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第一章
公务员制度概述

一、本章知识结构

二、基本概念

1.公务员:是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2.公务员制度:是指党和国家对公务员实行科学管理而建立的一套法律、法规和制度体系,即公务员制度是通过制定法律和规章,对公务员依法进行管理的总称。

3.公务员管理体制:是指公务员管理权力的配置和划分、公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统。

三、重点与难点问题解析

(一)在我国同时具备哪些条件才能称作公务员?

1.依法履行公职。这是从职能上对公务员规定的条件,也是公务员最本质的特征。按照这个条件,公务员必须是依照宪法、法律、法规的规定从事公务活动的人员,他们承担国家和社会事务管理等职能,通过履行法律、法规赋予的职责,为国家、社会和全体公民服务,通常也称为“人民公仆”。

2.纳入国家行政编制。行政编制的使用与国家的政治活动密切相关,与国家行政预算有直接关系。公务员作为依法履行国家和社会事务管理等职能的人员,被纳入国家行政编制。

3.由国家财政负担工资福利,即由国家财政供养。

(二)在我国哪些人员属于公务员?

在我国,公务员的范围主要包括下列八类机关的工作人员:

(1)中国共产党机关的工作人员。中国共产党的组织由中央组织、地方组织、基层组织三部分组成。党的机关中的下列人员属于公务员:①中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员;②中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员;③中央和地方各级纪律检查委员会机关及其向党和国家机关等派驻或者派出机构的工作人员;④街道、乡、镇党委机关的工作人员。企业、学校、科研院所、社会团体、社会中介组织、人民解放军连队以及农村村级党的基层组织的工作人员,不属于公务员范围。

(2)人大机关的工作人员。我国人大组织包括全国人民代表大会及其常务委员会、地方各级人民代表大会及其常务委员会(乡、镇人大不设常务委员会)。人大机关中的下列人员属于公务员:①各级人大常委会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;②各级人大常委会工作机构(如办公厅、室,法制工作委员会等)和办事机构的工作人员;③各级人大专门委员会办事机构的工作人员。

(3)行政机关的工作人员。我国的行政机关包括国务院和地方各级人民政府。行政机关的下列人员属于公务员:①各级人民政府的领导人员;②县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员;③乡、镇人民政府机关的工作人员。

(4)政协机关的工作人员。我国的政协机关包括中国人民政治协商会议全国委员会和地方各级委员会。政协机关中的下列人员属于公务员:①政协各级委员会的领导人员;②政协各级委员会工作机构(如办公厅、室等)的工作人员。

(5)监察机关的工作人员。我国的监察机关包括国家和地方各级监察委员会。监察机关中的下列人员属于公务员:①国家和地方各级监察委员会的领导人员;②国家和地方各级监察委员会机关及其向党和国家机关等派驻或者派出机构的工作人员。

(6)审判机关的工作人员。我国的审判机关包括最高人民法院、地方各级人民法院、军事法院等专门人民法院。审判机关中的下列人员属于公务员:①最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员;②最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员。

(7)检察机关的工作人员。我国的检察机关包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。检察机关的下列人员属于公务员:①最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员;②最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员。

(8)民主党派和工商联机关的工作人员。我国有八个民主党派:中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟。民主党派机关中的下列人员属于公务员:①中央和地方各级委员会的领导人员;②中央和地方各级委员会工作机构的工作人员。中华全国工商业联合会和地方各级工商联的领导人员、工作机构的工作人员也属于公务员范围。

此外,国家主席、副主席也属于公务员。

(三)我国传统干部管理制度有哪些弊端?

1.管理对象庞杂,“国家干部”概念模糊,缺乏科学分类;

2.管理方式陈旧单一,严重阻碍人才成长;

3.管理权限过分集中,责权分离,管人和管事相脱节;

4.管理制度不健全,用人缺乏法治,主观随意性较大。

(四)西方国家公务员制度具有哪些特点?

