



世界各国尽管在政治制度、经济制度和历史文化上有一定的差异,但在公务员义务的规定上表现为较高的一致性。具体来说,公务员的义务主要包括以下八项内容。
德国公务员法规定:公务员应遵守的最基本的义务是效忠国家,官员必须为全体人民服务。法国公务员制度规定:公务员必须绝对效忠国家,“国家至上”是公务员的首要义务。日本《国家公务员法》规定:职员工作时,必须遵守法令和忠实服从上级的命令。美国公务员法规定:公务员遵守宪法,不以罢工、暴力对抗政府。美国《政府伦理法》规定:把对国家的忠诚置于对个人和政党的忠诚之上。西方国家公务员在任职前一般采用“宣誓就职”的方式来表达对国家和宪法的忠诚。
公务员在执行职务过程中,必须遵从上级的决定、决议、指示、通告等命令,以保证行政事务执行的统一性。法国《公务员总章程》第9条规定:任何承担公职的公务员,应对主管部门的行政首长负责,并保证自觉执行行政首长交给的指令。日本《国家公务员法》规定:职员工作时应遵守法令和忠实服从上级的命令;职员不得损害其职务信用,不得有玷污全体官员名誉的行为。德国《联邦政府官员法》第55条规定:官员有义务执行由他的上级颁布的规定和贯彻他们的具体方针,只要这样做不涉及下述情况,即按照专门的法定的条款,官员不受领导个人指使的约束,而只能服从法律。公务员服从领导的义务,有利于贯彻执行国家的意志,保持国家政令畅通,提高政府工作效率。
各国公务员制度一般要求公务员履行“政治中立”的义务,不得参加党派活动和政治斗争;不得因个人政治倾向影响公务的执行;不得参选政治职务,如参选须在当选后或任职前辞去原职;不得接受政治捐款。日本《国家公务员法》第102条规定:职员不得做公职人员的候选人,不得做政党或政治团体的负责人、政治顾问或其他有用的成员。法国也明确规定:公务员虽有言论自由的权利,但不能损害“政治中立”的原则。2002年俄罗斯总统普京签署的《国家公务员行为准则》规定:国家公务员必须保持政治上的中立,杜绝政党和其他社会集团的决定对自己的公务活动产生影响。
国家机密涉及国家的安全和利益,保守国家机密关系着国家和民族的全局利益。德国公务员制度规定:官员应对其在业务活动中了解的事情保守机密,即使在官员关系结束后也是如此。日本《国家公务员法》规定:职员不得泄露工作上所知的机密,退职后也不得泄露。法国法律规定:除了严守刑法典中关于职业秘密的规则外,公务员还有义务对他在任中或行使职权中所了解的事实和情报严守秘密。因此,公务员必须严守国家机密,以保证国家的安全及行政管理的正常运行。
回避义务的自觉执行,使公务员能客观公正地行使行政权力,避免因感情因素和其他因素徇私舞弊或干扰行政工作的正常运行,体现公务员忠于国家、忠于职守的法律原则。奥地利《官员法》规定,凡是有夫妻关系、直系亲属或不超过三代的旁系亲属关系以及有过继、连襟或承嗣等关系的官员,不得在下列情况下安排在同一具体单位工作:①一方对另一方有直接下达指示的权力;②一方对另一方有监督权;③管理财务和账目。瑞士《联邦公务员法》第7条(乙)规定公务员因近亲或姻亲不得任职。瑞士《联邦委员会和联邦行政组织机构管理法》第32条也规定近亲不得同任。各国公务员制度基本规定了公务员的回避义务,其目的在于使公务员摆脱感情或其他因素的干扰,能客观公正地履行公务,保证国家公务按照法定的标准、规则正常运行。
公务员应以兢兢业业、忠心耿耿为全体公民和国家利益服务作为最高准则,对此,各国都为保证公务员清正廉洁作了严格规定。日本《国家公务员法》第96条规定:所有职员为全体国民的服务员,必须为公共利益进行工作,工作要竭尽全力,专心致志。英国也严禁国家机关的公务员尤其是财政部、外交部等部门的公务员参加赌博和各种商业性、金融业投机活动,也禁止公务员经商或从事同本部门业务有关的任何营利事业。新加坡公务员法规定,公务员离职和退休前,不得接受属员礼物,不得接受属员招待。
