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张 勇
当前世界进入新的动荡变革期，不确定、不稳定因素增多。发达经济体经济增长不及预期，全球经济复苏步伐明显放缓。根据国际货币基金组织（IMF）在2023年7月的预测，2023年和2024年全球经济增长均为3%，低于2010—2019年的年均增长率（3.7%），处于历史较低水平。
更为复杂的是，发达国家和发展中国家复苏步伐并不一致，且差距逐渐拉大，这使得全球宏观经济政策难以协调。在这种背景下，拉美地区经济面临严峻挑战。增长乏力、高通胀和高负债等多重问题相互叠加，不仅给拉美国家宏观经济政策操作增加了难度，而且给其中长期增长前景蒙上了阴影。尽管面临着内外多重困境，拉美地区仍在积极寻求突破，它们正在探索一条新的发展道路，试图通过渐进性的结构变革来寻找经济增长的新动力。这种变革不仅关注经济的数量增长，更注重质量的提升和环境的可持续性。建立可持续的政策框架、拓展融资渠道、加强国际经济参与度，这些都是拉美国家在探索新发展模式过程中需要重点关注的领域。从历史的长周期来看，拉美经济经历了多次波动与调整，每次都孕育着新的发展机遇。如今，站在新的历史起点上，拉美地区正以其独特的方式回应着全球经济的挑战与变革。它们的探索与实践，不仅为自身的发展开辟了新的道路，也为其他发展中国家提供了宝贵的经验与启示。
根据2023年9月联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（以下简称拉美经委会）发布的数据，当前拉美经济呈现“两高两低两弱”的特征。
“两高”是指高通胀、高负债。就消费者价格而言，2000年以来拉美地区通胀率从2000—2004年的年均7.7%降至2015—2019年的年均4.3%，但是新冠疫情冲击叠加乌克兰危机导致2021年和2022年通胀率飙升至7.6%。尽管2023年拉美地区通胀率预计回落至5.1%，但仍高于新冠疫情前（2015—2019年）平均水平，并且超出多数国家中央银行通胀目标上限。高位的通胀水平一方面会侵蚀居民的实际购买力，尤其是中低收入群体；另一方面因紧缩货币政策的应对措施推高了国内融资成本，促使企业信贷萎缩，进而打击投资者信心。就负债而言，估计2023年3月拉美地区中央政府公共债务占GDP的比例为49.5%，虽然较2022年（51.4%）有所回落，但仍高于2019年的水平（45.3%）。其中，截至2023年3月，阿根廷和巴西的负债水平分别高达85.4%和73%，远超60%的国际警戒线。在外债方面，2022年拉美地区总外债占GDP的比例为42.3%，超出20%的国际警戒线。公共债务水平高企不仅限制了财政的可操作空间，而且会增加主权债务违约风险。尤其，中央政府公共债务中外债比例过高容易引发债务危机。截至2023年3月，在尼加拉瓜和巴拉圭，外国债权人持有公共债务总额的90%，这些国家容易受汇率风险的影响，厄瓜多尔、萨尔瓦多和巴拿马等美元化国家也存在同样的外部脆弱性。
“两低”是指经济增长率低迷以及劳动生产率增速较低。数据显示，2023年和2024年拉美地区经济增长率预计分别为1.7%和1.5%，处于脆弱复苏态势。即使按照IMF的预测，2024—2028年拉美地区的年均增长率也仅为2.4%，低于3%的长期潜在增长率目标。而经济增长率低迷的主要根源为劳动生产率和全要素生产率增长不足。2023年拉美劳动生产率增速继续下降，主要归因于更多的就业集中于生产率低下的服务业，以及制造业和建筑业的劳动生产率降低。除此之外，投资急剧放缓以及非正规就业率持续接近50%，也是自20世纪80年代以来该地区劳动生产率停滞不前的重要原因。
“两弱”是指就业创造能力弱和“双赤字”造成的对外脆弱性。在就业创造能力方面，尽管失业率已经从2020年的10.5%降至2022年的7%，即从新冠疫情最高点回落了3.5个百分点，但是就业创造质量依旧疲弱，主要表现为新增就业主要集中于效率低下的服务业、非正规就业（维持在48%的高位）以及女性劳动参与率恢复更慢且远低于男性（相差通常超过20个百分点）。而“双赤字”主要体现为经常账户和财政账户赤字。鉴于收入下降以及支出保持大体稳定，拉美地区财政赤字2023年预计为3%，比2022年（2.3%）和新冠疫情前的2019年（2.9%）分别高0.7%和0.1%。与此同时，鉴于贸易账户、收益账户赤字减少以及经常性转移保持稳定盈余，预计2023年拉美地区经常账户赤字为1.8%，比2022年（2.6%）有所缓和。然而，经常账户赤字需要资本账户盈余来平衡，这将引发短期投机资本的跨境流动，一旦方向逆转将加剧国际收支危机，而财政账户长期赤字将严重损害主权债务信用。鉴于此，拉美“双赤字”长期存续将增加地区的对外风险。
从短期来看，拉美经济呈现上述特征主要是内外因素共同作用的结果。就内部因素而言，主要归因于反周期的宏观经济政策受限。鉴于拉美地区曾饱尝恶性通胀之苦，因此在宏观政策目标实践上拉美国家通常将抑通胀置于促增长之前。然而，紧缩的货币政策将提高全社会融资成本，进而不利于短期经济增长；同时，财政政策操作空间也会因公共债务持续攀升而受限，政策效果大打折扣。就外部因素而言，近两年拉美地区虽然再次获得大宗商品价格飙涨的收益，但是其所面临的环境与21世纪前10年完全不同。21世纪前10年是大宗商品超级繁荣、经济全球化加速和人口红利释放的叠加期，外部发展环境十分有利。而当前初级产品价格上升主要是新冠疫情冲击叠加乌克兰危机等供给侧造成的，同时国际环境的不稳定性、不确定性和不可预期性相互交织，给拉美经济带来严峻的挑战。