1.恪守“政治中立”。西方国家既要坚持“政党轮流执政”,又要避免“政党分赃”的腐败现象,因而特别强调业务类公务员保持“政治中立”:必须忠于政府,不得带有党派倾向和其他政治倾向,不得参与党派活动,同时其管理也不受政党干预。

2.实行分类管理。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”,“两官”即将公务员分为政务类公务员和事务类公务员,或称政务官和事务官。政务类公务员和事务类公务员在产生方式、任用条件、职责范围和管理办法等方面属于两种不同的类型,互相之间不能交替任职,因此称为“两官分途”。这样的制度安排,是与西方国家的政治体制和政党制度相适应的,既适应了多党竞争、轮流执政的需要,又保证了国家和社会事务管理的连续性和稳定性。

3.坚持公开、平等、竞争、择优。公开、平等、竞争、择优原则是在公务员制度中落实宪法规定的公民权的基本要求。作为国家人事管理的一项重要制度,公务员制度在各个环节上都体现了该原则。

4.实行功绩制。功绩制强调的是实实在在的工作成绩,而不是年资高低、亲疏关系、党派关系等其他因素。它要求必须按照公开考试的成绩录用公务员,必须按照工作的成绩提升公务员。

5.保障公务员权益。西方国家公务员制度都很重视保障公务员的合法权益。公务员除享有一般公民的权利以外,还享有保障公务员身份的特殊权利,主要包括就职平等权、合理报酬权、职业培训权、带薪休假权、辞职权、申诉权等。

(五)我国公务员制度具有哪些特点?

1.坚持党管干部,反对“政治中立”。在我国,中国共产党是执政党,公务员队伍是党和国家干部队伍的重要组成部分。公务员制度必须坚持党的领导,这是我国公务员制度的基本原则。党的领导包括政治领导、思想领导和组织领导。组织领导是政治领导和思想领导的组织保证。作为干部人事制度的公务员制度,必须全面贯彻和体现党的干部路线方针政策,坚持党管干部原则,保证党的组织领导的实现。党管干部原则主要包括如下内容:一是由党制定干部路线、方针、政策;二是由各级党委管理和推荐重要干部,加强各级领导班子和干部队伍建设;三是指导干部人事制度改革,努力实现干部工作的科学化、民主化、制度化;四是加强对干部人事工作的宏观管理和检查监督,保证干部工作的健康有序运行。这是我国公务员制度不同于强调所谓的“政治中立”的西方国家公务员制度的主要特点,是我国公务员制度的“中国特色”的主要体现。

坚持党的领导,具体来说,就是要将党的干部路线方针政策体现在公务员管理的各项制度之中,并将之法律化、制度化。例如:公务员的录用制度和职务、职级晋升制度,要体现德才兼备、以德为先、任人唯贤,突出政治标准,注重工作实绩的用人标准,体现“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针;考核制度,要体现群众公认、注重政治素质和工作实绩的原则;惩戒制度,要体现严格管理、严格监督和惩前毖后、治病救人的原则;交流制度,要体现党的干部交流政策;等等。

2.从实际出发确定公务员的范围。在我国,中国共产党是执政党,民主党派是参政党。共产党和民主党派共同参与组织国家政权,共同参与决定国家的大政方针政策,共同参与管理国家事务。共产党的机关和民主党派机关是实现政党职能的载体和组织形式。共产党的机关、民主党派机关和国家机关的职能有所不同,但从工作性质上说,它们都以不同的工作方式参与了国家事务的管理,从这个意义上说,共产党的机关和民主党派机关都具有公共部门的性质和特点。共产党的机关和民主党派机关工作人员也是依法履行公职的公职人员,在我国以往的司法惯例中,一直将之视同于宪法和法律所称的国家机关工作人员。

