产力布局有机结合起来，努力实现人口发展与经济振兴、社会进步的有机统一。
（1）专项规划制定应充分考虑人口发展因素的影响。
人居环境的适宜性和人口容量是区域发展的决定性制约因素，人口发展规划在国民经济规划体系中具有基础地位。在工业化为主导时期：工业化带动城市化，产业发展作为国民经济综合规划的基础变量。工业化带动人口发展，工业化规划决定城市化进程，产业布局主导人口布局。进入城市化主导时期：城市化推进工业化的转型升级，人口发展成为国民经济综合规划的基础变量。以人口的空间集聚为特征的城市化应该以人口发展为中心，使人口的空间分布、人口生存方式、人口与自然协调状态，作为聚合自然资源、经济资源和社会资源的基本支点。
目前，我省正处在工业化和城市化并进的新阶段。要突出“人口发展规划”理念，国民经济综合规划体系中要有“人口发展规划（以社会发展为主要内容）、产业发展规划（以工业化为主要内容）和国土发展规划（以生态环境保护和资源开发利用为主要内容）”综合配套才能充分体现生态文明的内涵。为此，要科学把握制约我省人口分布的生态、资源、环境、经济及人文条件，根据人口发展功能定位，正确制定不同类型区域的人口发展规划和政策，积极探索建立人口有序迁移的体制和机制。
（2）重大政策和重大项目出台前，应开展人口发展影响评估。
人口众多是我国最大国情，广东是我国常住人口最多的省份，巨大的人口压力也是广东社会经济发展面对的最大省情。按以人为本的科学发展观的要求，人口发展是广东一切项目和决策必须面对的首要问题。因此，在推进主体功能区规划实施过程中，对重大政策和重大项目的实施，应该开展人口发展影响评价，分析、监测和管理各类开发活动的社会后果，避免开发活动的盲目性，根据这些政策和项目对人口发展的影响，提出应对的措施和方案。这是以人为本、科学发展的重大举措，作为深化改革开放的先行地和探索科学发展的试验区，我省可以先行先试，在全国率先建立人口发展影响评价制度。通过试点示范，不但可为科学发展探索道路和积累经验，也为我省发展战略转型和保持社会经济发展排头兵地位提供机制保障。
推进主体功能区建设，是深入贯彻落实科学发展观构造生态文明的重大战略举措，对推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进区域协调发展具有重大战略意义。是我省推进“三个定位、两个率先”战略的重要抓手。未来20年我省的人口布局，以产业的集聚，吸引人口的集中；以人口的集中，推进土地资源的集约利用；以土地的集约利用和挖潜重整拓展我省整体发展空间。为此，必须积极引导人口有序迁移，努力形成人口分布与区域发展的均衡布局。
（1）人口分布应与区域资源承载能力相适应。
2010年广东省优化开发区域宜居区域人口密度达4 206人·km -2 ，已经超过了城市宜居区域合理人口密度控制标准（4 000人·km -2 ），而重点开发区区域宜居区域人口密度只有1 992人·km -2 ，其人口承载力还有较大潜力。要通过适度的调控，促使优化开发区域超载的人口向重点开发区域转移，引导人口合理有序迁移与流动，逐步形成区域功能互补、协调发展的人口格局。
（2）优化城镇与工业发展区的规划范围。
目前农产品主产区和重点生态功能区内规划的很多城镇与工业集聚发展区、城镇与生态型工业集聚区总体上缺乏人口集聚能力，在2000—2010年的10年里不但没有集聚人口，而且人口外流特征明显。规划的城镇与工业集聚发展区大多难以发挥规模集聚效应，应该集中财力物力加快若干中心镇的发展。进一步完善城市功能提升区的城市功能，加快城镇与工业集聚发展区的基础设施建设，增强重点开发区域的人口集聚能力。人口密度优势和人口规模优势是区域经济繁荣的必要条件。水、电、道路、通讯等基础设施，一次性投入很大，但它一旦建成，使用的边际成本很小。人口密度越大，人均基础设施成本就越低。国际经验表明，一个城镇人口达到25万，才能显示出规模效应，低于这个人口规模，就存在城市资源浪费现象。目前我省农产品主产区和重点生态功能区内的城镇人口规模普遍偏小，尚没有达到显示出规模效应的临界规模。城市化发展要选择最适宜的区域集中财力物力建设若干规模化的城镇区域。尤其是重点开发区域的城镇建设，一定要形成规模效应。生态发展区城镇建设的主要目的是为生态建设与维护提供便利，可以不考虑规模效应，但是也应考虑人口密度效应。
