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中华人民共和国成立时，约有2.9亿农业人口的地区尚未进行土地改革，为了全面推进改革，我国制定了两大土地制度。首先，制定了《中华人民共和国土地改革法》。该土改法规定没收地主的土地，征收富农租用的土地和房屋，重新分配给无地、少地、无房的农民。土地改革完成后，人民政府颁发了土地所有权证，承认土地所有者有权自由经营、买卖和出租自己的土地。随着《中华人民共和国土地改革法》的实施，我国顺利完成了由封建半封建的土地所有制向农民土地所有制的转变，农村土地所有权和使用权的主体实现了统一。其次，1954年颁布《中华人民共和国宪法》。《中华人民共和国宪法》第八条规定，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；第十三条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。根据这两条规定，农民的土地所有权受《中华人民共和国宪法》的保护，国家只有因公共利益需要才可以对农民的土地实行征用或收归国有。
实行农民土地所有制后，农村土地利用方式落后、土地利用率低、农业生产难以满足城市和工业发展对粮食等农产品日益增长的需求，贫富差距趋于两极分化。因此，我国从1956年开始对国民经济各部门进行系统的社会主义改造，将分散的小农经济转变为集体经济，将宪法规定的“土地归农民所有”转变为“人民公社、生产大队和生产小队”三级所有。1962年，《农村人民公社工作条例（修正草案）》对土地归属作出了更详细的规定，生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。这一规定将中华人民共和国成立初期形成的农民土地所有制转变为农村土地集体所有制。
以1978年底安徽省小岗村实行农业生产大包干为标志，我国农村开展了将集体土地承包给农户的土地制度改革。1981年召开的党的十一届六中全会充分肯定了这项改革，1982-1986年出台的中央一号文件都要求稳定和完善家庭联产承包责任制，1984年的中央一号文件明确规定土地承包期限应为15年以上，1986年全国有超过99.6%的农户实行了大包干。我国农村土地集体所有、集体使用的制度因此转变为土地所有权归集体、承包经营权归农户、土地所有权与承包经营权“两权分离”的制度。良好的土地利用绩效使这项制度得到不断的巩固、发展和完善。1993年，农村家庭联产承包责任制被写入《中华人民共和国宪法》。《中华人民共和国宪法修正案》第八条第一款明确规定，农村实行以家庭联产承包为主的责任制，我国从此在法律层面上确定了农村土地“两权分离”的制度。而且，1993年的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》和1997年颁布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）都规定在耕地第一轮承包期15年（1983-1997年）到期之后，再延长30年（1997-2027年）。2017年，党的十九大报告提出到第二轮土地承包期到期之后再延长30年（2027-2057年）。可见，农村土地所有权归集体，承包经营权归农户的土地基本制度已成为我国长期稳定的农村土地基本制度之一。
随着进城务工的农民越来越多、农业生产机械化水平越来越高、土地规模化经营的趋势越来越明显，我国逐步建立了允许农地流转的制度。
首先，农地流转制度建设被列入国家制度建设计划。1984年中央一号文件要求土地逐步向种田能手集中；1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次要求，在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让，这是我国农村经济体制深化改革的内容之一。
其次，实施允许和规范农地流转的制度。1998年，党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出农户可以自愿、有偿流转承包地的使用权。我国于2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》则对土地承包经营权的取得、保护、流转、流转双方的权利和义务等内容作了详细的规定，进一步规定了农地流转的方式，即土地承包经营权可以转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。2013年，党的十八届三中全会再次明确农民对承包地享有占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权利，农民可以承包经营权入股发展农业产业化经营。2014年颁布的《中共中央办公厅 国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）和2021年印发的《农村土地经营权流转管理办法》进一步为规范农用地流转、增强土地经营权流动性作了制度上的安排，成为保护流转主体合法权益、促进大量自发产生的农用地流转走向规范化和制度化的有效法律手段。
最后，完善农用地流转相关配套制度。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，承包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利。2009年出台的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》则确保了土地承包经营纠纷的调解、仲裁等有法可依。此外，我国还建立了土地承包经营权登记制度，2014年，中央要求各地在5年内基本完成土地承包经营权确权登记工作。这些配套制度为有效保护农民权利和依法规范农用地流转创造了基础条件。
党的十八大以来，针对乡村新业态转变、农村劳动力要素转移、土地要素市场化配置诉求增加、土地产权权能不尽清晰完整等新形势、新问题和新挑战，我国在农村土地承包经营制度、土地征收制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地制度等方面进行了一系列改革。
（1）建立农村土地“三权分置”制度
随着城市化和工业化的快速推进，大量劳动力不断从农村转移到城市，农村土地承包主体和实际经营主体分离的现象越来越明显，农村土地征用规模也在逐年扩大。2013年7月，习近平总书记在武汉调研时强调，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。随后，每年的一号文件都提到了土地“三权分置”问题的布局要求和整体原则，2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》进一步将农村土地“三权分置”制度纳入法治轨道，赋予其正式的法律地位。
（2）建立农村土地承包经营权登记制度
长期以来，农村存在承包地权属不清、面积不准、界址不明、登记簿不全等现实问题。2013年中央一号文件指出，要深入开展农村土地确权登记颁证工作，完善农村经营性承包地登记制度，加强耕地、林地等不同类型土地权属保护，并明确原则上用5年时间完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准等实际问题。2019年中央一号文件明确，在原则上完成土地承包经营权确权登记颁证工作的基础上，开展“回头看”，做好收尾工作，妥善解决遗留问题，将土地承包经营权的证书发放至农户手中。
（3）明确第二轮农村土地承包到期后再延长30年
党的十九大报告提出，要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2018年中央一号文件强调，要落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，第二轮土地承包期结束后再延长30年，让农民吃上长效定心丸。2018年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》和2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》，从法律上规定了第二轮承包到期后再延长30年。准确理解“长久不变”的政策内涵，即长期坚持集体土地所有权和家庭承包经营权分立的基本制度，长期坚持农民依法签订集体土地承包合同的基本权利，保持农民承包地稳定。
（4）发展多种形式的农村土地适度规模经营
党的十八大报告提出，要培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，实行适度规模经营。随后，党的十八届三中全会提出，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新，鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。党的十九大报告进一步提出，要发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。此外，2021年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》和2013-2022年中央一号文件提出，要遵循依法自愿有偿原则，坚持农民家庭经营主体地位，开展农民合作社规范提升行动，深入推进示范合作社建设，大力培育新型农业经营主体和服务主体，健全土地经营权流转服务体系发展多种形式的适度规模经营。