美国《申报真实财产情况法》规定:立法、行政、司法三个部门的所有官员都要提交家庭财产真实情况的说明。英国和印度都规定,如公务员无力偿还债务,应向政府汇报真实情况。新加坡政府规定,公务员必须每年呈报自己和配偶的全部财产,包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款、股票证券等。各国政府规定公务员有申报财产的义务,从制度上限制了公务员以权谋私的行为,同时也为社会监督公务员利用职权巧取豪夺等不法行为提供了法律手段。
美国现行公务员制度规定,公务员不得参与私营企业的经济活动,即使在离开政府工作一两年内,也不能代表私营企业从事与政府有关的活动。法国《公务员总章程》规定:公务员必须以全部精神和时间处理其职务,不得兼营其他职业或商业,但可以进行业余的科学研究、文学和艺术创作,可以从事教学和学术活动。德国对公务员可能的兼职作了明确的规定,但并不限制公务员在社会机构中兼职以及从事学术性和公益性活动的兼职。如果公务员接受一项有报酬的兼职性活动,则需要事先向所在单位的最高行政机关或最高行政机关授权的机关申请批准。英国要求公务员自觉遵守不成文的“荣誉法典”,禁止官员参与各种商业活动,同时禁止从事与本部门有关的任何营利性事业活动,规定最高官阶的公务人员、军事人员,退休两年内不得在与政府有密切关系的公司任职。
总之,各国对公务员义务的规定尽管各有侧重,但一般都涉及以上几个方面。公务员义务是对公务员各项权利的法定约束,是防止公务员把权力演变为特权的制约机制。
宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程。依法治国,核心是依宪治国;依法执政,核心是依宪执政。公务员首先要带头模范遵守宪法,在任何时候、任何情况下不做违宪的事,不做背离宪法原则和精神的事。作为行使公权力的公务员,应当树立宪法至上、法律至上的思想,维护宪法与法律的权威,自觉在宪法和法律的范围内活动,成为守法的模范。
模范遵守、自觉维护宪法和法律的核心意义是对宪法的忠诚;对宪法忠诚,是指以最好的能力与智力,以自身的言论与行为来维护宪法的权威与促进宪法的落实。公务员应自觉成为守法的模范,建设法治政府,要求公务员不断强化法律意识,提高法律素养;公务员应当按照规定的权限与程序履行职责,必须在法律规定的范围内行使权力,必须按照法律规定的程序履行职责。凡是有利于宪法实施的事情,都尽最大的努力去做;凡是有害于或不利于宪法实施的事情,都应当予以反对和回避。
在中国,中国共产党是执政党,且大部分公务员亦是中国共产党党员。公务员的工作绩效体现为对党的精神、政策的贯彻落实程度。自觉接受中国共产党的领导,体现党管干部原则。同时,也体现了党对公务员群体的监督职能,监督既包含直接监督,也包含宣传、教育、引导等间接方式。自觉接受中国共产党领导,对提高公务员的理想、信念、政治素质、组织纪律具有方向性的推动和引导作用。
忠于国家是公务员的天职,是公务员一切工作的出发点和落脚点。公务员对国家的忠诚,要求公务员忠于中国特色社会主义事业,坚决拥护中国共产党的领导,坚定理想信念,在思想上、政治上、行动上与党中央保持高度一致。要求公务员忠于国家利益,维护党和政府形象、权威,维护国家统一和民族团结,严守国家秘密,同一切危害国家利益的言行作斗争。
公务员忠于国家,维护国家的安全、荣誉和利益,这首先是基于公民义务而产生的。忠于国家,维护国家的安全、荣誉和利益是我国每个公民的义务,公务员对此负有更大的责任和义务。国家的安全主要包括:国家的领土、主权不受侵犯,国家的政权不受威胁,国家的社会秩序不被破坏,国家的秘密不被泄露。国家的荣誉是指国家的荣誉和尊严,它主要包括:国家的尊严不受侵犯,国家的信誉不受破坏,国家的荣誉不受玷污,国家的名誉不受侮辱。国家利益的范围十分广泛,对外主要是指国家政治、经济、文化、军事等方面的权利和利益,对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。