在我国,党政机关的经费来源主要是由国家财政开支,纳入公共财政预算,受国家管理和监督,以防止政党腐败和脱离群众。党政机关工作人员均使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利。党政机关的工作人员既然纳入国家行政编制、由国家财政负担其工资福利,也理应由国家立法对其实行管理。

依法治国,首先是依法管理各级干部。如果不能将党政机关工作人员纳入公务员范围,便会导致在我国的机关干部队伍中,一部分人实行依法管理,另一部分人的管理则无法可依。这将不利于依法治国方略的贯彻,不利于树立法律和法治的权威。

我国的机关干部队伍一直是一个统一的整体,如果党政机关的工作人员不划入公务员范围,不利于对机关干部队伍实行统一政策和统一管理,不利于各机关之间的干部交流。

因此,将中国共产党机关和民主党派机关工作人员划入公务员范围,不仅是可行的,而且是必要的。这是从中国国情出发,从客观实际出发作出的一个必然选择,也是维护和发展中国特色政治体制的必要措施。公务员包括党政机关工作人员,这是有中国特色的公务员制度的又一个重要特点。

3.不实行“两官分途”。西方国家公务员制度的一个特点是实行“两官分途”。“两官”即政务类公务员和事务类公务员,或称政务官和事务官。这样的制度安排,是与西方国家的政治体制和政党制度相适应的,既适应了多党竞争、轮流执政的需要,又保证了国家和社会事务管理的连续性与稳定性。

我国的党政干部根据管理体制可分为党政领导干部和党政机关干部。前者包括中央和地方各级党委、人大、政府、政协、监委、法院、检察院的领导成员,党委、政府、人大、政协、监委、法院、检察院的工作部门或工作机构的领导成员,也包括各民主党派的领导成员。后者指上述各机关中的工作人员,包括担任这些机关内设机构领导职务的工作人员。按照我国现行干部管理体制,党政领导干部除民主党派领导成员外,一般都由各级党委按干部管理权限推荐提名,由各级党委及其组织部门管理,而党政机关干部由各机关自行管理。党政领导干部的职务实行选任制,但也有一部分实行委任制。党政机关干部的职务则全部实行委任制。

在我国的政治理念中,无论是党政领导干部还是党政机关干部,都是人民的公仆,都必须对人民负责,接受人民群众的监督,努力为人民服务。在选拔任用的条件上,根据不同的职位和所负的职责,对担任领导职务和担任非领导职务、担任较低领导职务和担任较高领导职务的人员,在思想水平和工作能力方面的要求有所不同,但都实行德才兼备、以德为先、任人唯贤的标准和原则。无论是党政领导干部还是党政机关干部,都把政治标准放在首位,同样,也都要求其具备一定的专业知识和事务能力。机关干部也要讲政治,领导干部也要懂事务,对他们没有也不可能提出截然不同的标准要求和截然不同的选拔任用条件。

与西方国家主要通过多党制、选举制、议会制来承担对政务类官员的选拔、管理、监督功能不同,在我国,更多的是通过干部人事制度来实现对党政领导干部的选拔、管理、监督。从我国干部管理的实践来看,对党政领导干部的管理和对机关干部的管理,在一些具体管理环节(如任用方式、考核、交流、辞职等)上有所区别。但这种区别是具体做法和具体要求的不同,而不是制度模式的不同。管理的基本原则和基本方法是一样的。对党政领导干部和党政机关干部,完全可以适用同一套制度进行管理,而不需要另创一套制度分别管理。

更主要的是,党政领导干部和党政机关干部之间的交换任职经常出现。党政领导干部主要来源于党政机关干部,党政领导干部任期届满不再连任的,大部分仍然留在公务员队伍中,继续以担任公职为职业,而并不是都要退出公务员队伍。如果将这两部分人截然分开,互不贯通,势必带来一些难以克服的困难和矛盾,而不利于稳定公务员队伍。