（1）征地范围：明确公共利益内涵
党的十八届三中全会明确要缩小征地范围。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。在总结和论证试点经验的基础上，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确了征地中公共利益的内涵和范围，进一步地，自然资源部于2020年11月出台了《土地征收成片开发标准（试行）》，对“成片开发”的内涵作出了界定，即在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动。
（2）征地程序：完善程序正义机制
2014年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，规范土地征收程序，建立社会稳定风险评估制度，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息。2019年6月，自然资源部办公厅发布了《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》，对公开目录和事项标准作出了明确要求。同年修正的《中华人民共和国土地管理法》也对征地程序作了明确规定，征地批后公告改为批前公告，多数被征地主体对补偿安置方案有异议的，应当组织召开听证会并依法依规修改；进一步落实被征地主体的知情权、参与权、监督权。在征地报批前，地方政府要与被征地主体签订补偿安置等协议。
（3）征地保障：提出多元保障的补偿方案
党的十八大报告明确要“改革征地制度”，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013-2015年中央一号文件提出，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对被征地农民的住房、社保以及就业培训给予合理保障，因地制宜地采取留地安置、补偿等多种措施，确保被征地农民长期受益。2013年发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出完善对被征农民合理、规范、多元保障机制，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》对征收补偿作出了修改，首次将2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出的征地补偿原则上升为法律规定，即“保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”。
（1）破除不能入市的法律约束
《中华人民共和国土地管理法》2004年版第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。集体建设用地必须征收为国有后才能出让使用。这导致集体建设用地的资产价值无法得到显化，降低了农村土地资源的配置效率，侵蚀了农民的土地财产权。为此，党的十八届三中全会提出，要建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。在完成“四年三块地”改革试点并总结改革成效和经验的基础上，2019年，我国修正了《中华人民共和国土地管理法》，在法律层面为集体经营性建设用地入市破除了障碍，允许符合规划和依法登记的集体经营性建设用地入市交易。
（2）入市管理：界定入市范围、途径和主体
2014年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径。2016年5月，中国银监会、国土资源部发布了《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》（银监发〔2016〕26号），为入市明确了资金的可能来源，确保入市稳步推进。2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》和2021年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》对农村集体经营性建设用地的入市范围、途径与主体作出了全面的法律界定。土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押。
（3）利益分配：建立土地增值收益分配机制
2016年4月，财政部、国土资源部出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，规定农村集体经济组织通过出让、租赁、作价出资（入股）等方式取得农村集体经营性建设用地入市收益，以及入市后的农村集体经营性建设用地土地使用权人，以出售、交换、赠与、出租、作价出资（入股）或其他视同转让等方式取得再转让收益时，向国家缴纳调节金。农村集体经营性建设用地入市或再转让须征收20%～50%的土地增值收益调节金，调节金全额上缴试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。
（1）扩权赋能：建立宅基地“三权分置”制度
2018年中央一号文件首次提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，并明确不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。中共中央、国务院于2019年5月发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》、2020年6月中央全面深化改革委员会第十四次会议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》和2019-2022年中央一号文件都提出了以探索宅基地“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点，旨在赋予农民更多的土地使用权能，增加农民的财产性收入。
（2）一体确权：建立宅基地“房地一体”登记制度
2014年，国土资源部、财政部、住房和城乡建设部、农业部、国家林业局联合印发了《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2014〕101号），提出要因地制宜加快推进宅基地确权登记发证工作。2016年中央一号文件针对此项改革提出要实行“房地一体”的农村宅基地确权登记制度，2019年中央一号文件明确宅基地使用权确权登记颁证工作力争到2020年基本完成。但由于全国宅基地数量多，一些地区仍存在农村地籍调查基础薄弱、信息化登记不完善等问题，加之受新冠疫情的影响，未能按时完成登记工作。2020年5月，自然资源部发布了《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（自然资发〔2020〕84号），提出要积极化解疑难问题，依法依规办理登记，充分利用信息系统登记，切实做好确权登记成果的入库与整合汇交工作，从而为减少土地纠纷、维护农民合法土地权益提供有效保障。
（3）利用管理：建立宅基地取得要审批、退出要盘活的管理制度
在宅基地取得上，2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》第六十二条进一步强调了农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居，并且农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。在宅基地审批上，下放了审批权限。《中华人民共和国土地管理法》规定农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。2019年12月发布的《农业农村部、自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》提出要依法规范农村宅基地审批和建房规划许可管理，明确自请审查程序，完善审核批准机制，严格用地建房全过程管理。在宅基地退出上，《中华人民共和国土地管理法》明确规定国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。在宅基地盘活上，2017年和2018年中央一号文件，2019年9月中央农村工作领导小组办公室、农业农村部联合发布的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号），以及农业农村部发布的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号）都明确鼓励节约集约利用宅基地，突出服务乡村振兴，因地制宜选择盘活利用模式，依法规范盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。