公务员是国家和政府的代表,在群众眼里就是国家和政府的化身。现代国家和政府是公共管理的实施者和公共服务的提供者,其权力来源于人民。国家和政府为人民而存在,应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。
人民群众是社会主义国家的主人,社会主义现代化建设事业必须依靠人民。国家机构及其工作人员的任务就是反映人民的愿望和要求,全心全意为人民服务。根据宪法的规定,所有的公务员都必须认真贯彻党的群众路线,坚持“从群众中来,到群众中去”的工作方法;经常保持同人民群众的密切联系,倾听人民的意见和建议,尊重人民群众的主人翁地位和首创精神,并且依靠他们的支持来完成各项工作,自觉接受人民群众的监督,全心全意为人民服务。
公务员应当接受人民的监督,在国家机构及公务员履行职责的过程中,人民有权通过各种途径和形式对他们实行监督,以保证其不折不扣地代表人民行使权力,全心全意为人民服务。
公务员的所有职位都是在机关定职能、定机构、定编制的基础上,根据工作的需要设置的,每个职位都有明确的任务和职责。每个职位上的公务员都应忠于职守,勤勉尽责,用自己的全部精力,兢兢业业、专心致志地工作,严格履行工作职责,承担起本职位的责任。只有这样,才能够提高工作效率,保证机关的正常运行。
公务员应当服从和执行上级依法作出的决定和命令有以下含义:第一,公务员服从的决定和命令应是上级作出的。上级包括直接上级和间接上级,直接上级是指直接具有领导权、指挥权与主管权的上级,间接上级是指除直接上级以外的具有领导权、指挥权或监督权的上级。一般而言,对公务员实施领导应逐级进行。上级向公务员交代任务,一般应通过其主管的上级,但有时也可以越级直接向下级公务员发出决定和命令。第二,公务员服从和执行的是上级作出的决定和命令。所谓决定和命令是指上级作出的下级公务员必须做出一定行为或者不得做出某种行为的指令。就形式而言,既包括上级机关制定和发布的具有普遍约束力的决定和命令,也包括就具体事件、对象和在特定时间内有效的一次性指令。第三,公务员服从和执行的上级的决定和命令应是依法作出的。首先,该决定和命令的内容应是合法的。该决定和命令应在上级的权限范围之内;该决定和命令应与上级的职务有关;该决定和命令不属于法律所禁止之事项,对于明显违背法律的决定和命令,公务员可以拒绝服从和执行;该决定和命令不违反法律赋予一些特殊部门公务员独立执行职务不受干涉的规定。其次,上级作出的决定和命令必须是依照法定的程序作出的。在日常的行政管理活动中,行政机关实施行政许可、决定行政强制措施和进行行政执行时,都需要严格遵循法定程序。此外,公务员法规定,公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。
公务员应当按照规定的权限履行职责。这包括两层含义:第一,该权限是明文规定的权限。公务员行使权力、履行公职应遵循依法原则,这是建设法治国家的基本要求。公务员只能在法律明文规定的范围内行使权力,不得超出法律的规定行动,否则就是滥用职权。第二,该权限属于实体法上的权限。实体法是以确认义务权利关系以及职权和责任为主要内容的法律,公务员履行职责所依照的权限是实体法上所规定的权限。
公务员应当按照规定的程序履行职责。程序是指权利、义务实现的步骤、顺序和方式。法定程序能够使实体的权利、义务得到公平的实现,有利于更好地保护公众的合法权益。目前,程序规定比较集中的法律有行政处罚法、行政许可法等。公务员须按照法律规定的程序行使其权力。例如,行政主管部门相关职位的公务员在审查批准生产经营企业的许可证时,就必须按照行政许可法规定的有关申请与受理、审查与决定、期限、听证等法律程序进行审批。
公务员应当努力提高工作效率。公务员工作要防止效率低下、官僚作风严重等问题。规定公务员有提高工作效率的义务,有利于公务员高效地为公众提供质量更高的服务。这是宪法提出的要求。
