前言

改革开放40余年来，中国经济发展之路取得了巨大成功，从一个低收入国家跻身中高收入国家行列。党的十一届三中全会后，开始推行农村家庭联产承包责任制，不仅极大地解放了农村的劳动生产力，而且改变了农民与土地的关系，使广大农民得以从土地的束缚中解脱出来。40余年的改革与发展使得我国农村发生了历史性的巨大变化，国家强农惠农富农政策力度不断加大，在加强农业基础地位、提高农民收入、改善城乡关系上做了大量工作，农业农村发展取得了历史性成就，为实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。然而，中国特色社会主义进入新时代，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。尤其是农民土地财产性收入实现不充分、土地增值收益用于“三农”不足、建设用地安排“重城轻乡”等问题凸显，主要原因在于城乡二元结构没有被根本打破，农民在财产权益设置和利益分配方面的不平等没有得到根本消除（贺雪峰，2010；刘守英，2014）。城市的生产资料和消费资料几乎已全部商品化，而农村的土地、住宅等产权仍不明晰，作为农民最重要的生产资料和消费资料的土地与房产仍不能实现商品化、市场化。现在迫切需要解决土地增值收益“取之于农、用之于城”的问题，破解农民自己的地“不能用、用不好”的困局。基于此，党的十八大报告提出着力促进农民增收，保持农民收入持续较快增长，并突出强调多渠道增加居民财产性收入。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要多渠道增加居民财产性收入，特别强调要赋予农民更多财产权利，并且通过建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步提出，要城乡统筹联动，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。2014年12月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地制度改革即将进入新的历史阶段。2016年，《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》提出，现阶段不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；充分尊重农民意愿，切实维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，保障其合法权益。2017年，党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略，并强调要深化农村土地制度改革、保障农民财产权益。2018年中央一号文件《中共中央　国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中更加明确地指出把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。2019年，《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》提到不能侵害农民财产权益。2020年10月，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对脱贫攻坚工作作出重要指示，新时代推进农村土地制度改革，要坚持把依法维护农民权益作为出发点和落脚点。2021年中央一号文件《中共中央　国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》目标明确地提出农民收入增长继续快于城镇居民，脱贫攻坚成果持续巩固……农民获得感、幸福感、安全感明显提高。2021年2月，国家乡村振兴局正式挂牌，既是我国脱贫攻坚战取得全面胜利的一个标志，也是全面实施乡村振兴战略，奔向新生活、新奋斗的起点。2021年4月，国务院第132次常务会议修订通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中，在强化农民宅基地合法权益保障、明确集体经营性建设用地入市交易规则等多处体现了对农民权益的尊重和保护。在国家层面，陆续出台的重大决定和改革举措标志着我国新一轮土地制度改革大幕的开启。党的二十大报告中指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。中国在促进农业农村发展和农民增收方面取得明显成效，为乡村振兴战略实施奠定了坚实基础。但如何在新时代背景下有效地推进农村土地制度改革是一个极度复杂的问题，三项改革试点中也反映出了众多改革难点和困境，如土地增值收益测算难度大，利益难以均衡；产权交易涉及主体众多，主导群体不明确；集体土地所有权主体虚化，主张权利的地位和能力有待提高；试点选择存在偏好，关联改革协同不足；改革的内生动力不一，统筹关系复杂；等等。因而，如何在坚持“三条底线”的制度框架下，融入全面深化改革的大格局，通过土地制度改革，创新体制机制，赋予农民长期而有保障的土地财产权，为实现全面建成小康社会的目标提供有力保障，是我国现阶段亟须研究与解决的重大理论和实践问题。

实施乡村振兴战略，必须把土地产权制度建设贯穿其中。要以完善土地产权和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。党的十八大以后，学术界对农民土地财产权利的研究主要集中在两个方面：一是研究集体经营性建设用地和宅基地的使用权流转；二是进一步深化还权赋能，研究集体建设用地抵押问题，充分显化集体建设用地的市场价值，赋予农民长期而有保障的土地财产权。农村集体经营性建设用地流转的研究焦点通常集中在集体经营性建设用地同国有土地“同等入市”流转，以及集体经营性建设用地流转收益分配两个方面。宅基地流转的相关研究绝大多数是基于实地调研，研究农民宅基地退出意愿及其影响因素（王俊龙等，2023）。党的十八届三中全会改革要点中，农民土地承包经营权、抵押权的释放是一个突破点，这实质上是中央将包括抵押权在内的流转权从承包经营权中单独分离出来，农民可以通过抵押经营权获得资金。抵押权的释放对于盘活农村土地资产价值、发展现代农业、增加农民土地财产收益、推动农村经济社会全面发展与城乡一体化进程是一种新的尝试。同时，近期学术界就乡村振兴相关问题进行了热烈的讨论，相关议题主要聚焦在以下三个方面。第一，厘清强化乡村振兴制度性供给的框架问题。新时代乡村振兴战略内涵极其丰富，明确其战略定位与政策逻辑是实施乡村振兴战略的首要问题。乡村振兴关键是要处理好政府和市场的关系。目前，乡村振兴供给侧结构性改革问题的根本原因是过去对市场过度干预的问题解决力度不够（黄季焜，2018），因此，要以破解城乡二元结构为核心，坚持“激活市场、激活主体、激活要素、激活政策、激活组织”的“五个激活”驱动、“政府主导、农民主体、科技支撑、企业助力、社会参与”的“五位一体”协同、“乡村与城市、政府与市场、人口与流动、表象与实质、短期与长期”的“五大关系”协调的三大推进路径，有效实现乡村振兴制度性供给（黄祖辉，2018）。第二，强化乡村振兴制度性供给的农村土地制度研究。农村土地制度改革与创新是破解“三农”问题的关键，完善土地产权安排，将有助于提高土地等生产要素的配置效率（郑瑞强等，2018）。因此，强化乡村振兴制度性供给的农民土地财产权体制机制创新应坚持系统思维，既要在各项具体土地制度的改革中联动推进、形成合力，又要有利于促进各社会生产要素的系统协调，实现地、人、钱同步聚集（陈美球等，2018）。第三，完善乡村振兴制度性供给的要素配置机制研究。要素配置机制的建立要全面激活市场、要素和主体，推进和强化城乡生产要素的自由交互与平等交流，巩固和完善农民土地财产权，激发农村发展新活力，提高生产效率。同时，既要实现农民土地财产价值的保值和增值，也要培育和发展新型农业经营主体与构建新型经营体系（郑瑞强等，2018）。

