下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“国家”的概念最早在中国古籍中出现，汉字的“國”字来自古汉字“
”，从结构上看，包含着“一”（土地）、“口”（人口）、“戈”（武力）、“王”（王者），由此可以看出，古代的“国”字包含了国家的若干要素。在西方，古希腊国家多为城邦，因而“国家”即为城邦。在古罗马，共和国盛行，“国家”是指这种共和国，即一城市中的公众。
国家是一个历史范畴，是在社会生产力发展到一定阶段，人类社会分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级时才产生的。马克思主义对国家本质的揭示，是从考察社会阶级利益的对立和国家的产生开始的。原始社会末期，随着社会分工的产生和发展，社会生产力得到了很大发展。一方面形成了剩余产品，人们占有剩余产品成为可能；另一方面对劳动力的需求增加。因此，原始社会的氏族、部落酋长和军事首领利用自己的地位，把社会生产资料和剩余财富占为己有，也把战俘、贫穷和负债的人变为自己的劳动力，从而使社会中产生了生产资料私有制和对别人劳动的无偿占有，社会分裂为奴隶主阶级和奴隶阶级。奴隶主阶级为了维护和实现自己的经济利益，需要一种新的、不同以往的“特殊的公共权力”（《马克思恩格斯选集》第4卷，第167页）。因而，他们利用自己的经济统治地位，创设新的官职为这种利益服务，创立了新的机关以保护自己的利益（《马克思恩格斯选集》第4卷，第110页），国家由此产生。不同的政治学家根据不同的特征，对国家进行分类。马克思主义根据国家的经济基础和占据统治地位的阶级利益划分国家类型，包括奴隶制国家、封建制国家、资本主义国家和社会主义国家。
国家产生后，统治阶级为了实现与维护自己的意志和利益，完成政治权力的职能，按照一定原则组建的各种机关的总和，即为国家机构。一般而言，国家机构具有阶级性、实体性、严密组织性和特定职能性等特性，其设置通常考虑国体、政体和社会因素。国家机构是复杂多样的，不同时期不同的国家有不同的国家机构。一般来说，国家机构主要包括国家元首、立法机关、行政机关、司法机关等。
政府是被授权制定公共政策与处理国家事务的个人和机构组成的政治组织。政府一般由“公共当局及其通过政治程序设立的机构组成”
。
在政治学的相关理论中，政府有狭义和广义之分：狭义的政府是指国家行政机关，是国家权力机关的执行机关，即一个国家政权体系中依法享有行政权力的组织；广义的政府是国家权力机关的总称，包括立法机关、行政机关和司法机关等，代表着国家的公共权力。
对国家行政组织而言，其政治性体现在两个方面：一是反映国家行政组织本质特征的阶级性，二是由国家行政组织在国家公共管理治理结构中居于强大决策地位决定的决策性。
国家政府部门承担着社会一般公共事务管理的职能。服务性和管理性是其内涵中相互联系的两个层次。
政府部门以宪法、法律和国家武装力量为后盾，使其行政行为具有约束性和强制性的特点。
法制性的实质是“依法行政”，具体表现在两个方面：一是行政组织自身的组织宗旨、人员编制、机关设置、财政预算等必须严格按照法律办事，二是行政组织的行政行为或行政管理的内容和方式必须遵从宪法与法律的要求。
在我国，政府有中央和地方之分。中央政府是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。中央政府的表现形式是政务院和国务院。国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，以及其他能够影响全国所有地方政府、居民的政策和措施。国务院在国家行政体系中具有最高地位，是由国务院的宪法地位决定的。国务院的最高行政地位表现在任何地方、任何层级、任何领域，在国家范围内，任何地方政府在任何问题上均须服从中央政府——国务院的领导。按照国家宪法的规定，国务院拥有广泛、全面、统一领导国家行政活动的直接权力，以及为了保障这种领导得以实现的间接权力。直接权力包括行政立法和制令权、对国务院机构和地方政府的行政领导权、行政管理权、国民经济和社会发展计划以及国家预算的编制与执行权、外交权，间接权力包括立法提案权、否决权、戒严权和其他权力等。
新中国成立以来，政府机构在划分和管理上发生了较大变化，并在与时俱进做着不同的改变。1949年，中央人民政府下设政务院，新中国的政府机构框架初步建立。9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）。10月1日，中央人民政府下设人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署和政务院，其中政务院下设35个委、部、署、院。随着1954年第一届全国人民代表大会召开和1954年宪法通过，国务院正式成立，标志着我国政府机构设置进入正轨。根据《中央人民政府组织法》第18条的规定，政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和各部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事宜，如内务部、外交部、公安部、财政部、人民银行、海关总署、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、教育部、科学院、卫生部、民族事务委员会、华侨事务委员会等。
1954年后，随着各级机关的相继建立，政府机构开始增设；1956年，机构总数达81个。为此，1956—1959年，中央对国务院所属工作部门进行了较大规模的体制改革和机构改革。1958年，撤销合并了国家建设委员会等10多个单位。1959年，国务院工作部门又做了进一步调整和撤并。1960—1964年，为了贯彻国民经济调整的方针，政府进行了较大规模的机构改革，主要以事业单位为重点，对行政部门和事业单位同时进行精简。
1981年，国务院部委达52个、国务院工作部门达100个，数量达到新中国成立以来的高峰。1982年，改革开放后的第一次机构改革启动。这次改革对政府部门和机构进行了撤并，国务院各部委、直属机构和办事机构由100个减少为61个，国务院所属部委由52个裁并为42个。
1987年，党的十三大提出“社会主义有计划的商品经济体制”，反映经济体制改革逐渐走向深入。由于原有的政府机构体系主要是在计划经济体制下建立的，难以适应转轨发展需要，1988年，国务院机构改革，明确提出转变政府职能是机构改革的关键，对政府经济管理部门进行了改革。国务院部委由原来的45个减为41个，包括外交部、国防部、国家计划委员会、国家经济体制改革委员会、国家教育委员会、国家科学技术委员会、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部等；直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，部委内司局机构减少20%。
1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。为了建立有中国特色、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制，1993年，国务院设置组成部门41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%。
1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。
2003年，政府机构改革主要涉及深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国家发展改革委”）；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门主要有外交部、国防部、国家发展改革委、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部等28个。
2007年，党的十七大报告指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制。因此，2008年的国务院机构改革加强与整合了社会管理和公共服务部门（将劳动和社会保障部、人事部合并，组建人力资源和社会保障部），整合完善了工业和信息化、交通运输行业管理体制。2008年政府机构改革中，加强能源管理机构、组建交通运输部、组建人力资源社会保障部等，改革力度较大。除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。这次机构改革突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。
2012年，党的十八大报告提出稳步推进大部制改革。2013年，国务院机构改革对卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等机构进行了整合，构建了一些具有大部制特点的政府部门和机构，国务院正部级机构减少4个，其中，组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。这次机构改革重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。
2018年2月，党的十九届三中全会专题研究机构改革问题，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。这次机构改革不再是单纯的行政机构改革、政府机构改革，而是以治理现代化为指向的党和国家机构改革，被纳入国家治理体系现代化中整体考虑和统筹推进。2018年，深化党和国家机构改革涉及党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系等多个方面，把政府机构改革推向了新的历史发展阶段。改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，如组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部等，机构改革体现出前所未有的广度、强度和深度，对政府机构体系进行了系统性重构。
2023年3月16日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。改革目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。这次改革包括深化党中央机构改革、深化全国人大机构改革、深化国务院机构改革、深化全国政协机构改革、优化机构编制资源配置五个方面。国务院机构改革作为其中的一项重要任务，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。主要包括重新组建科学技术部、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制改革、中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理、组建国家数据局、优化农业农村部职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制。