因此,在我国没有必要划分政务类公务员和事务类公务员,而可以根据所任职务,对公务员中的领导成员和非领导成员作出区分。公务员法既要规范非领导成员的管理,也要规范领导成员的管理。这一点与西方国家的公务员制度和公务员法不同,是我国公务员制度的特点之一。

4.坚持德才兼备、任人唯贤。习近平总书记在十九届中央政治局第二十一次集体学习时的讲话中指出:“新时代党的组织路线提出坚持德才兼备、以德为先、任人唯贤的方针,就是强调选干部、用人才既要重品德,也不能忽视才干。”党在领导我国革命、建设和改革的过程中,始终强调选人用人要坚持德才兼备、以德为先。德才兼备是指选拔任用公务员时的两个条件,既要有德,又要有才,既要政治上靠得住、作风过硬、品德高尚,又要工作上有本领,两者不可或缺。当然,两者相较,德是第一位的,决定着才的作用和方向,即“德才兼备、德为帅”。因为政治品质、道德品行差的人,才干越强干错事、坏事的能量就越大。坚持德才兼备、以德为先的用人标准,也就是对品行好的干部在同等条件下优先使用,注重选拔理想信念坚定、对党忠诚的干部,注重选拔坚持原则、敢于负责的干部,注重选拔求真务实、真抓实干的干部,注重选拔勤政为民、清正廉洁的干部。

任人唯贤是中国共产党选拔、培养、使用和管理干部的根本途径与基本准则。任人唯贤是指选拔任用干部应该以坚定地执行党的路线,服从党的纪律,和群众有密切的联系,有独立的工作能力,积极肯干,不谋私利为标准。任人唯贤也是中国传统政治文化的重要理念,集中体现了中国古代选人用人的经验智慧。不少思想家都将用贤视为国家兴盛的关键。

(六)我国的公务员制度是如何加强对公务员的监督约束的?

1.明确了公务员的义务和纪律,规范公务员的行为;

2.加强对公务员的考核,通过平时考核、定期考核和专项考核,促进公务员不断改进工作,提高工作质量和工作效率;

3.确立了惩戒制度,公务员因违法违纪应当承担纪律责任的,依法给予处分;

4.规定了公务员的辞职、辞退制度;

5.对公务员的回避制度作了规定;

6.对公务员辞职、退休后的从业限制作了规定。

(七)我国的公务员制度是如何完善和强化对公务员的激励保障的?

1.明确了公务员的权利;

2.规定了公务员的奖励制度;

3.在公务员的职务、职级晋升上,注重工作实绩,鼓励公务员在工作岗位上勤奋努力工作;

4.规定了公务员的培训制度,机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要,对公务员进行分级分类培训;

5.规定了公务员的工资、福利和保险制度以及退休养老制度;

6.规定了公务员的申诉、控告制度,当公务员的权益受到侵犯时,公务员可以提出申诉、控告,维护自己的合法权益。

(八)我国是如何对公务员依法进行管理的?

1.要做到有法可依,严格按照公务员法对公务员进行管理,并尽快制定与公务员法相配套的若干法规,将有关法律具体化;

2.要做到有法必依和执法必严,管理的主要内容就是执法,执法必须严格,要通过各种执法检查,促使公务员法的落实;

3.要做到违法必究,公务员法设专章规定了法律责任,对违反公务员法的,要依法纠正并追究相关人员的责任。

(九)在实践中,认定公务员公务行为的标准有哪些?

1.职权标准,即机关工作人员根据法律赋予的职责权限实施的行为属公务行为;

2.时空标准,即机关工作人员在行使职权、履行职责的时间、地域范围内实施的行为通常都认定为公务行为;

3.身份标准,即在通常情况下,凡以机关工作人员的身份和名义实施的行为都是执行公务的行为;

4.目的标准,机关工作人员为了履行法定职责和义务,维护公共利益而做出的行为,通常都认定为公务行为。

(十)如何理解“公务员依法执行公务的行为受法律保护”?