人口发展功能区是为适应区域布局的调整而提出的，是为了根据不同区域的资源环境承载力和经济社会发展条件，制定并实施一组既相联系又相区别的人口发展政策体系。人口发展功能区就是实施这类有差别的政策体系的人口发展空间单元。人口限制区：建设省和国家生态屏障、提供全省乃至全国性生态服务，宜实施“禁止人口迁入、有序组织迁出、全面保护生态”的政策。人口疏散区：建设省和国家生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾，宜实施“引导人口迁出、鼓励人口集聚、点上集中发展”的政策。人口稳定区：提高人口城镇化质量、实现经济持续增长，宜实施“稳定人口规模、强化人口集中、调整产业结构”的政策。人口集聚区： 提高人口密度、实现又好又快增长，宜实施“扩大人口规模、增强吸纳能力、推进产业集聚”的政策。重点是制定差异化的人口发展政策。
（1）按照人口发展功能定位引导人口有序流动并定居。
更多地吸纳人口疏散区域和人口稳定区域转移出来的人口，同时鼓励有稳定就业和住所的外来人口定居落户。对承接较多人口转移任务的人口集聚区域的县（市、区），省和国家应给予一定的政策支持。①人才集聚优化区区：引进高素质人才，提升和优化人才结构；放宽户籍门槛，鼓励有稳定就业或合法固定住所的外来人口定居落户，逐步实现居民本地化。②人口集聚开发区：培育经济增长极，提升综合竞争力，创造就业机会，逐步形成吸纳人口的“蓄水池”；以环境友好型工业和服务业的产业集聚带动人口的集聚，更多地吸纳生态发展和禁止开发区域转移出来的人口，同时鼓励有稳定就业和住所的外来人口定居落户。③人口承接生物生产区：建设与资源、环境承载力相适应的发展聚落，鼓励农村人口向城镇集聚；支持发展职业教育和技能培训，鼓励居民通过工作、学习、安置等途径迁往人才集聚优化区和人口集聚开发区。④人口承接生态保育区：鼓励生态移民，保护生态环境，促进人与自然的和谐发展。通过生态移民、生产移民、生活移民等方式调整人口布局，推进人口向人口集聚开发区转移和集聚。完善以奖励扶助、困难救助、养老和医疗扶助为主体的利益导向机制。支持发展职业教育和技能培训，提高劳动者跨区域转移就业的能力，为符合规定条件的应届初、高中毕业生提供免费职前技能培训。
（2）按照主体功能定位各有侧重地引进人才。
1）重点开发区域。重点引进高新技术产业、现代制造业、旅游及现代服务业等产业发展急需紧缺型人才。①城市功能提升区：重点引进高新技术产业、现代服务业等产业发展急需的高端人才。②城镇与工业集聚发展区：重点引进加工制造业、服务业等产业发展相结合的高级技工、企业经营管理人才。③都市农业与村镇发展区：重点引进都市农业、农业产业化等产业发展相结合的农业技术、经营管理人才。④生态调节区：重点引进生态保育、环境保护和治理人才、旅游管理和营销人才。
2）生态发展区域。重点引进矿产资源合理开发和农产品加工业、生态保护、旅游、商贸等人口均衡型、资源节约型、环境友好型产业发展急需紧缺型人才。①城镇与生态型工业集聚区：重点引进人口均衡型、资源节约型、环境友好型工业和服务业发展相结合的专业技术、管理等人才。②生态农业与村镇发展区：重点引进生态农业、特色农业产业化等发展相结合的农业科技、经营管理人才。③生态保育区：重点引进生态保育、环境保护技术人才、民族特色文化旅游开展、管理和营销人才。
3）禁止开发区域。重点引进自然保护区科学研究、工程技术和经营管理人才。
（1）切实维护生物生产功能，密切关注市场动向，保障口粮供给。
在国家主体功能区规划框架约束下，广东省的最大人口容量为1.3亿人左右，广东省的人口容量富余空间已经非常有限，只有约2 400万人口的富余容量。按照国家确定的功能定位，广东的粮食自给率最多可达31.44%。也就是说，未来68.56%的口粮（将近9 000万人口所需的食品）必须依靠省外调入，即每年要从省外至少调入3 600万t粮食（包括大豆）。按目前的生产力水平，生产这些粮食需要3.2万km 2 的耕地，超过江西省2009年末拥有的耕地总面积（30 891 km 2 ，江西省第二次土地调查数据）。江西全省生产的粮食自己一粒不吃，也弥补不了广东省的粮食缺口。这也就是说，将来广东人口消费需要大规模踩占省外的生物生产土地面积。