我国的地方政府是指除中央人民政府以外的、按照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关，负责在本地区组织实施国家的法律法规，以及中央政府和上级政府的政策。自新中国成立以来，我国地方政府的组织形式经历了几次大的变化。在解放初期实行军事管制，由上级人民政府或军事委员会自上而下委任人员组成军事管制委员会和地方人民政府。1954年9月，我国第一部宪法颁布实施后，我国地方政府的名称改为“人民委员会”。从1967年开始，革命委员会被确定为地方各级人民代表大会的常设机构，同时又是地方各级人民政府。1979年7月1日，第五届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，宣布将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。
地方政府由不同层级的政府组成，分别设立不同的机构开展工作，是重要的地方国家机关。我国地方政府有四级，包括省（自治区、直辖市、特别行政区）、市（自治州、市辖区）、县（自治县）、乡。
地方各级政府是我国地方各级权力机关——人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是中央人民政府统一领导下的国家行政机关，都服从中央人民政府的领导。地方各级政府根据中央政府的机构设置进行地方政府机构设置，并按照规定履行职责。
行政单位是代表政府行使政府权力的机构，是指进行国家行政管理、组织经济和文化建设、维护社会公共秩序的单位。行政单位包括国家权力机关，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会及其常务委员会；国家行政机关，即国务院和地方各级人民政府及其工作机构；各级审判机关和检察机关；军队等。其人员管理实行公务员体制管理，经费、工资福利等全部由政府拨付。而行政各部门是指执行行政命令的机构，它不等同于行政单位，比行政单位范围要广一些。
中央行政机关由国务院、国务院组成部门（包括各部、委员会、审计署等）、国务院直属机构（如海关、税务、工商、环保总局等）等组成。地方行政机关包括地方各级人民政府、人民政府组成部门、人民政府的直属机构和特设机构以及各级人民政府的派出机构（如街道办事处）。
目前，我国国务院机构的设置是按照2018年大部制改革的要求进行的，包括组建自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部，重新组建科学技术部、司法部，优化审计署职责，将监察部并入新组建的国家监察委员会；组建国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、中国银行保险监督管理委员会、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家粮食和物资储备局、国家移民管理局、国家林业和草原局，重新组建国家知识产权局，调整全国社会保障基金理事会隶属关系，改革国税地税征管体制。
除国务院办公厅外，国务院组成部门具体包括外交部、国防部、教育部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、国家安全部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、文化和旅游部、退役军人事务部、应急管理部等21个部门及国家发展改革委、国家民族事务委员会、国家卫生健康委员会等3个委员会以及中国人民银行、审计署，共26个部门。
国务院直属特设机构。国务院直属特设机构只有1个，就是国务院国有资产监督管理委员会。国务院国有资产监督管理委员会是正部级单位，代表国家履行对国有企业的出资职责。
国务院直属机构。国务院直属机构主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能。国务院直属机构包括海关总署、国家税务总局、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家体育总局、国家统计局、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国务院参事室、国家机关事务管理局。
国务院办事机构。国务院办事机构包括国务院港澳事务办公室和国务院研究室等。国务院办事机构协助总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能。
国务院直属事业单位。国务院直属事业单位包括新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、中央广播电视总台、中国气象局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会。国务院直属事业单位是立法授权的行政主体。
国务院部委管理的国家局。国务院部委管理的国家局主管特定业务，行使行政管理职能。国家信访局，由国务院办公厅管理；国家粮食和物资储备局、国家能源局，由国家发展改革委管理；国家国防科技工业局、国家烟草专卖局，由工业和信息化部管理；国家移民管理局，由公安部管理；国家林业和草原局，由自然资源部管理；国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局，由交通运输部管理；国家文物局，由文化和旅游部管理；国家中医药管理局，由卫生健康委管理；国家矿山安全监察局，由应急管理部管理；国家外汇管理局，由中国人民银行管理；国家药品监督管理局、国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。需要说明的是，国务院部委管理的国家局不是部委的内设机构，而是国务院的组织机构。
国务院议事协调机构。国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。国务院议事协调机构的设立、撤销或者合并，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。
我国的事业单位及事业单位管理体制，是在新中国成立后，公众和国家对科教文卫体等公共服务需求的空前提高，但满足这一需求的物质条件极为有限的情况下，与计划经济管理体制相适应的、承担特定公共服务的机构，以及国家在社会管理方面统一投资和管理的体制，是特定历史条件下解决特定公共问题，以满足相应的公共需求的必然选择。
随着计划经济体制的确立，作为计划经济管理体制的一个重要组成部分，我国把科教文卫体等社会事务和活动视为政府必须负责的事业，成立了由政府投资主办的事业单位，逐步形成了政府通过高度计划对特定社会事务进行直接管理的体制。
关于事业的定义。1955年，第一届全国人民代表大会第二次会议《关于1954年国家结算和1955年国家预算的报告》中首次使用了“事业单位”这一名词，此后逐步形成了一个关于事业内涵的基本界定，即事业是指人们所从事的具有一定目标、规模和系统的对社会发展有影响的经常活动，是“没有生产收入，由国家经费开支，不进行经济核算的社会活动”
，如教育、文化、科学等。
根据2004年《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位包括教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务及其他等单位。
事业单位与行政单位的区别主要表现在三个方面。
（1）内涵不同。行政单位是国家机关，而事业单位是实施政府某项公共服务的部门，是社会服务组织。
（2）承担的职责不同。行政单位负责对国家各项行政事务进行组织、管理和指挥，而事业单位是为了社会的公益目的从事教育、文化、卫生、科技等活动。
（3）编制和工资待遇的来源不同。行政单位使用行政编制，由国家行政经费负担。事业单位使用事业编制，由国家事业经费负担。事业单位有全额拨款的，有部分拨款的，有的事业单位实行企业化管理。
（1）单位性质的国有性。事业单位通常要接受国家行政机关的领导，大多数事业单位是由国家出资建立的，其日常运行经费主要来自财政预算拨款，并且通常是行政单位的下属机构。
（2）提供服务的公益性。事业单位的专业业务不以营利为目的，而是以社会效益为目的。事业单位在其专业业务之外开展的经营活动，在不影响其专业业务活动的情况下可以按照规定实行有偿服务。
（3）提供服务的专业性。事业单位以生产精神产品和提供劳务为主，一般不生产物质产品。随着经济管理体制改革和事业单位业务活动日益多元化，也有少量单位生产某些物质产品，但主要是高科技产品，通常是作为知识、信息和技术的载体来提供的。
（4）事业活动的公共性。随着社会主义市场经济体制的建立和改革的深入，对事业活动最根本的要求就是公共性，无论是事业活动的目标、承担主体，还是手段和方式，都要以公共性为目的，不断维护和增进公共利益，巩固和加强“以人民为中心”的目标。
（5）资金来源的多样性。事业单位除了有财政拨款外，还可以从上级部门、下属单位及有关出资方处取得资金。但是，对出资方有明确的要求，即出资方不具有明确的经济权益，不要求投入资产的回报，也不准备收回投入资产。
为执行各种社会职能，国家需要参与社会产品的分配活动。财政与国家有着本质的联系，它是在阶级矛盾不可调和的历史条件下随着国家的产生而产生，并随国家的发展而发展的。它经历了以生产资料私有制为基础的国家财政和以生产资料公有制为基础的社会主义财政两个阶段。前者是在经济上占统治地位的剥削阶级凭借政治权力对劳动人民进行的剥削，具有深刻的阶级对抗性质；后者不再是某一特权阶级的工具，而主要是为发展社会主义生产力，满足社会成员日益增长的物质和文化生活需要的手段，是国家作用于经济基础的一种重要手段。
马克思关于财政是“在国家形式上的概括”的论断，概述了关于国家与财政相互关系的辩证思想，主要包括：财政是国家存在和发展的物质基础，财政是国家作用于经济基础的杠杆，国家是财政分配关系的主体，国家性质对财政性质具有反作用。
以毛泽东为代表的中国无产阶级革命家在领导新民主主义革命、社会主义革命和社会主义建设过程中，根据马克思主义的基本原理和我国的具体情况，提出并阐述了关于财政问题的一系列主张，创立了毛泽东财政思想。毛泽东财政思想是马克思主义普遍真理与中国具体的理财实践相结合的产物。早在新民主主义革命时期，毛泽东就提出，革命根据地财政以保证革命战争的供给为目的，把财政政策建立在阶级的与革命的原则上，发展经济，保障供给，以发展国民经济增加财政收入，努力增产、厉行节约、反对浪费等财政思想。在社会主义建设时期，毛泽东提出要调动一切积极因素，在分配上要兼顾国家利益、集体利益和个人利益；要统筹兼顾，从全局出发，避免顾此失彼和片面性，注意农轻重比例关系、沿海工业和内地工业的关系、经济建设与国防建设的关系、中央与地方的关系等。实践表明，这些思想并不因时代的更迭而失去其科学和真理的内核，其对新时期财政工作仍具有指导意义。
社会主义财政是人民民主专政的社会主义国家为实现其职能，并以其为主体的，主要利用价值形式强制地、无偿地分配社会产品而形成的，取之于民的分配关系，简称“以社会主义国家为主体的分配关系”。
社会主义财政本质具体体现在：①以建立在生产资料社会主义公有制基础上的人民民主专政国家为主体的社会产品分配；②具有以建立在社会主义公有制基础上的人民民主专政国家为主体的，取之于民、用之于民的社会主义分配的本质特征；③具有以人民民主专政国家为主体的强制性和无偿性的本质特征。