1.公务员依法执行公务,受法律保护,不受干扰和破坏;

2.公务员依法执行公务,有关当事人有服从或者配合的义务;

3.公务员依法执行公务时,其人身安全是受法律保护的;

4.公务员依法执行公务,由此所发生的责任问题,原则上由所在机关来承担责任。

四、自测题

(一)填空题

1.__________是从职能上对公务员规定的条件,也是公务员最本质的特征。

2.在我国,中国共产党是执政党,民主党派是__________。

3.公务员包括__________机关工作人员,这是有中国特色的公务员制度的一个重要特点。

4.西方国家公务员制度实行“两官分途”。“两官”即__________公务员和事务类公务员。

5.公务员制度是由“入口”管理、___________、“出口”管理三个板块若干个具体制度构成的管理体系,由此而构成公务员制度的制度框架和结构。

6.现代公务员制度起源于___________,至今已有170多年的历史。

7.__________体现了“任人唯能”和“奖优罚劣”的思想,体现了担任政府职位“机会均等”的原则,有利于最大限度地调动公务员的积极性。

8.按照我国现行公务员管理体制,我国的综合性的公务员管理机构,即__________。

9.__________是实现平等竞争的前提,也是落实群众的知情权、参与权、监督权的保证。

10.公务员管理的平等主要是__________,即在承认人的知识、能力等差异的基础上,保证所有符合法定条件的公民都享有按照个人能力和成就依法担任公务员的权利与机会。

11.监督约束与__________并重,是公务员制度的一个基本原理,也是公务员管理的本质特征之一。

12.公务员的__________通常是指公务员行使职务权力、履行职务职责的活动。

(二)选择题(每题至少有一个答案,多选少选均不能得分)

1.在我国,成为公务员需要具备(  )条件。

A.由国家财政负担工资福利

B.纳入国家事业编制

C.纳入国家行政编制

D.依法履行公职

2.在我国,下列(  )属于公务员。

A.市委书记

B.市人大主任

C.市长

D.国家主席

3.(  )是我国公务员应当具备的首要条件。

A.年满十八周岁

B.具有大学专科以上文化程度和符合职位要求的工作能力

C.拥护中华人民共和国宪法

D.具有中华人民共和国的国籍

4.我国公务员制度的特点是(  )。

A.坚持德才兼备、任人唯贤

B.从实际出发确定公务员的范围

C.不实行“两官分途”

D.坚持党管干部,反对“政治中立”

5.西方国家公务员体制的类型主要有(  )。

A.部外制

B.部内制

C.折中制

D.自治制

6.西方国家公务员制度具有(  )的特点。

A.实行功绩制

B.恪守“政治中立”

C.实行分类管理

D.坚持公开、平等、竞争、择优

7.公务员制度是西方国家(  )的直接产物。

A.共和制度

B.政党制度

C.宪政制度

D.议会制度

8.(  )是党的干部路线和方针的核心内容。

A.革命化

B.任人唯贤

C.年轻化

D.德才兼备

9.根据职位的性质、特点和管理需要,我国将公务员职位划分为(  )。

A.综合管理类

B.行政执法类

C.特别技能类

D.专业技术类

10.在我国,实践中认定公务行为一般遵循(  )。

A.身份标准

B.职权标准

C.目的标准

D.时空标准

(三)名词解释

1.公务员

2.公务员制度

3.公务员管理体制

(四)简答题

1.在我国同时具备哪些条件才能称作公务员?

2.我国传统干部管理制度有哪些弊端?

3.在实践中,认定公务员公务行为的标准有哪些?

4.如何理解“公务员依法执行公务的行为受法律保护”?

(五)论述题

1.试述我国公务员的范围。

2.试述我国公务员制度的特点。

3.试述西方国家公务员制度的特点。 Nnd5Vlf8cuLtxxXnuiY/JuDeJAmK4plSsDqsg8iTu4HQAMhYbpMgNnsB23SiFcCf

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