目前我国粮食进口需求增长很快，海关总署的统计数据显示，2012年1至12月，中国粮食进口已达到8 025万t（包括大豆），而2012年中国粮食的总产量为58 957万t，2012年进口的粮食已占全年粮食总产的13.6%。广东粮食需求的增长对国家粮食安全保障产生了巨大的压力，也对国际市场粮食价格的上涨产生了巨大的推力。国家主体功能区规划给广东省划定了农产品主产区56 939 km 2 ，其实大部分为山地，平地面积只有17 863 km 2 ，其中耕地面积仅有10 128.2 km 2 ，但是这些耕地已经占了全省目前实有耕地面积的80%。保住这些耕地就可以满足未来广东18%人口的粮食消费需求。因此，必须充分认识到国家主体功能区规划给广东省划定农产品主产区的重要意义，切实保护好农产品主产区的生物生产功能，将有关政策落到实处。严格控制农产品主产区的土地开发强度，杜绝其城镇和开发区扩张对耕地的占用。一个地区能否持续发展，离不开三大功能，一是人文发展功能，这是目前人们最关心的；其次是生物生产功能，靠它来解决食品和原料消费需求，这是在工业革命之前人类最关心的；还有一个功能是生态调节功能，这是人们最容易忽略的，因为只有当它消失的时候人们才会感觉到它的重要性，比如清新的空气和洁净的水。一味强调人文发展功能而忽略生物生产功能和生态调节功能必将难以持续发展。城乡一体化的目的表面上是为了改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，实质上却是实现这三大功能的有机协调，相互支撑。因此，必须加强生态文明制度建设，尽快建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值的资源有偿使用制度和生态补偿制度，以维护必要的生物生产功能和生态调节功能。此外，由于广东的粮食需求有很大一部分要从省外调入，2012年的粮食自给率为32%，为保障粮食供给，必须密切关注世界粮食产销动向，及时做好粮食调配工作，防止世界主要粮食产区重大自然灾害对粮食供应波动的影响波及广东。这是广东落实主体功能区战略、推进主体功能区建设的基础。
（2）以人口发展功能区为管理单元实施差别化的人口政策，科学调控人口的流迁。
表2-46归纳了广东三大类人口发展功能区的常住人口增长率及其调控目标。按照主体功能定位发展，广东的人口集聚区尚可吸纳4 926万人口，而人口疏散区需要转移1 350万人口，省内平衡后尚可吸纳3 576万人口。应以人口发展功能区为管理单元实施差别化的人口政策。从目前的人口发展趋势看，在未来20年内，广东的人口规模将逐步稳定下来，步入零增长发展阶段。即使按照目前的人口自然增长率，在未来20年内全省自然增加的人口只有1 500万左右，还可以吸纳2 000万外来人口。为了加快主体功能区的形成，建议在2010—2020年加大对人口转移和集聚的调控力度。在推进主体功能区战略的同时，为了加快广东的社会经济发展汇聚人才，可使2010—2020年全省总的人口增长率继续保持在较高水平（14.1‰），当然不可能回复到2000—2010年的水平（20.4‰）了。因为2020年以后，随着我国区域发展格局的逐步平衡，人口的大规模迁徙很难出现了。机械增加的人口应通过政策的引导使其流向人口集聚区。人口集聚区的年均人口增长率可由2010—2020年的21.1‰大幅提高到47.6‰。同时也要利用这个时机加大人口疏散区的人口转移力度，使其年均人口增长率由2010—2020年的20.2‰调整为-23.6‰。2020—2030年，人口调控力度应逐步减弱，直至恢复到自然状态。为此，必须对不同的人口发展功能区实施差别化的人口政策。鼓励有稳定就业岗位或合法固定住所的外来人口定居落户，同时加快基础设施建设，加大房地产开发的土地供给，加快产业的集聚，做大经济规模，增加就业岗位，加强优质学位建设，增强地区吸引力。加大教育、医疗、保障性住房等基本公共服务设施的建设力度，使基本公共服务设施布局、供给规模与吸纳人口规模相适应；对人口疏散区则严控人口的迁入，严格执行现行的计划生育政策，加快产业的转型升级，加大人口结构调整力度，实行积极的人口退出政策，引导人口向区外自愿有序迁移，鼓励劳动密集型企业从人口疏散区往人口集聚区转移；人口稳定区则要稳定人口规模，强化人口集中，注重区内人口总量动态平衡，引导人口向邻近的人口集聚区迁移。