财政分配是为满足社会共同事务需要，以社会中心作为占据支配地位的主体，进行的社会集中化分配。在阶级社会中，财政分配表现为国家凭借政治权力对社会产品的分配活动。在不同的社会制度下，财政分配有着不同的性质。资本主义社会财政分配的性质，是资产阶级国家为本阶级的整体利益，在社会产品分配中对广大劳动者的剥削和掠夺；社会主义社会财政分配的性质，则是国家为全体人民谋利益进行的分配，体现的是人民大众之间的互助合作关系。国家作为全民所有制的点，具有组织社会经济的职能。财政能集中社会纯收入的大部分，而纯收入具有极大的能动性，既可以用于社会积累，也可以用于社会消费。因此，财政在社会产品分配中居于主导地位，对财政资金的管理尤为重要。
《礼记·中庸》中有“凡事豫则立，不豫则废”。这里的“豫”，亦作“预”。预算从字面来看，为预计和测算。政府预算，简单地说，就是政府的年度收支计划，就如一个家庭的财务状况，其收入和支出是核心与重点。一个家庭会估计这一年的收入，并将其安排在衣、食、住、行、教育等方面。如果没有足够的收入满足这些需求，他们就有可能减少开支，或者通过谋求额外的工作、向银行贷款等方式增加家庭的收入；如果有多余的收入，他们就有可能提高自己的生活水平，如旅游、外出用餐等。家庭的预算与政府的开支计划是一样的。政府在预计和测算收入与支出时，首先要确定各类收入规模和各类开支项目，如预计取得的税收收入，用于国防、教育、卫生、社会保障等方面的支出。当预算支出大于预算收入时，可能会采取削减预算、借债等措施；当预算收入超过预算支出时，既可以用于新的财政活动领域、偿还以往的债务，也可以通过转移支付的形式将剩余资源还给纳税人。由此，形成了政府的预算。
用学术语言来说，政府预算是政府对其在既定时间内（通常称为“财政年度”或“预算年度”）为完成既定目标而计划耗用的资源进行正式预测，以及为获得这些资源建议使用的方法。政府通过预算向预算使用者传达了政府计划进行什么样的活动，预算在一定程度上成为衡量政府运行效率的标准，同时起到了陈述政府公共政策的作用。此外，对于政府而言，预算的作用还在于它是一种法律文件，是政府拨款的依据。
我国的国家预算是社会主义国家为实现其职能需要，有计划地筹集和分配由国家集中掌握的财政资金的工具，是国家的基本财政计划。从程序上看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的筹措和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。
按照预算形式的不同，可以将预算分为单式预算和复式预算。单式预算属于传统的预算编制形式，是将政府的各种财政收入与支出分别汇集，共同编入单一的总额形式的预算报表；复式预算是将政府全部财政收支按经济性质汇集，分别编入两个或两个以上有联系的收支对照表。
按照预算内容的不同，可以将预算分为总预算和分预算。总预算就是政府财政收支的综合计划，它包括一般经费收支和各类特别收支两大项目；而分类预算则是这两大项目的细目。从预算的部门划分来看，教育预算、国防预算等部门预算就是分预算，而各部门预算的汇总就是总预算。
按照收支范围的不同，可以分为普通预算和特别预算。普通预算（又称为“经费预算”）是指政府编制的一般财政收支项目的预算。特别预算（又称为“专项预算”）是指政府对某些具有特别意义的项目另行安排的预算。实践表明，特别预算往往不利于政府在预算收支项目之间进行资金调剂使用，也在一定程度上影响了政府全部财政收支使用、变化的综合情况。因而，近年来，部分国家不再编制普通预算与特别预算，而是编制总预算和分预算。
按照政府级别分类，可以将预算分为中央预算和地方预算。在单一制国家里，如我国，政府预算分为中央政府预算和各级地方政府预算；在联邦制国家里，如美国，政府预算分为联邦政府预算、州（邦）政府预算和各级地方政府预算。
《中华人民共和国预算法》明确规定：国家实行一级政府一级预算。设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。即从中央到地方共有五级政府，相应的政府预算也就有五级预算。
（1）政府预算的目标是通过资金筹划实现政府职能。
（2）政府预算是实现治理的手段。
（3）政府预算管理涉及宏观和微观两个层面的理论基础，其编制、执行以及结果的分析和评价都不是孤立的，必须和其他经济政策相协调，须有相关的法律法规和管理制度作为保障，强调宏观的平衡。
（4）政府预算是动态管理过程，组织模式的设计、岗位责任的划分和人力资源的配置更要适应收支流程的需要。
（5）政府预算遵循《中华人民共和国预算法》，预算的分配原则、计算标准、编制程序、预算结果的分析和评价均有法律予以规范，执行预算的过程就是严格按规定处理政府的财务活动。
（1）政府预算的编制审批程序。
我国的国家预算体系是按照一级政权设立一级预算的原则建立的。我国宪法规定，国家机构由全国人民代表大会、国务院、地方各级人民代表大会和各级人民政府组成。同时，结合我国行政区域的划分，国家预算由中央预算和地方预算组成，地方预算由省（自治区、直辖市、计划单列市）、市县（市、自治县）和乡镇组成。按收支管理范围，又分为总预算和单位预算两类。中央总预算由中央各部门的单位预算组成；省总预算由本级各部门单位预算以及县总预算构成；县总预算由本级各部门单位预算组成；而乡一级政府预算，对于2008年开始实行“乡财县管”的，乡镇不再组织收入，但是预算和决算还是由乡镇自己编制，并且作为县级的一个一级预算单位进行管理。
在我国，预算工作是从预算编制开始的。国务院下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事务由财政部部署。各地方政府应按规定时间，将本级总预算草案报国务院汇总审核。各级政府财政部门应在每年本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案提交本级人民代表大会的专门委员会进行初审，在全国人民代表大会举行时向大会做关于中央和地方预算草案的报告。人民代表大会作为立法机构，预算草案要经其审查后方能成立和生效。中央预算要由全国人民代表大会批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
预算执行是整个预算工作程序的重要环节。收入的入库、资金使用的拨付以及预算调整都必须按照法律和相关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。预算收入的法定征收部门，必须依法及时、足额征收应征的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须按法律和规定及时、足额地拨付上缴资金，并加强管理和监督，保障预算收入的安全和及时入库。
预算调整是预算执行的又一项重要程序，是指经过批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入等，必须经各级人民代表大会常务委员会审查和批准，未经批准不得自行调整预算。各部门、各单位的预算支出，不同科目间需要调整使用的，必须按国务院财政部门的规定报经批准，任何人、任何单位不得擅自调整。
整个预算工作程序的总结和终结是决算。决算草案由各级政府、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制并逐级上报汇总。依法经批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算报上一级政府备案。
（2）部门预算的编制审批程序。
在我国，除了政府预算（由同级财政部门执行）外，还有各政府部门单位的部门预算，或者叫作“单位预算”。部门预算是指政府各部门单位依据国家有关政策法规及其履行职能需要，由基层预算单位开始编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的本部门各项收入和支出的年度财政收支计划。实施部门预算，并不是我国的独创，世界上的大多数市场经济国家都实行部门预算制度。部门预算实质是将政府的各种支出用严密、详细、精确的预算规范起来，并将其法律化，使其成为政府支出的依据。凡是违反部门预算的任何支出行为都被视为违法行为。这一制度规定实施后，可杜绝政府支出中不规范、不透明等现象，为实现政府收支的清正廉洁保驾护航。
我国部门预算的编制实行的是“二上二下”流程。“二上二下”是典型的部门预算编制流程。所谓的“上”与“下”，是指财政部门和支出部门之间正式的沟通过程。在部门预算编制中，这一反复沟通的过程，主要是为了使部门预算编制得更科学，更有针对性。“上”是指部门上报预算给财政部门和有预算分配权的部门，是预算信息向上流动。“下”是指预算信息的向下流动，即财政部门下达到单位的预算控制数、预算的修改意见，以及将人民代表大会最终批准的预算批复传达给部门。
主要流程是：首先，预算单位向同级财政部门编报预算建议数，简称“一上”。预算单位根据要求编制本单位部门预算计划，上报同级财政部门。其次，同级财政部门对上报的预算建议数审核、平衡后，汇总为预算初步方案报本级政府，经批准后向各部门下达部门预算控制数，简称“一下”。再次，预算单位根据财政下达的预算控制数，对本部门预算中的相关数据进行修改完善，主要是对项目数量、金额进行调整，确定后报送同级财政部门，简称“二上”。最后，财政部门对“二上”的部门预算审核、汇总为预算草案后，报本级政府、人大审议批准，并在全国人民代表大会批准后一个月内向各部门批复，称为“二下”，同时各部门应在财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。
（3）预算科目。
预算科目是国家预算收支项目的科学分类。收入科目分为类、款、项、目四级科目，支出科目分为类、款、项、目、节五级科目。各级科目之间的关系是：前者是后者的概括，后者是前者的具体化。具体内容在后面的政府收支分类中进行介绍。
政府预算是经法定程序审核批准、具有法律效力、综合反映国民经济和社会发展情况在一定时期的政府财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具，也是调节、控制和管理社会政治经济活动的重要手段。在社会再生产过程的分配领域，政府预算资金有收入和支出活动，如何对预算资金收支活动进行记录、反映和监督？这历来是政府关注的重点。
从表面上看，政府预算是政府关于未来某个时期的收支问题，是一个技术问题，实际上预算是政府的治理问题，也是一个会计问题。政府要实现公共财政的四大价值目标，如公共性目标，必须有相应的会计体系对政府履行职能过程中耗费的资源、取得的成效进行真实反映，对政府的资产、负债、净资产、收入、费用、现金流量等“家底”情况进行确认、计量和报告，全面准确核算和反映政府的运营状况。政府会计则可以扮演这一“角色”，政府会计反映和监督的是政府资金的运转情况，是为政府预算服务的，能够为公共财政建设提供最基础、最具体的保障。可以说，政府会计是用于确认、计量、记录、报告政府财务收支活动及其受托责任履行情况的会计体系。
政府会计在新中国成立后很长一段时间叫作“预算会计”，研究的是国家预算资金收支活动及其规律，这个叫法也较为直观。但是，预算会计在反映和监督预算资金收支的同时，还需要对政府形成的资产、负债等进行反映，随着我国经济社会的发展，这种反映的需要越来越强烈。2015年，财政部在最新一轮的预算会计改革中，统一将“预算会计”改称为“政府会计”，从而更加直观地体现这类会计的对象和特征。
我国政府会计组织系统与我国的国情密切相关。我国的国家预算组成体系是一级政府设立一级预算，即中央、省（自治区、直辖市）、市、县和乡，构成了财政五级总预算。政府单位／部门预算是组成政府的各部门、各单位的预算，隶属于不同级次的财政总预算，如中央机关由中央财政拨付经费，其属于中央单位，而地方财政拨付经费的则属于地方政府单位。