土地产权改革试点开展是农民土地财产权获得的重要方式。因此，在乡村振兴制度性供给下，赋予农民长期而有保障的土地财产权，要专注于制度顶层设计的改革和创新，让制度设计者真正关注到农民权益的获得在社会发展中的重要作用，充分解放农民生产力，这对于我国乡村振兴与全面建成小康社会具有重要的推动作用。本书以现有研究为基础，在三个方面力争作出突破，将本领域研究进一步向纵深推进，具体如下。

（1）从逻辑起点上，沿着“古代-近代-现代”的脉络，展开了农民土地财产权制度的历史逻辑研究。本书以先秦时期的土地制度为历史起点，梳理农民土地财产权发展、演变脉络，探明历史上农民土地权益演变的特征。在此基础上，通过对农民土地财产权的历史演进经验进行演绎和归纳，分析农村土地改革背景下中国农民土地财产权思想源流与理论发展，揭示农民土地财产权制度在实践中的主要做法、取得的成效和存在的问题，跳出现有研究的局限性，以获得更多的更具共识和利益平衡的财产性权益来吸引农民参与产权制度改革，实现农民的自身发展和农村土地的可持续利用。这不仅有助于从根本上发现限制农民发展的原因，也有助于我们创新农民土地财产权改革路径，实现全面建成小康社会的顶层制度设计和系统性改革突破。

（2）从逻辑架构上，按照“历史演进-理论逻辑-实践探索-制度创新”的逻辑关系，构建了面向乡村振兴的农民土地财产权制度总体研究框架。本书以“如何强化乡村振兴制度性供给的农民土地财产权利”为中心主题，注重体制机制创新的整体推进和联动性。在制度建设层面赋予土地财产权法律保障；在体制调适层面用以解决城乡二元体制、土地财政体制和土地督察体制等对“三权分置”、宅基地、集体经营性建设用地、征地制度设计的限制与误导问题；在机制创新层面则强调了制度与体制落实的具体策略，完成了可执行的设计。从而建立可持续、可执行的政策改革整体思路和框架。

（3）从逻辑方法上，借鉴威廉姆森四层次制度分析法，从社会嵌入、制度环境、治理结构、资源配置四个层次，探索了中国乡村特殊场域中的农民土地财产权的理论逻辑和实践逻辑。农村土地产权制度的变化契合四个层次的影响机制，同时对其作出具有中国特色的创新性解释。在四层次分析框架中，有自上而下的约束机制和自下而上的影响机制，单线制的约束和影响不能完全描述制度创新的过程，其中，第一层次社会嵌入的变化相对机械、被动，而第四层次资源配置的变化存在着经济动因。所以，制度环境、治理结构、资源配置三个层次的变化应是一种有机的互动与再生。中国改革开放以来经济社会快速发展的重要制度之一——“政策试点制”是这一有机互动的有力解释。

本书依托的是浙江省哲学社会科学规划“高质量发展建设共同富裕示范区”重大招标课题“强化乡村振兴制度性供给的农民土地财产权体制机制创新研究”，国家自然科学基金项目（项目编号：42271267，72274166），浙江省软科学研究计划重点项目（项目编号：2023C25008）。全书撰写分工如下：第一章由鲍海君、韩璐、周文章、冯曦锐撰写，第二章由鲍海君、韩璐、吴昊、冯伟撰写，第三章由鲍海君、韩璐、李倩云撰写，第四章由鲍海君、韩璐、吴静撰写，第五章由鲍海君、韩璐、周文章、冯曦锐、吴昊撰写，第六章由鲍海君、韩璐、吴静撰写。全书由鲍海君、韩璐撰写大纲，并负责统稿和定稿。

受笔者学术水平所限，本书在撰写过程中可能存在疏漏与不足之处，敬请国内外专家学者谅解和包容，也恳请国内外专家学者和广大读者不吝赐教。

笔者
2025年1月