表2-46 广东三类人口发展功能区的常住人口增长率及其调控目标
对因征地而失去生活保障的农村人口应无条件地转为城市人口，落实低保政策。对于迁移到城镇的农民工给予“城市居民待遇”，切实解决他们在就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面的问题。
（3）开展市域人口发展综合评估，逐步开展地级市、县域人口发展功能区规划。
建议在人口发展功能分区规划基础上，建立市域人口发展监测与综合评估指标体系，定期评估全省21个地级和地级以上城市人口发展功能区规划和建设的进程以及配套政策的落实情况，科学评价人口发展绩效和监测人口发展动态，及时总结各地在促进主体功能区形成方面取得的效果和经验，及时调整人口发展政策，保持人口与资源、环境、经济、社会的协调发展。形成基于人口发展功能区的人口发展综合评估机制，逐年发布广东21市人口发展评估报告。
坚持人口发展规划先行，其他专项规划制定应充分考虑人口因素的影响；重大经济社会政策出台前，应开展对人口发展影响的评估。重大决策出台前和重大项目实施前开展人口发展影响评价，根据这些政策和项目对人口发展的影响，提出防范与应对的措施和方案。
逐步开展地级市、县域人口发展功能区规划，将人口发展功能区建设任务落实到乡镇。各级行政区域应根据本行政区域的功能定位编制人口发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。根据人口发展规划，制定人口与计划生育实施方案并组织实施。
（4）加强雷州半岛水利基础设施建设，强化其生物生产功能，开发其农业人口承接潜力。
雷州半岛的农产品主产区适宜人居区域面积较大，目前人口承载力还大有潜力可挖，其中雷州市、徐闻县和遂溪县3个功能单元合计还可以承接约155万农业人口，全省农产品主产区人口承载力出现富余的地区就是这3个单元。但是受到水资源的制约，该区丰富的光、热、土地资源得不到充分利用，生物生产功能得不到有效发挥，目前人口承载力受到限制。随着气候变化，近年来粤西地区的降水量有明显的增加，只是由于地形过于平坦，自然条件不利于蓄水，水资源季节分布不均，丰、枯期差异大。如果加快水利基础设施的建设和加速海水淡化技术的开发，雷州半岛水资源的约束可望得到突破，潜在的人口承载力可望得到开发。因此，应该加大对雷州半岛水利基础设施建设的投入，强化雷州半岛农产品主产区的生物生产功能，使其人口承载潜力得到开发和利用。这也是在未来人口容量饱和时保障实现21%粮食自给能力的一个重要前提。
（5）加强人口与计划生育领域的科学研究，为人口政策调整提供科学依据。
1）人口高度密集对生态环境产生巨大压力，加强人口科学研究是正确认识广东省情不可缺少的环节。
自改革开放以来，随着经济持续快速增长和源源不断的人口流入，广东省的人口规模在很长一段时期保持了较大幅度的增长，常住人口总量先后超越江苏、四川、河南、山东，成为我国第一人口大省。占全国人口的比例从1982年“三普”时的5.32%提高到2010年六普时的7.83%。2010年“六普”数据显示，广东常住人口总量达到10 432万人，是全国唯一的人口总量过亿的省份。2012年常住总人口达到10 594万人。目前，全世界人口数量超过广东省的国家只有10个（分别是印度、美国、印尼、巴西、巴基斯坦、尼日利亚、孟加拉国、俄罗斯、日本和墨西哥）。而这10个国家的人口密度只有孟加拉国（2013年为1 067人· km -2 ）超过广东省。而孟加拉国地处恒河三角洲，85%以上的国土为平原，而且水热条件好，可居住区域人口密度约为1 300人· km -2 ；而广东省“七山一水两分田”的自然地理格局决定其可居住的平地面积只占国土总面积的25%，2010年广东省可居住区域人口密度已达2 302人· km -2 ，是孟加拉国的1.77倍。人口高度密集对生态环境产生了巨大压力，中国作为世界人口大国的人口发展特征在广东这片国土得到集中体现，人口发展面临的各种问题有可能在广东率先表现出来，人口高度密集及由此引发的人口生态问题成为广东省最为突出的特征，广东的人口问题应该得到高度重视，必须加强人口科学研究，及时发现和解决广东人口发展面临的各种问题。