我国政府单位预算管理按照管理权限分为一级预算单位、二级预算单位和基层预算单位。一级预算单位是向同级财政部门上报预算的政府单位；二级预算单位是向上一级预算单位申报预算，同时还有下级预算单位的政府单位；基层预算单位是向上一级预算单位申报预算，且没有下级预算单位的政府单位。各级预算单位按照预算管理的级次申报预算，并定期向上一级预算单位或同级财政部门报告。
根据政府单位（包括行政单位和事业单位，下同）的建制管理和经费的领拨关系，政府会计的会计组织系统分为三级，包括主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位。
主管会计单位是指向同级财政部门直接领报经费，并发生预算管理关系的政府单位，其直接向财政部门领报经费，有所属会计单位并向其转拨财政经费。二级会计单位是指向主管会计单位或上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，有下一级会计单位的政府单位。二级会计单位不直接向财政部门领报经费，而是向主管会计单位或上一级会计单位领报经费，同时还有所属会计单位并向其转拨财政经费。基层会计单位是指向上一级会计单位领报经费，并发生预算管理关系，没有下级会计单位的政府单位。无论是向财政部门领报经费，还是向上一级会计部门领报经费，只要没有下级会计单位就是基层会计单位或视同基层会计单位。
上述三级会计单位实行独立会计核算，负责组织管理本部门、本单位的所有会计工作。各政府会计主体的会计核算应当以其自身发生的经济业务为对象，反映与监督各政府单位自身的各项经济业务和活动。例如，某省教育厅是省级主管会计单位，其下属省属高校为二级会计单位，高校下属的、没有下级会计单位的某附属中学为基层会计单位。
我国政府会计是各级政府、各部门、各单位反映和监督政府财政资金活动情况及其结果的会计。它是以货币为主要计量单位，对各级政府财政资金活动的过程和结果，进行系统、完整、连续的反映和监督，以此全面、准确地反映政府资产、负债情况，加强预算管理和财务管理，促进资金使用效益的提高，全面反映政府组织的各种受托财务责任。政府会计信息既是社会公众评价政府及公共组织绩效的主要依据和指标，也是国家相关政策制定的重要依据。
政府部门作为非物质生产的部门，使用的资金基本上都属于社会再生产中分配领域的政府财政性资金。它们虽然不直接创造社会所需的物质财富，但是对整个社会再生产起着先行的、基础的作用，是一个国家经济不可缺少的部分。没有这些管理活动，整个社会的生产和生活将不能顺利进行，建设现代化的社会主义强国也只是空谈而已。而政府部门的业务活动不同于企业的生产经营活动，其资金活动的过程与企业也大不相同，其有自身的特点和特征。政府会计是对政府部门的经济活动进行反映和监督，是以政府财政资金为对象的会计。
企业会计是应用于物质资料生产和商品流通领域的，它必须正确地核算、反映与监督企业资金运转的过程和结果，核算企业的盈利或亏损。政府活动处于非物质生产领域，以社会效益为基本目的，它们的资金来源于税收等非交换性交易，它们使用的资金需要按照要求编制预算，并经过人民代表大会等权力机关的批准后，严格按照预算执行，如实反映预算的执行情况，满足相关信息使用者的需求。可见，对政府资金活动进行反映和监督的会计有其独特之处。政府会计反映的是预算收支的结果，不计算盈亏，无论是基本建设拨款、行政经费，还是事业经费的预算支出，都是财政性的支出，预算资金收支活动的结果表现为结余或超支。政府会计虽然不计算盈亏，但是对资金的使用要讲求经济效果和效益。目前，正在进行的全面预算绩效评价和改革也体现了“效果”和“效益”的这种要求。
政府会计的特征是由政府部门本身的特征决定的。政府在提供服务时通常是免费的，或者是象征性收费的，因而没有相关利益的驱动，其经济活动和职能履行需要由纳税人等财务资源的供给者予以推动和保障。主要方法是要求他们编制预算，并按照经过批准的预算开展相应的经济活动。政府部门的会计信息成为财务受托责任的重要依据。
与企业会计相比，政府会计有其自身的特征，主要表现在四个方面。
第一，使用的资金不具有营利性，但是使用具有限制性。政府会计主体的活动是履行管理国家和提供服务的职能，满足社会的公共需要，具有显著的非市场性。因此，政府会计核算与反映的是资金的筹集、分配、领拨和使用，以及资金使用是否做到专款专用、有无挪用等情况。
第二，政府会计的核算要与预算管理的要求相适应。政府会计核算体系只有与国家预算收支科目一致，才能如实反映国家预算的执行情况。要在全国范围汇总反映国家预算收支执行情况，从财政总会计到各政府部门、单位的会计，其会计科目设置、会计核算程序方法以及报表格式都必须按照统一的要求执行，以全面、准确地反映政府预算执行情况，满足政府财政管理的需要。
第三，会计核算的基础不尽相同。政府会计采取“双基础”进行会计核算，其中，政府财务会计的核算基础是权责发生制，反映的是政府的财务状况和运行情况等信息；政府预算会计的核算基础是收付实现制，反映的是政府预算执行情况的有关信息。
第四，成本核算具有独有的特点。政府会计核算的资金来源于预算资金，而其使用是无偿的，不需要进行盈亏核算，其侧重于资金的收支和结余的核算，大多数单位不需要进行成本核算。但对财政资金的使用要讲求经济效果，按照规定的用途和开支标准，力求节约、合理地使用，注重使用的绩效，充分发挥资金的使用效益，提高资金使用效率。但是事业单位不同，事业单位除财政预算拨款外，还有其他的资金来源，很多涉及公共服务或产品定价，因此成本核算成为趋势和必然。2019年，财政部出台《事业单位成本核算基本指引》，要求事业单位进行成本核算。与此同时，公立医院已经率先开展成本核算。2022年10月，财政部制定印发了《事业单位成本核算具体指引——高等院校》和《事业单位成本核算具体指引——科学事业单位》。
政府会计是为政府组织服务的。政府的层级结构、政府组织的横向构成决定了政府会计的体系组成。此外，政府职能的实现依赖于政府预算资金的组织与供给，故政府会计在纵向上的分级应该与政府预算相一致。我国政府会计从纵向上分为中央、省、市、县、乡五级财政总预算会计，各级财政总会计下再建立所属部门机构的单位会计。
我国政府财政预算管理体系决定了政府会计体系的群体构成。国家财政预算按照收支管理范围，分为总预算和单位预算。为了适应财政预算管理的需要，政府会计也相应地分为财政总会计和单位会计。在组织各级总预算和单位预算的执行中，除前述两类外，还需要其他部门的参与。财政资金的收入、拨出和留解，是由中国人民银行代理的国库经办的，由此形成国库会计；税务机关、海关、国有资产监管机构负责征收财政收入，因此形成收入征解会计。为了更有效地实行分类管理，我国政府会计体系由财政总会计、政府部门单位会计以及参与财政预算执行的国库会计、收入征解会计等共同组成。从横向上来看，政府会计由财政总会计、政府部门单位会计和参与财政预算执行的国库会计、收入征解会计等几个子系统组成。在该体系中，财政总会计居于主导地位，政府部门单位会计以及参与预算执行的国库会计、收入征解会计等在财政总会计的业务指导下展开核算工作，并向财政总会计报送会计信息和报表。它们共同组成了我国政府会计的有机整体，形成了国家预算执行的会计核算网络。
政府会计与财政总会计之间相互联系，主要表现在五个方面。
（1）政府会计与财政总会计相互配合，确保政府收支预算的实现，共同为加强政府的政权建设服务。政府单位的收入和支出是同级政府预算的重要组成部分，政府财政总会计按照批准的预算核拨同级政府各单位的经费，是同级政府单位收入的重要来源。
（2）政府会计与同级财政总会计在缴款和拨款上有直接联系。政府单位应上缴财政的收入，要按相关规定缴入国家金库；对于应上缴财政专户管理的资金，按时缴入同级财政专户。而各级财政应拨付给各政府单位的经费，要按计划和预算及时下达用款额度到主管部门和单位；对于从财政专户拨付的资金，也要按照计划和要求及时划拨。这些缴款和拨款的手续办理，都要通过各级总会计和政府会计进行。
（3）政府单位作为会计主体，具有一定的自主权，但必须接受同级财政总会计的管理和监督，平时要向主管部门和同级财政部门编制月报或季报，年终要编制年度决算报表和财务报告。各级财政总会计也要加强对政府各单位会计工作的指导，提高其财务管理水平，不断促使其充分发挥财政资金的使用效益。
（4）政府单位年度决算报告是政府决算报告的主要组成部分。政府单位年度决算报告反映政府预算执行情况的有关信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果。该报告是预算会计年度执行结果的反映，由各级财政总会计进行汇总，是政府决算报告的主要组成部分。
（5）政府单位年度财务报告是政府财务报告的重要组成部分。为反映政府的财务状况、运行情况和现金流量等有关信息，政府会计主体以财务会计为核心编报本单位财务报告，由财政总会计进行汇总，最终形成本级政府的财务报告，为政府相关决策提供会计信息。
政府会计的适用范围，是确定哪些部门、哪些单位适用政府会计的问题，也就是政府会计涵盖的部门和机构。从广义上说，各项财政总会计、政府部门单位会计同参与财政预算执行的国库会计和收入征解会计都是我国政府会计的组成部分，它们一起构成了具有中国特色的政府会计体系。从狭义上说，《政府会计准则——基本准则》中规范的是政府部门单位会计，包括本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。本书的对象是狭义的政府会计。
政府要保持国家机器的正常运转，就要进行组织收入、安排支出的活动，因此需要对其进行收支的计量、记录和报告，政府会计便应运而生。在我国历史上，政府会计被称为“官厅会计”。
夏朝作为我国具有400多年历史的第一个国家政权，是我国政府会计的起点，只是由于相关史料湮没不传，使得我们对夏朝的会计没有更多的认识。
西周作为高度发达的奴隶制国家，已建立了完善的国家行政管理机构，并设立了职司国家财计的独立官职，即司会及其所属的司书、职内、职岁与职币等财计职能部门，负责对西周奴隶制国家一切经济活动的收支进行系统的核算和考核，并初步明确了政府会计的任务。
春秋战国时期，在政权机构的职能部门中，一般均设置负责核算事宜的会计职官。随着政治经济斗争的发展，封建经济关系逐步形成，财计制度问题就成为强国中改革的重要内容，从而对“政府会计”的发展产生了深远影响。
秦朝作为我国第一个封建集权制国家，九卿之中掌管财计者，治粟内史治理国家财政，为国家财政最高长官，具体管理租税各项收入、国用各项开支。
西汉时期，强化了中央集权制度，统一的国家得到巩固，设置大司农为国家财政最高执行官，以国家规定的收支项目为核算依据，设置会计簿书和备查性质的各种杂簿管理财物。
隋朝统一中国后，较为注重财计组织建设，在中央政府的最高行政机关设立“度支”为国家财计主管机关，“度支尚书”（隋朝是六部尚书理政格局，包括吏部、礼部、兵部、刑部、度支和工部）掌理国家财政与会计。