国家秘密是指关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项,包括尚未公布的或不准公布的政治、经济、军事、外交和科学技术等方面的重大事项。保守国家秘密是关系到国家安全和人民利益,关系到我国社会主义现代化建设的大事。公务员作为国家工作人员,必须严格遵守国家法律规定,增强保密观念,严格保密纪律。对于公务员而言,履行保密义务的基本要求是:不该说的国家秘密不说,不该问的国家秘密不问,不该看的国家秘密不看,不该记录的国家秘密不记录,不在私人交往中涉及国家秘密,不在公共场所办理、谈论属于国家秘密的事项,不在没有保密保障的地方和设备中存贮、处理国家秘密信息和载体,不通过普通电话、明码电报、普通邮局、计算机公用网和普通传真递送、传输国家秘密信息和载体,不携带密件、密品参观、游览和探亲访友。此外,公务员对已知的窃取或者泄露国家秘密的行为,应当予以制止并及时向有关方面举报。
工作秘密,是指未列入国家秘密的范围,但扩大知悉范围会对机关的正常工作带来不利影响的秘密事项。工作秘密一般由各机关按程序确定,如各机关研究内部人事任免事项的酝酿讨论情况,应属于工作秘密管理。公务员在任职期间负有保密的义务;在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的,不得辞去公职。
党的十八大提出,倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值目标,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值取向,爱国、敬业、诚信、友善是公民个人层面的价值准则。社会主义核心价值观是全党增进共识、凝聚力量、鼓舞斗志共同的思想基础。公务员作为国家治理的主体,要率先垂范,身体力行,用模范行为和高尚人格做表率,带动全社会学习践行社会主义核心价值观,从而引领社会新风尚。
公务员坚守法治,遵守纪律,恪守职业道德,就是要严格遵守公务员从事公务活动应当遵守的纪律要求与道德准则。公务员法第五十九条对公务员的违纪行为作了全面的规定,包括:公务员不得弄虚作假,误导、欺骗领导和公众;不得贪污贿赂,利用职务之便为自己或者他人谋取私利;不得滥用职权,侵害公民、法人或者其他组织的合法权益;不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动;不得违反职业道德、社会公德和家庭美德;等等。
社会公德是全体公民在社会交往和公共生活中应该遵循的行为准则,是对公共生活中的方方面面提出的基本规范和要求,包括文明礼貌、助人为乐、爱护公物、保护环境、遵纪守法等。公务员代表着政府的形象,更应该成为遵守社会公德的模范,从而带动整个社会的文明氛围。家庭美德是指每个公民在家庭生活中应该遵循的基本行为准则。公务员弘扬家庭美德,是引领社风的需要。家庭美德可以对社会的进步、文明的拓展产生巨大而深刻的影响。党风、政风连着社风、民风,公务员群体的家风,影响着社风。公务员作为当政者,以身作则,修己向善,家风良好,老百姓自然会跟着向善,社会风尚自然也会跟着好起来。公务员作为政风之代表,需注重家庭、注重家教、注重家风,做弘扬家庭美德的表率。
所谓清正廉洁、公道正派,是指要求公务员廉洁自守,以个人利益服从国家利益,努力为人民服务,处理事情公平、公正。实现公务员的清正廉洁是党和国家的一贯要求,是维护党和政府的良好形象、加强党和政府同人民群众联系的重要措施。公务员代表国家执行公务,其权力是人民授予的,属于其所在的职位,不属于个人。公务员必须树立正确的权力观,正确运用手中的权力,为公共利益工作,而不能以权谋私。
公务员法规定的公务员的义务,有的是宪法规定的机关和机关工作人员义务的具体化,有的是由公务员职业本身特点决定并衍生的义务。作为公务员,对于法律规定的义务当然应当履行。规定公务员必须履行“法律规定的其他义务”,其目的和意义在于,能够弥补因职业不同,公务员法无法详细列举的公务员的其他义务,使公务员义务的内容更加全面完整、更具体,也更能够反映时代特征与时代精神。
公务员未能履行应尽义务的,即视为违纪行为,轻者进行批评教育,重者给予行政处分,触犯刑律构成犯罪的,依法追究刑事责任。