2）我国的人口与计划生育工作正面临转型，相关的科研工作部署和管理方式也需要做出重大调整和转变，必须加强人口科学研究以适应这种转型。
计划生育作为我国的一项基本国策得到了各个部门的高度重视。但是计划生育这项国策的内涵是比较丰富的，它的完整表述是“控制人口数量，提高人口素质”。人口是一个动态变化的因子，它是不断地发展变化的，所以在不同的人口发展阶段，计划生育的工作重点是不同的。过去的重点是控制人口数量，提高出生人口质量，经过30多年的努力，人口数量的控制取得了显著的成效，我国的生育率已经下降到了一个非常低的水平，出生人口质量也有很大提高，婴儿死亡率显著下降。现在的工作重点是在稳定低生育水平的前提下优化人口结构和分布。计划生育工作重点的转变急需开展相关基础科学研究作为政策调整和制定新政策的科学依据。因此，计划生育工作正面临转型，相关的科研工作部署和管理方式也需要作出重大调整和转变以适应这种转型。
3）加强人口科学研究是落实主体功能区规划，科学引导人口有序流动和分布的迫切需要。
中共十八大的政治报告明确提出要“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局”。《广东省主体功能区规划》几经修改，于2012年8月获得国务院批复，2012年9月14日广东省人民政府印发了《广东省主体功能区规划》，并发文要求各地、各部门从全局出发，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。2013年4月22日广东省人民政府办公厅印发了《广东省主体功能区规划配套政策制定工作方案》，要求研究制定与我省主体功能区规划配套的人口政策文件，明确按照主体功能定位引导人口有序流动并定居，探索建立与主体功能区相配套的人口发展功能区规划和人口评估机制。为此，必须开展相应的人口地理学与人口生态学研究工作，科学把握各地区的人口容量和迁移流动规律，合理引导人口的迁移流动和分布。
4）自然科学与社会科学相互渗透为科学解决人口问题提供了理论工具。
在科学发展的历史中，人口问题历来与社会科学密切联系在一起，往往被认为属于纯社会科学的范畴。但是近半个世纪以来，情况有了很大变化。现代科学技术的成就，给人类认识世界，包括认识人类自身，提供了大量新的观测数据和研究手段。人口问题已经不单是社会科学研究的课题了。只有与现代科学技术结合起来，才能更清楚地看到社会人口问题的全貌和实质，才能真正认识人口发展的规律，从而正确地制定人口政策，科学地解决人口问题。随着自然科学与社会科学相互渗透，人口问题的观测和研究手段不断丰富和拓展，以人口问题作为研究对象的人口经济学、人口地理学、人口生态学、人口管理学等一系列新兴学科和边缘学科应运而生，为科学解决人口问题提供了理论工具。
5）目前急需研究解决的人口科学问题和需要重点加强的人口科学研究领域。
世界上大多数国家和地区的实践经验均表明，社会经济的发展和进步普遍伴随着生育水平的下降。改革开放以来，中国社会经济的进步是明显的，中国生育水平的下降有多少是由于社会经济的进步带来的，有多少是由于执行计划生育政策产生的效果，社会经济的进步能在多大程度上对稳定低生育水平提供保障，这是决定今后计划生育政策走向的关键问题。目前急需弄清我省生育水平下降的具体原因和影响因素，为稳定低生育水平制定合理的人口与计划生育政策提供科学依据。广东主体功能区规划已经发布，但是这一规划的落实和实施急需人口地理学与人口生态学研究成果来指导制定合理的人口政策，科学调控人口的分布。近期特别需要研究的领域包括人口管理学、人口地理学、人口生态学等方面，建议尽快开展以下课题的研究工作：①适应国家人口发展战略转型的人口管理体制改革研究（人口管理学）；②人口承载力的影响因素与广东省人口容量分布的定量与定位研究（人口生态学）；③基于主体功能定位的全省镇（街道）域人口发展功能区划研究（人口地理学）；④广东省人口发展影响因素与人口发展评价指标体系研究（人口管理学）；⑤广东女性初育年龄的影响因素与新时期计划生育调控对策研究（人口管理学）。
人口政策的制定必须建立在对人口发展形势的客观认识基础之上，必须对人口发展的真实状态有一个全面而准确的把握。为此，必须加大投入，建立和完善人口监测和统计及信息发布体系，随时掌握人口发展动态，以便及时制定和调整人口政策。