唐朝时期，“官厅会计”有了进一步发展，政府的财计制度主要表现在其计账、户籍制度（是用来计算税赋收入的）、预算制度、上计制度以及审计制度等方面。到开元二十四年（736年），户部尚书李林甫奏请颁发《长行旨条》五卷。《长行旨条》是财政会计史上最早出现的全国性财政预算原则，它的出现标志着我国预算制度早期形态的确立，同时“量入为出”也成为传统的财政思想。唐代官厅的会计账簿设置，较之汉代的进步在于，从上到下都有了比较明确的、按照财物自然属性划类的汇总核算与明细分类核算。在唐朝的官厅会计核算中，进行月结、季结及年终决算，其主流仍然采用“入-出=余”的三柱结算法。但是，唐朝中期已经有了“四柱结算法”的名目，出现了由三柱结算法向四柱结算法过渡的迹象。三柱结算法与四柱结算法的根本区别在于：从结算时间上划清本期收入数额与上期结余数额之间的界限，明确哪些是本期新收数额，哪些是上期剩余数额。划清这一界限对于国家财政收支的管理具有十分重要的意义，可以在一定程度上防止因新旧账目混淆发生的贪污盗窃，保障国家各项预算收入的实现，以及对这些预算收入的正确核算；同时，便于加强对库藏财物的管理。四柱结算法是中式会计利用旧管、新收、开除、实在四要素及其相互关系反映一定时期的财产增减变化并结算账目的方法。“四柱清册”是宋代会计的重大发明，后人又把它称为“四柱移交清册”或“奏销册”，即封建官厅办理银钱移交或报销时编制的报告移交清册或奏销册，它继承并逐步完善了唐末和五代时期的四柱结算法，据此规定了会计报表和账簿的基本结构，从而确定了报账、算账、记账的科学方法，创造出中式记账的基本原理。
明朝中央政权在中书省下分置六部。六部之中，户部为全国财计主管部门，设户部尚书总负其资，辅以侍郎，在财政会计机构方面府、县两级的设置，与省一级民、度、金、仓四科设置是一致的；国家在进行核算时，规定了对社会经济收、支活动按其性质划分类别的标准，实行官厅会计核算项目制度。为加强对财政经济的控制，除一般会计簿籍外，明朝官厅会计部门还设置有印信文簿、印信稽考文簿、印信号簿和循环簿等特别簿籍。这几种特别簿籍的设置，是明朝财计部门加强管与算的重要措施。其中，印信文簿是由明代户部统一颁发的用于核算、稽考钱粮收支的一种特别簿籍，这种簿籍不仅有规定的格式，而且要求以钱粮主管官员的印鉴作为合法的标志；印信稽考文簿是明朝官厅专门用于某项钱粮收支的簿籍，这种簿籍在钱粮收支中起到控制作用；印信号簿以特定的编号控制钱粮收支，以对号方式检验账目，在经济主管部门间发挥着牵制作用；循环簿是明朝官厅用于交替查算钱粮的一种会计文簿，其轮回在部门之间传递，既方便核算，又方便审核。
明朝末年，“龙门账”出现。“龙门账”是明末清初由山西帮商人设计的一种适用于民间商业的会计核算方法，是我国最早的复式记账法。“龙门账”的诞生标志着中式簿记由单式记账向复式记账的转变（郭道扬，2017）。
“龙门账”账簿的上方为“收方”（也称“来方”），下方为“付方”（也叫“去方”），每笔账务处理都有两重性质的记账符号，上方为“收——来”，下方为“付——去”，对全部账目的处理，均遵循了“有来必有去，来去必相等”的记账规则，对每笔经济事项的处理，要求在反映来账的同时，也反映去账（郭道扬，1993），遵循并体现连环、平衡的原则（李锦彰，2021）。“龙门账”将全部账目划分为四大类，即“进”“缴”“存”“该”。“进”，是指全部收入；“缴”，是指全部支出（包括销售商品进价及费用等支出）；“存”，是指资产并包括债权；“该”，又称“欠”，指负债并包括业主投资。在这四大类账户下，又设置了明细账户，相当于现在的会计科目。“龙门账”的具体记账程序，首先，根据单据登记流水账（序时账）；其次，根据流水过入誊清（分类账），有的还分设总清（总分类账）和分清（明细分类账）；最后，年结根据誊清编制进缴表（相当于西方的损益表）和存该表（相当于西方的资产负债表）。“龙门账”记账程序见图1-1。
图1-1 “龙门账”记账程序
在“龙门账”中，年终决算时，可运用“进-缴=存-该”会计方程验算两方差额是否相等，并借此确定当年盈亏。这种双轨计算盈亏并检查账目平衡关系的会计方法为“合龙门”，“龙门账”因此得名（成圣树，1980；刘殿庆，1997；郭年琴，2006）。
清朝掌管国家财计的中央机构为户部，以尚书和左、右侍郎为主管官吏，户部内也如明朝按地区设置十四清吏司，对口考核和管理布政司的钱粮征收与会计，各司设郎中和员外郎主其事。这种由皇帝通过户部、户部通过清吏司控制各布政司，从而达到控制全国财政收支目的的体制，体现了封建国家财计官制关系的巩固和完善，在地方四级建制中（省、道、府和县）的各级政权，均有较健全的财计机构，设立诸如督粮道、粮盐道、盐法道、粮储道、盐荣道等分管各项实物和税款的征收、存储、转运、上缴事宜，并设相应人员负责征物收税的会计核算工作。而以白银为主要计量单位并对各种量度的位数做出明确的规定，是清朝官厅会计的一个突出进步，加快了会计核算的速度，便于开展会计分析，为正确编制国家预算创造了必要条件。
鸦片战争后，清政权的财计组织依从旧制，唯光绪朝始有变更。光绪三十二年九月二十一日（1906年11月7日），改户部为度支部，废户部尚书和左、右侍郎官制，改由度支大臣和副大臣总理。在度支内，按分管事项的内容不同分设田赋、税课、潜仓、库藏等计十司，其中，专设会计一司，掌理会计核算事宜，并进行内部审计。次年，将地方财计组织进行更动，在各省设立财政处，隶属中央度支部，由其分管各省财计。由此，在我国开创了以“财政”命名政府机构的先河。
1911年，辛亥革命推翻了清王朝的封建统治，成立中华民国；1912年1月，孙中山在南京就任中华民国临时大总统。按当时《中华民国临时约法》第17条的规定，中央行政系统之下设置有外交、内务、财政、军务及交通五部。其中，财政部虽是沿袭以往度支部设置的，却是首次以“财政”作为这一主管部门的命名。其后，孙中山又将中央政府改设陆军、海军、司法、财政、外文、内务、教育、实业和交通九部。北洋政府大体沿袭了南京临时政府中央行政系统的官制规模，并扩大了财政的管事范围，将全国的会计权、出纳权与赋税征收、货币发行及官办企业集中于财政部，并通过管事范围的分工，初步建立了一种牵制关系。后来，袁世凯窃取革命果实，成立北洋政府，其财计组织，尤其是1914年以后，开始有了会计立法、执行与司法的区别，并初步发挥了统计在国家预算中的作用。国民政府对预算编制的重视及一系列改革，使其财政预算体系逐步完备。从某种意义上讲，该时期编制的国家预算开创了中国现代预决算编制的先河。1932年，国民政府颁布了财政的根本大法——《预算法》；1937年颁布的《审定二十六年度普通预算办法》规定了预算编制的筹划、拟编、核定、预算编制等四个程序；1941年，开始施行《决算法》，同时进一步修正《预算法》，使预算法律法规在实践中日臻定型。
1927年8月1日，中国共产党领导的南昌起义打响了武装反抗国民党反动派的第一枪，紧接着又举行了影响深远的秋收起义。土地革命风起云涌，中国共产党先后建立了井冈山、赣西南、闽西、琼崖、川陕、陕北等革命根据地，建立了中华苏维埃共和国。在中国共产党领导下，红色财税制度逐步建立和发展，为党的发展壮大、革命根据地的巩固和人民战争的胜利提供了财力保障。1931年12月，中国共产党领导的工农武装割据地区政府颁行财政管理法规《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，条例共分14条，其主要内容是统一苏区财政收支管理。1935—1936年，中央财政部分别颁布了《暂行会计出纳规则》《暂行会计条例》，这是我国政府会计的雏形。
新中国成立后，1950年12月，财政部发布了适用于各级财政机关的《各级人民政府暂行总预算会计制度》和适用于各级各类行政事业单位的《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，初步确立了“统一领导、分级管理”的预算会计管理体制。1951年7月，政务院发布《预算决算暂行条例》，以国家行政法规的形式确立了我国的财政管理体制和预算会计管理体制，基本是模仿苏联的模式制定的。
1955年12月9日，财政部颁布《地方财政机关总预算会计制度》《各级国家机关单位预算会计制度》，记账方法从现金收付改为借贷记账法。1965年，创立了“总预算会计”，设立资产、负债、岁入、岁出四个会计要素，实行收付实现制，进行资产负债表、收支决算表的编报工作。
改革开放后，财政部于1983年10月制定发布新的《财政机关总预算会计制度》，完善了总预算会计的任务和职能作用，进一步加强了总预算会计的组织管理职能。1992年，党的十四大召开，标志着我国进入社会主义市场经济发展的新时期。市场经济体制的确立，需要建立与之相应的会计模式。财政部于1997年5月印发了《事业单位会计准则（试行）》，6月印发了《财政机关总预算会计制度》，7月印发了《事业单位会计制度》。1998年2月，财政部印发《行政单位会计制度》。至此，我国初步建立了适应市场经济需要、新的预算会计制度体系。
随着我国经济的飞速发展，政府改革不断推进，要实现建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，就离不开公共财政建设的加强。公共财政是以满足公共需要为目的、以提供公共产品为手段、以弥补市场失灵为活动范围的一种以政府为主体的资源配置方式，具有体现公共性、保障公平性、实践公益性和实现法制性四大价值目标（王军，2006）。要实现公共财政的这四大价值目标，必须有相应的会计体系对政府履行职能中耗费的资源、取得的成效进行确认、计量、记录和报告，政府会计能够为公共财政的建设提供基础、具体和具有操作性的支撑。随着政府行政透明度的提高，在依法治国的要求下，政府应该如何合理分配公共资源、更加充分地向社会提供公共资源及其使用情况的信息，成为政府会计的当务之急。
随着我国公共财政建设的不断推进，包括政府收支分类改革、编制部门预算、国库集中支付制度和政府采购制度等在内的制度的建立与完善，都是为政府信息公开、透明，提高财政资金的配置效率服务的。然而，在公共财政体制下，如何保证财政资金使用的有效性，财政信息的公开、公正、透明；如何考核部门预算编制及执行，考察国库集中支付中的管理效率，考核政府采购成本，并对财政资金运动进行全过程的监督，对政府会计提出了新的更高要求。财政部于2012年发布并实施了《事业单位财务规则》，又于2012年12月发布了《行政单位财务规则》《事业单位会计准则》，并于2013年先后发布实施了《行政事业单位内部控制规范（试行）》《事业单位会计制度》等一系列相关政策法规，无论是行政事业单位的会计核算基础，还是财务管理中的预算、收入、支出、结余资金等，都进行了相关规范。
2012年改革是在15年前的改革基础上进行的一次更为深入的变革，对相关经济活动信息的计量、确认和记录引入了“双分录”的会计核算，在一定程度上有着承前启后的作用。新的行政事业单位财务规则突出预算管理、国有资产管理、内部控制和国库集中支付管理等，最直观的体现就是会计科目的变化，增加了“累计摊销”等新科目，删除了“拨出经费”等会计科目，并将“材料”调整为“存货”，会计科目的删减和调整弥补了旧制度涵盖范围小、信息少的弱点（张健，2014）。此外，还将近年来财政改革的内容制度融合到会计制度中，例如，国库集中收付制度改革、公务卡改革、财政资金收支结转结余核算等（孙茂民，2015），新制度的适用范围也从的国有事业单位扩大为各级各类事业单位，同时引入了权责发生制以弥补原有的收付实现制核算的不足（杨雪琴，2017），强化了对事业单位资产、基建项目的管理核算内容，明确了针对资产的计价和入账管理，规定了基建数据定期并入大账的具体要求（关振宇，2013）。“双分录”核算范围的扩大达到既能反映行政事业单位财务状况，又能反映预算执行情况的目的，将收付实现制和权责发生制巧妙结合（刘繁荣，2014），提升了财务管理水平，加强了科学化、精细化管理，使行政事业单位的财务状况、事业成果、预算执行情况得到更全面、更真实、更合理的反映，有利于促进可持续、健康的发展（黄勤珠，2013）。
党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措。2014年修订的《中华人民共和国预算法》对各级政府提出按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告的新要求。2014年12月12日，国务院批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，并要求在中央政府和省级政府执行，省级政府负责进一步指导下级政府执行。具体而言，财政部提出自2014年起7年内，建立权责发生制的政府综合财务报告体系，主要包括建立健全政府会计核算体系、政府财务报告体系、政府财务报告审计公开机制和政府财务报告分析应用体系四个系统。
为顺应改革需要，财政部于2015年发布《政府会计准则——基本准则》，该基本准则对预算会计和财务会计工作内容进行了明确规范，并且将两者职能进行了合理划分，同时发布了《政府财务报告编制办法（试行）》，对政府财务报告编制进行进一步规范，从编制的内容、范围、流程等角度加以完善。2016年，财政部针对“存货”“投资”“固定资产”“无形资产”四项内容相应地颁布了四项政府会计具体准则，为政府会计在以上四项内容的核算上提供了指引。2017年，关于“公共基础设施”“政府储备物资”也颁布了两项具体准则。同年，印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，其中，对行政事业单位财务会计报表编制中会计科目及报表内容进行了统一规范，并且根据当前政府会计改革的需要，停止使用1997—1998年颁布的“一则三制”等13项制度，使行政事业单位的会计核算标准得到了统一。此后，2018年，财政部针对政府会计准则中各项要素分别颁布了具体准则，就其内容进行了大幅调整（梁毕明，2021）。2019年1月1日，新的政府会计准则制度正式实施。自此，我国政府会计改革正式落地，标志着我国建立起具有中国特色的政府会计体系。
在“准则+制度”的政府会计规范体系中，准则具有指导性的原则和作用，特别是基本准则部分，在政府会计基本理论和原则上统领全局，对政府会计制度建设起到指导和协调作用（肖鹏，2015）。新政府会计准则从会计要素和业务的角度出发，侧重于各项会计要素和各项会计业务的确认、计量与报告，而会计制度则从会计主体和报告主体的角度出发，侧重于单位全部业务的会计记录和报告编制的具体说明。新颁布的政府会计准则制度在全国各级各类行政事业单位全面实行，废止了多头零散的、按行政事业单位不同类别分类的十余项会计制度，统一了行政单位和事业单位会计制度，基本形成了在《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国预算法》指导下的准则与制度并行的政府会计法规体系。改革后的政府会计准则制度在理论与制度设计层面统一了行政事业单位会计制度，建立了“基本准则+具体准则及应用指南+会计制度”的会计体系和概念框架，大大提高了政府各部门、各单位会计信息的可比性，为合并单位、部门财务报表和逐级汇总编制部门决算奠定了制度基础（张言，2022）。财务会计层面引入权责发生制，预算会计实行收付实现制，构建了统一、科学、规范的政府会计核算体系，采用“双功能、双基础、双报告”模式。成本会计层面完善了核算制度，权责发生制在依据权利、义务分期确认收入、费用的基础上，全面反映政府资产的购置成本、折旧摊销等使用成本和耗费等；同时，为进行绩效预算、绩效管理和绩效评价提供基础（赵西卜，2020）。预算会计层面提升部门预算和决算的全面性、规范性与透明度，夯实政府资产负债管理的基础，提升财政资源的配置效率。
通过政府会计相关制度变迁可以看出，我国政府会计体系经历了由零散制定到完整呈现、由分布在各项准则规范到逐渐形成独立制度体系这一自我完善与发展的过程（张丽丽，2016）。此次会计制度改革在规范政府会计核算、夯实财政管理基础、反映政府运行成本、评价政府绩效、提升政府工作透明度等方面都具有划时代和里程碑式的意义，对于提升政府组织的会计信息质量，增加政府财政透明度，促进政府组织加强预算管理、财务管理、资产管理和绩效评价等方面都具有重要作用，为我国公共财政改革夯实了基础。
本书要介绍的“政府会计”仅仅限于《政府会计准则——基本准则》中第2条“适用于各级政府、各部门、各单位”，即与本级政府财政部门直接或者间接发生预算拨款关系的国家机关、政党组织、社会团体、事业单位和其他单位。军队、已纳入企业财务管理体系的单位和执行《民间非营利组织会计制度》的社会团体，不在本书介绍范围内。县级及以上总工会和基层工会组织应当执行《工会会计制度》（财会〔2021〕7号），工会所属事业单位应当执行政府会计准则制度，工会所属企业应当执行企业类会计准则制度，挂靠工会管理的社会团体应当按规定执行《民间非营利组织会计制度》。此外，企业集团中纳入部门预算编报范围的事业单位（不含执行《军工科研事业单位会计制度》的事业单位，下同），按政府会计准则制度进行会计核算；企业集团中未纳入部门预算编报范围的事业单位，可以不执行《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》中的预算会计内容，只执行财务会计内容。
政府收支分类就是对政府的收入与支出进行类别和层次的划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动，由此产生的政府收支分类科目则是编制政府预决算、组织预算执行的依据，也是预算单位进行会计核算的重要依据。
随着我国政府预算管理体制的调整和变化，收入和支出的分类在不同时期有较大的变化。新中国成立初期，我国的预算收支主要体现的是统收统支的预算管理特点，如各项税收、企业收入类、其他收入类等。
20世纪70年代末，税制简化后收入科目的划分更趋于简单，类级科目主要有企业收入、各项税收、预算调拨收入。
20世纪80年代中期，随着国营企业利改税的实施，税收成为我国预算的主要收入，包括工商税收类、关税类、农业税类、国营企业所得税类等，还有国家能源交通建设基金收入类、专款收入类、债务收入类等，较之前更明细。
1994年的分税制改革后，将政府性基金逐步纳入预算管理，收入分为一般预算收支和基金预算收支，一般预算收入科目分为增值税、消费税、营业税、企业所得税、国有资产经营收益、行政性收费、罚没收入、专项收入等，基金预算收入科目分为工业交通部门基金收入、商贸部门基金收入等。
随着我国公共财政体制的建立以及财政改革的不断深入，财政收支结构已经发生了很大变化，如基本建设支出、科技三项费用、企业挖潜改造支出等是计划经济时期按照政府代替市场资源配置的思路设计；财政预算需要建立全面的预算体系，反映政府的各项收支活动，而原有的预算收支科目，不包括预算外收支、社保基金收支等。此外，政府职能主要弥补市场的缺陷并满足公共需求，接受公共监督，而原有的预算支出分为行政费、事业费等，很多政府的重点工作支出如教育、科技、外交等都分散在各类科目中，已经不能满足公共需求。为了适应我国的公共财政改革，为了与国际上通行的做法相适应，秉着公开透明、中西结合和便于操作的原则，我国建立了一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整的政府收支科目分类体系。
财政部于2007年1月1日正式实施《政府收支分类改革方案》和《2007年政府收支分类科目》，改革后的政府收支分类体系由政府收入分类体系、政府支出功能分类体系和政府支出经济分类体系三部分构成。同时，日常所说的“财政四本账”也就体现在其中，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
政府收入是预算年度内通过一定的形式和程序，有计划地筹措到的、归国家支配的资金，是实现国家职能的财力保障。对其进行归类和层次的划分，以全面、准确地反映政府收入的来源和性质，包括一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入。各类收入分设类、款、项、目四级，逐级细化，以满足不同层次的管理需求。对政府收入进行规范、细致的分类，为进一步加强收入的管理和数据的统计分析创造了条件。地方一般不得自行增设科目，确有必要增设的，不得影响全国按统一科目汇总。
政府支出功能分类是反映政府履行各项职能活动发生的支出，该分类是按照政府的职能活动和部门预算的要求进行的，并设置类、款、项三级科目，包括26类200多款800多项。其中，类级科目综合反映政府职能活动，如外交、国防、教育、科学技术、医疗卫生与计划生育、节能环保、交通运输、资源勘探信息、金融支出等；款级科目反映政府为完成某项职能进行的某一方面的支出，如“医疗卫生与计划生育”类下的“公立医院”“公共卫生”，“交通运输”类下的“邮政业支出”；项级科目反映为完成某一方面的工作发生的具体支出事项，如“公立医院”款下的“综合医院”“中医（民族）医院”，“公共卫生”款下的“卫生监督机构”“妇幼保健机构”等。这种分类可以清晰地反映政府支出的内容和方向，解决了原来“外行看不懂、内行说不清”的问题，为公共监督和国际接轨比较奠定了基础。
政府支出经济分类反映的是政府各项支出的具体用途，主要反映政府的钱究竟是怎样花出去的，并设置类、项两级科目，包括9类80多款。类级科目包括工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭补助、对企事业单位补贴、转移性支出、债务利息支出、基本建设支出、其他资本性支出和其他支出。款级科目体现的是预算单位财务管理和预算编制等方面的要求，是对类级科目的细化，如商品服务支出细分为办公费、印刷费、差旅费、会议费、培训费、公务接待费等款级科目。政府支出的经济分类作为政府预算管理和统计分析的重要手段、预算单位财务管理的重要内容，可以全面、清晰地反映政府支出的具体内容，发挥着越来越重要的作用。
我国的一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算，涉及包括政府组成部门、行政单位、事业单位和企业在内的诸多部门单位。
我国一般公共预算收入科目包括税收收入、非税收入、债务收入和转移性收入。
税收收入是指国家依据其政治权力，依据法定标准，向经济组织和居民无偿地征收实物或货币所取得的一种财政收入，是国家预算资金的重要来源。税收收入是最古老，也是最主要的一种财政收入形式。税收具有强制性、无偿性和固定性三大特征。我国的税收收入包括增值税、消费税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、烟叶税、环境保护税和其他税收收入。
非税收入反映各级政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府荣誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入，包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、捐赠收入、政府住房基金收入和其他收入。专项收入是反映纳入一般公共预算管理的有专项用途的非税收入，如教育费附加收入、文化建设事业费收入等。行政事业性收费收入反映依据法律、行政法规、国务院有关规定、国务院财政部门会同价格主管部门共同发布的规章或者规定，以及省、自治区、直辖市的地方性法规、政府规章或者规定，省、自治区、直辖市人民政府财政部门会同价格主管部门共同发布的规定所收取的各项收费收入，如公安行政事业性收费收入、自然资源行政事业性收费收入、教育行政事业性收费收入等。罚没收入反映执法机关依法收缴的罚款（罚金）、没收款、赃款、没收物资、赃物的变价款收入，如法院罚没收入、卫生罚没收入、交通罚没收入等。国有资本经营收入反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（一级企业）上缴的国有资本收益。如利润收入、股利股息收入、非经营性国有资产收入等。
债务收入反映政府的各类债务收入，包括中央政府债务收入和地方政府债务收入。中央政府债务收入反映中央政府取得的债务收入，地方政府债务收入反映地方政府取得的债务收入，这两类都包括从国内、国外或者境外取得的收入。
转移性收入反映政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入，包括返还性收入、一般性转移支付收入、专项转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入、动用预算稳定调节基金和区域间转移性收入。返还性收入反映下级政府收到上级政府的返还性收入，如增值税税收返还收入、消费税税收返还收入等。一般性转移支付收入反映政府间一般性转移支付的收入，如体制补助收入、均衡性转移支付收入、革命老区转移支付收入等。专项转移支付收入反映政府间专项转移支付收入，如外交、国防、教育等转移收入。上解收入反映上级政府收到下级政府的上解收入，如体制上解收入、专项上解收入、上年结余收入等。调入资金反映不同预算资金之间的调入收入，如从政府性基金预算调入一般预算等。债务转贷收入反映下级政府收到的上级政府转贷的债务收入，如转贷的一般债券收入、转贷的向外国政府借款收入等。动用预算稳定调节基金反映用于弥补收支缺口的预算稳定调节基金。区域间转移性支付反映省及省以下政府间转移性收入，如生态保护补充转移性收入、接受其他地区援助收入等。
一般公共预算支出按照功能分类，包括一般公共服务支出、外交支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、卫生健康支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探工业信息等支出、商业服务业等支出、金融支出、援助其他地区支出、自然资源海洋气象等支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、灾害防治及应急管理支出、预备费、其他支出、转移性支出、债务还本支出、债务利息支出、债务发行费用支出。
我国的政府性基金预算是国家通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入，并专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展的财政收支预算，是政府预算体系的重要组成部分。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。编制政府性基金预算，有利于提高政府预算的统一性和完整性，有利于增强预算的约束力和透明度，以便更好地接受各方面的监督。政府性基金预算的管理原则是“先收后支、专款专用、自求平衡”。基金支出根据基金收入情况安排，自求平衡，不编制赤字预算。当年基金预算收入不足的，可使用以前年度结余资金安排支出；当年基金预算收入超出预算支出的，结余资金结转下年继续安排使用。各项基金按规定用途安排，不得调剂使用。
政府性基金预算收入科目包括非税收入、债务收入和转移性收入。这三类科目是在政府性基金预算中的，注意与一般公共预算进行区分。
非税收入反映各级政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府荣誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入，包括政府性基金收入和专项债务对应项目专项收入。政府性基金收入反映各级政府及其所属部门根据法律、行政法规规定并经国务院或财政部批准，向公民、法人和其他组织征收的政府性基金，以及参照政府性基金管理或纳入基金预算、具有特定用途的财政资金，如铁路建设基金收入、民航发展基金收入、旅游发展基金收入、国有土地收益基金收入等。专项债务对应项目专项收入，反映地方政府专项债务对应项目形成、可用于偿付专项债务本息的经营收入，如国有土地使用权出让金专项债务对应项目专项收入等。
债务收入反映政府各类债务收入，目前反映地方政府专项债务收入。这类债务收入都有地方政府相应的专项资金作为偿债来源，如国家电影事业发展专项资金债务收入、城市基础设施配套费债务收入、小型水库移民扶助基金债务收入等。
转移性收入反映政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入，包括政府性基金转移支付收入、上解收入、上年结余收入、调入资金、债务转贷收入。政府性基金转移支付收入反映政府性基金转移支付的收入，如科学技术、节能环保等。上解收入反映上级政府收到下级政府的上解收入。调入资金反映不同性质资金之间的调入收入，如调入政府性基金预算资金等。债务转贷收入反映下级政府收到的上级政府转贷的债务收入，如地方政府专项债务转贷收入、政府收费公路转债权转贷收入等。
政府性基金预算支出功能分类科目包括科学技术支出、文化旅游体育与传媒支出、社会保障和就业支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探工业信息等支出、金融支出、其他支出、转移性支出、债务还本支出、债务付息支出、债务发行费用支出和抗疫特别国债安排的支出。
国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。
国有资本经营预算收入科目包括国有资本经营收入、国有资本经营预算转移支付收入、上解收入和上年结余收入。国有资本经营收入反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（一级企业）上缴的国有资本收益，如利润收入、股利股息收入等。国有资本经营预算转移支付收入反映国有资本经营预算转移支付的收入，主要是下级政府收到上级政府的这类转移支付收入。上解收入反映实际支付收到下级政府的上解收入，这里主要是国有资本经营预算上解收入。上年结余收入反映各类资金的上年结余，这里主要是国有资本经营预算的上年结余。
国有资本经营预算支出功能分类科目包括社会保障和就业支出、国有资本经营预算支出和转移性支出，分别反映用于社会保障与就业方面的支出、国有资本经营预算收入安排的支出和国有资本经营预算转移支付的支出。社会保障和就业支出目前是用于补充全国社会保障基金的支出，设有“国有资本经营预算补充社保基金支出”项级科目，反映国有股减持收入等国有资本经营预算补充全国社会保障基金的支出。国有资本经营预算支出反映国有资本经营预算收入安排的支出，包括解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴和其他支出。转移性支出反映政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨支出，包括国有资本经营预算转移支付、上解支出、调出资金、年终结余。
社会保险基金预算是反映我国基本养老保险、失业保险、基本医疗保险基金等社会保险基金的收入和支出的预算。
社会保险基金预算收入科目包括社会保险基金收入和转移性收入。社会保险基金收入反映政府社会保险基金的各项收入，包括企业职工基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、职工基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、城乡居民基本养老保险基金收入、机关事业单位基本养老保险基金收入、城乡居民基本医疗保险基金收入、国库待划转社会保险费利息收入和其他社会保险基金收入。转移性收入反映政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨收入，包括社会保险基金上年结余收入、社会保险基金转移收入、社会保险基金上级补助收入、社会保险基金下级上解收入。
社会保险基金预算支出功能分类科目包括社会保险基金支出和转移性支出。社会保险基金支出反映政府社会保险基金的各项支出，包括企业职工基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、职工基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、城乡居民基本养老保险基金支出、机关事业单位基本养老保险基金支出、城乡居民基本医疗保险基金支出和其他社会保障基金支出。转移性支出反映政府间的转移支付以及不同性质资金之间的调拨支出，包括年终结余、社会保险基金转移支出、社会保险基金补助下级支出、社会保险基金上解上级支出。
工资福利支出反映单位开支的在职职工和编制外长期聘用人员的各类劳动报酬，以及缴纳的各项社会保险费用，包括基本工资、津贴补贴、奖金、其他社会保障缴费、绩效工资等。
商品和服务支出反映单位购买商品和服务的支出，包括办公费、印刷费、咨询费、水费、电费、差旅费、因公出国（境）费用、工会经费、福利费等。
对个人和家庭补助反映政府用于对个人和家庭的补助支出，包括离休费、退休费、抚恤金、生活补助、医疗费补助、助学金、奖励金、代缴社会保险费等。
债务利息及费用支出反映单位的债务利息及费用支出，包括国内债务付息、国外债务付息、国内债务发行费用、国外债务发行费用。
资本性支出（基本建设）反映由发展改革部门安排的基本建设支出，包括房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络及软件购置更新、物资储备、办公用车购置、其他交通工具购置、文物和陈列品购置、无形资产购置和其他基本建设支出。
资本性支出反映各单位安排的资本性支出，包括房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络及软件购置更新、物资储备、土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿、拆迁补偿、公务用车购置、其他交通工具购置、文物和陈列品购置、无形资产购置和其他资本性支出。
对企业补助（基本建设）反映由发展改革部门安排的基本建设支出中对企业补助支出，包括资本金注入、其他对企业补助。
对企业补助反映政府对各类企业的补助，包括资本金注入、政府投资基金股权投资、费用补贴、利息补贴和其他对企业补助。
对社会保障基金补助反映政府对社会保险基金的补助以及补充全国社会保障基金的支出，包括对社会保险基金补助、补充全国社会保障基金、对机关事业单位职业年金的补充。
其他支出反映财政部门或有预算分配权的部门专用的、不能划分为上述经济科目的其他支出，包括赠予、国家赔偿费用支出、对民间非营利组织和群众性自治组织补贴以及其他支出。
对企事业单位的补贴反映政府对各类企业、事业单位及民间非营利组织的补贴，包括企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息等。
转移性支出反映不同级政府间的转移性支出。
债务利息支出反映政府和单位的债务利息支出。
基本建设支出反映各级发展改革部门集中安排的一般公共预算用于购置固定资产、应急性出版、土地和无形资产，以及构建基础设施、大型修缮的支出，包括房屋建筑物构建、办公设备购置、专用设备购置、物资储备、公务用车购置、大型修缮等。
其他资本性支出反映非各级发展改革部门集中安排的用于购置固定资产、战略性和应急性储备、土地和无形资产，以及构建基础设施、大型修缮的支出，包括房屋建筑物构建、办公设备购置、物资储备、土地补偿、安置补助、拆迁补偿等。
通过对政府的收入和支出进行分类，有利于政府财政的管理，在政府的财政管理中发挥着重要作用，主要体现在以下三个方面。
在我国，政府预算分为五级预算进行管理，各级政府预算收入的收缴和预算支出的拨款，都需要按照政府收支分类科目办理缴款和拨款，以便进行后续的对账、结算和核对等工作；同时，各地区、各部门、各单位的预决算收支也需要按照政府收支分类的统一规定进行填报汇总。这就使政府财务管理在统一化的标准下进行，必然有利于各级政府管理其预算收入和支出。
各级政府年度完成的财政预算收入和预算支出数据的归集与整理，需要通过统一的政府收支分类科目进行，才能与历史数据比较、与国际间的数据比较，从而全面分析政府预算的收支执行情况。同时，各行政事业单位作为预算的执行单位，只有通过综合运用支出的功能分类和经济分类，才能对既定的计划、任务和单位的预算收支执行情况进行比较分析，也有利于对其进行绩效考核。
政府收支分类科目为各级财政总预算会计、各单位预算会计的收入、支出明细账的核算提供了依据。各政府单位的收入、支出会计核算科目的设置是以政府收支分类科目为依据进行的，如支出的经济分类科目，各单位以此为依据，结合单位的实际情况进行会计科目的使用。按照政府收支分类科目汇总编制的总预算和单位预算收支执行，也有利于各级人大、政府和社会公众及时了解预算收支的执行情况，满足不同信息使用者的需要。
我国政府收支分类改革，提高了预算透明度，强化了财政监督，为完善公共财政框架夯实了基础。政府收支分类改革有助于建立我国财政信息管理系统，但相关的基础数据主要来自政府会计系统，因此，政府收支分类改革将对政府会计的核算内容、科目设置等产生深刻影响。一方面，政府收支分类是适应当下新形势发展需要对国家预算收入和支出进行分类别、分层次区分，与政府各单位的业务活动相匹配；另一方面，政府单位反映财政预算收支的信息仍然是其核心工作，应当按照政府收支分类的要求进行会计科目设置和会计反映监督，以便会计信息的汇总、比较和统计分析，为做到政府收支分类的准确管理奠定基石。
我国《政府会计准则——基本准则》第3条规定，“政府会计由预算会计和财务会计构成”。这是我国政府会计的一个创举，彰显了我国政府会计理论的道路自信，在我国会计发展史上具有里程碑式的意义。相较于原有的“预算会计”仅仅反映财政资金的执行情况，现有政府会计进一步全面反映各单位、各级政府包括资产、负债、净资产在内的相关财务情况，成为政府会计主体反映公共责任履行情况的必然要求，从而产生了对“财务会计”的需求。“预算”和“财务”的双功能，通过在一套账务核算体系中实现，全面反映会计主体的预算执行情况和财务状况，从而更加夯实了政府会计的“功能”，这是政府会计与企业会计核算相区别的地方，更是我国政府会计改革道路自信的表现。
《政府会计准则——基本准则》第58条规定：“本准则所称预算会计，是指以收付实现制为基础对政府会计主体预算执行过程中发生的全部收入和全部支出进行会计核算，主要反映和监督预算收支执行情况的会计。”可见，预算会计反映的是政府单位的预算执行情况，是从单位预算收入和支出这个角度来进行会计核算的。它与以往的预算会计不同，它采取收付实现制记账，以收付实现制为会计核算基础，全面、客观、准确地反映政府单位的年度预算收入和支出情况。
《政府会计准则——基本准则》第59条规定：“本准则所称财务会计，是指以权责发生制为基础对政府会计主体发生的各项经济业务或者事项进行会计核算，主要反映和监督政府会计主体财务状况、运行情况和现金流量等的会计。”可见，财务会计反映的是政府单位的财务情况，即资产、负债、净资产等状况。财务会计采用权责发生制记账，以权责发生制为会计核算基础，与预算会计有着本质的区别，能全面、真实地反映政府单位的财务状况。
在会计行业中，平行记账法指登记总分类账与日记账、明细分类账、明细账采用平行登记的方法，平行记账法能够较好地体现会计核算和监督的两大职能。
我国2015年的政府会计改革创新性地使用了“平行记账法”，即在一套账务体系中，既反映财务会计，又反映预算会计，也就是说财务会计和预算会计同时在一套账务中完成。这是我国政府会计改革的亮点，也是构建具有中国特色的政府会计话语体系、学术体系的创造性体现。
事实上，在政府会计中，无论是财务会计还是预算会计，其会计主体都是同一个，即政府单位，虽然财务会计与预算会计反映和监督的对象有所不同，但是若分别设置两套账务对财务会计和预算会计进行单独核算，则显得多余。因此，为简化会计核算，满足管理需要，平行记账法应运而生，即政府单位在进行会计核算时，对预算会计和财务会计进行“平行记账”。平行记账的基本要求和规则是：单位对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计核算的同时，应当进行预算会计核算；对于其他业务，只需要进行财务会计核算。这体现了财务会计和预算会计不同的“功能”，同时“双功能”的实现仅仅在一套账簿中就可以完成，极大地降低了会计核算的难度，也提升了会计核算的便利度，提高了工作效率，不失为一种创新。
目标即预期要求达到的目的或结果。会计目标是会计要达到的目的或结果，通过会计的核算和监督，提供有用的财务信息，以满足不同信息使用者的需求。
政府会计的目标是政府会计要达到的目的或者结果。它决定了政府会计确认、计量等技术手段的选择，指引政府会计信息系统的供给和需求输入、运作和输出的方向，也是制定会计准则和会计制度的重要依据。因此，明确我国政府会计的目标，对于理解我国政府会计体系具有非常重要的意义。我国政府会计由预算会计和财务会计构成，其目标是不同的。
就预算会计而言，会计目标主要是指决算报告的目标。我国《政府会计准则——基本准则》将决算报告的目标定义为向决算报告使用者提供与政府预算执行情况有关的信息，综合反映政府会计主体预算收支的年度执行结果，有助于决算报告使用者进行监督和管理，并为编制后续年度预算提供参考和依据。预算会计反映和监督的是政府会计主体预算执行情况，其目标是综合反映会计主体的预算收支年度执行情况，向预算会计信息使用者提供与政府会计主体预算执行有关的信息。
就财务会计而言，会计目标主要是指决算报告的目标。财务报告的目标是财务报告概念框架的逻辑起点，也是会计理论研究中越来越受到关注的一个重要内容。我国《政府会计准则——基本准则》将财务报告的目标定义为向财务报告使用者提供与政府财务状况、运行情况（含运行成本，下同）、现金流量等有关的信息，反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者做出决策或者进行监督和管理。财务会计反映和监督的是政府会计主体的财务状况、运行情况（含运行成本）和现金流量等情况，其目标是如实反映政府会计主体的财务情况、公共受托责任履行情况。
这要求政府会计核算反映预算执行情况和单位的财务情况，具有“兼顾性”，为后续的会计确认、计量、记录和报告方法奠定了基础。
可以看出，预算会计和财务会计的目标隐含着两层意思，一是反映政府单位的受托责任，二是满足报告信息使用者的决策需要。企业会计中将会计目标概括为受托责任观和决策有用观。
受托责任观是以企业的所有权和经营权相互分离为前提的，财务报告应向所有者反映企业管理层履行受托责任的情况。由于两权分离，所有者和管理者形成了委托-代理关系，同时极容易出现信息不对称等情况，因此向所有者提供财务报告，真实反映公司的业绩，反映受托人可以控制的经济活动，发挥会计在公司治理中的作用。
我国实行的是社会主义经济制度，其基础是生产资料的社会主义公有制，政府代表人民行使国家权力，进行各种管理活动。政府部门和单位的各项经济活动，需要真实、全面地反映出来，需要接受人民的监督，从而需要发挥政府会计在治理中的作用。以受托责任作为政府会计的目标，政府单位就要客观地向委托人即人民，反映政府履行职责和责任后的财务状况、经济情况，同时反映公共受托责任的履行情况。
决策有用观是美国会计学会（American Accounting Association，AAA）和美国注册会计师协会（American Institute of Certified Public Accountants，AICP）在20世纪六七十年代提出的，明确会计目标是为证券投资者和贷款人的投资决策与信贷决策提供有用的信息，包括有助于预测未来的现金流量等。这种观点的提出有一定的历史背景，且越来越为人们所接受。
政府单位一方面要反映向预算信息使用者提供预算执行情况，另一方面要反映单位的运行情况，这些会计信息如果与决策无关，那么无异于南辕北辙。因此，以决策有用作为政府会计的目标，决策有用观是会计目标，政府单位应该提供与预算执行相关、能够真实反映政府单位资产和负债水平的决策有用信息。
会计任务是会计目标的具体化，政府会计的任务就是政府会计目标的具体化，分为政府预算会计的任务和政府财务会计的任务。
（1）核算政府预算财务收支情况，确保预算计划和任务的顺利实现。政府会计通过专门的核算方法，对政府财政资金的活动进行系统、连续、全面的核算反映，并利用会计信息，参与预算及其执行的管理，协助国库按时收纳、划分和报解各项预算收支，各级财政机关和行政单位逐级汇编上报的会计报表，形成财政决算，确保国家预算收支任务的实现和完成。
（2）监督政府预算的执行情况，合理调度资金，提高资金的使用效益。借助政府会计提供的财务信息，可以及时了解预算执行情况以及资金的使用情况，研究分析财政库存和经费情况，妥善地调度资金，调剂余缺，最大限度地提高财政资金的使用效益，从而保证年度总预算和单位预算的顺利执行。
（3）监督政府收支执行活动，确保国家财经政策的执行，维护国家财经纪律。政府会计反映的预算收支活动过程，也是执行国家财经纪律和政策的过程。通过对收支情况进行反映和检查督促，可以促使其提供的会计信息资料，如实反映单位执行国家财经方针、政策、制度情况，揭露铺张浪费、贪污挪用公共资财等违法乱纪行为，以抵制不正之风。尤其是党的十八大以来，政府提出建立节约型政府，严控包括出国（境）费、车辆购置运行费、公务接待费在内的“三公”经费支出，这些信息都依赖于政府会计进行准确、如实的提供。
（1）如实反映政府单位的整体财务情况，为摸清“家底”夯实基础。政府财务会计向会计信息使用者全面、准确、完整地反映政府资产、负债、净资产、收入和费用等财务信息，综合披露政府及政府单位的资产、负债和净资产的真实信息，能够全面、系统、准确地反映政府资产负债状况和政府的经济活动情况。这种科学有效的政府会计信息能够如实反映政府会计主体公共受托责任履行情况，有助于财务报告使用者做出决策或者满足监管部门的监管职能要求。
（2）反映政府职能的转换。我国政府的功能将逐步向服务型、管理型、绩效型转换，实现上述政府职能的转换，建立一个完善的政府信息系统是十分必要的。这套信息系统一方面有助于全面反映政府的各项活动（包括经济活动），评价业绩情况；另一方面可以对政府形成一种有效的制约和监督，从而强化政府的公共受托责任。在这个过程中，会计信息起着非常重要的桥梁作用。政府财务报告关注政府的资产负债状况和运营绩效情况，可以完整地反映政府的财务状况、运行情况和现金流量，满足人民群众等利益相关者的信息需要。而这些信息是通过政府财务会计进行反映的，因此政府会计反映的是政府职能的转换。
（3）为政府预算绩效管理夯实基础。随着我国公共财政体制要求全面实施、预算绩效管理，对财政资金的使用进行追踪问效，我国财政部门以及其他有关部门都在逐步建立起政府的绩效评价体系，从而对政府部门和政府单位进行有效的制约与监督。在政府预算绩效管理的建设过程中，为政府绩效评价提供数据的政府会计信息是非常重要的。从这个角度来看，要建立起科学、合理的政府绩效评价体系，离不开政府会计决算报告和财务报告提供的各种信息。比如，评价某一政府或者部门的工作业绩和可持续发展能力，依赖于政府财务报告中包括资产负债表在内的各种报表提供有关收入、费用、资产、负债信息等。因此，政府财务会计可以为政府预算绩效管理奠定基础。