首先，全球主要发达经济体复苏远低于预期以及全球商品贸易量增速放缓削弱了拉美地区的外部需求。其次，美联储激进加息周期的外溢效应间接推高拉美国家的国内融资成本。再次，大宗商品价格从2022年高位滑落继续压制拉美地区贸易条件的改善，委内瑞拉、哥伦比亚、厄瓜多尔、玻利维亚以及特立尼达和多巴哥等油气出口国的贸易条件明显恶化。最后，国际金融市场波动、新兴市场的债务风险以及2023年上半年的国际银行业倒闭风波进一步扩大了拉美经济的风险敞口。
从历史长周期来看，最近70余年（1951—2022年）拉美地区的经济增长呈现明显的波动性且经历了四个阶段。20世纪50—70年代是进口替代工业化时期，该地区独享了30年持续性高增长，三个年代平均增长率分别达到5.1%、5.5%和5.9%。20世纪70—80年代，拉美地区因石油危机与债务危机的双重打击而陷入困境。美国等央行实施的加息政策使得该地区经济陷入衰退；随后尽管宽松政策出台，但通胀率再次攀升，拉美国家债务急剧膨胀。随着20世纪80年代债务危机的全面爆发，拉美经济持续萎靡不振，社会形势也急剧恶化。这一时期被普遍称为拉美地区“失去的十年”，年均增长率仅为1.2%。20世纪90年代和21世纪前10年，该地区经济分别增长3.2%和3.3%，呈现外向型经济复苏与波动的典型特征。自2011年以来，拉美地区进入“后危机时代”的下行周期，特别是2014—2023年平均增长率仅为0.8%，甚至低于债务危机时期，可谓又一个“失去的十年”。这两个“失去的十年”给拉美经济带来了巨大冲击，导致拉美经济被世界“边缘化”。债务危机使拉美地区占世界经济的比重由1981年的8.1%降至1988年的4.8%，而后危机时代，百年变局与世纪疫情交织导致该比例由2011年的8.1%降至2022年的5.2%。回顾第二个“失去的十年”不难发现，拉美地区经济增长面临经济内生驱动力不足、反周期政策空间有限和全要素生产率增长低三重困境。因此，拉美地区迫切需要进行增长方式的转型，探索新的发展模式，以恢复经济、实现可持续发展。
首先，经济内生驱动力不足。从需求方面看，自2000年以来拉美地区最终消费占GDP的比重高达80%，其中私人消费始终是拉动拉美经济增长的主要动力，与此同时，拉美地区资本形成总额占GDP的比例大多处在约20%的水平。这种高消费、低投资的增长方式易导致经济增长不可持续。因为当严重依赖消费的增长模式遭遇生产率下降引发的收入增长不足时必然耗尽储蓄，从而转向举债发展，这将加重债务负担并引发偿债风险。从供给方面看，拉美地区初级产品专业化、“去工业化”和经济非正规化三大特征增加了其面对外部冲击时的脆弱性。尤其是以制造业为主的第二产业，其比重下降不是拉开“后工业化时代”的序幕而是陷入“去工业化”的困境；服务业比重虽然加速上升，但是非正规就业的急剧膨胀实际上使第三产业的内部结构异常分化。
其次，反周期政策空间有限。从财政政策看，高额政府债务不仅会带来巨大的经济风险，而且会限制经济衰退期间财政刺激的规模和有效性，并通过影响私人投资来抑制长期增长。因此，拉美地区财政政策通常面临扩大支出与防范债务风险的两难选择。此外，财政政策还面临结构性挑战，如资源动员能力不足、再分配机制薄弱、公共产品和服务供给存在短板，以及反周期措施的制度框架欠缺等问题。从货币政策看，通胀率高和汇率波动使得拉美国家货币当局用于刺激总需求方面的操作空间受到限制。自2022年以来，拉美地区货币政策面临抑通胀和促增长之间的两难困境。特别是在发达国家和发展中国家货币政策趋势不一致的情况下，权衡难度进一步加大。例如，当2023年美联储依旧保持加息通道时，2023年8月巴西和智利的中央银行已经启动3年来首次降息，这种货币政策的分歧将加剧跨境短期资本流动的压力，进而增加这些国家的汇率风险。
最后，全要素生产率增长低。全要素生产率来源于技术进步和制度创新两个方面。对于前者而言，一方面，拉美产业结构中的初级产品专业化不利于技术进步；另一方面，拉美国家研发支出占GDP的比重较低，远低于经济合作与发展组织（OECD）国家平均水平。对于后者而言，结构性改革进展放缓直接导致制度创新动力不足。一方面，近两年拉美地区多国步入大选周期，大选前执政党为寻求连任而避免触动权势集团利益，因此改革时间窗口关闭；另一方面，因政党碎片化和利益集团制衡导致国会对改革议案久拖不决或对方案“注水”而使效果打折，巴西税收改革就是典型案例。
为摆脱经济陷入“失去的十年”的泥淖，拉美地区亟须进行发展模式转型，寻找增长的突破点。为实现2030年联合国可持续发展目标，近年来联合国拉美经委会在报告中提出一种“经济—社会—环境”三位一体的新发展模式，其中渐进性结构变革是重要方面。渐进性结构变革强调以基于生产结构质量变化的增长为中心，同时融合凯恩斯（增长）效率、熊彼特效率和环境效率。可以预计，未来拉美国家在探索新发展模式的过程中会重点关注以下三个领域：
第一，建立可持续的政策框架，为结构性改革创造环境。这个政策框架需要保持财政政策的可持续性、货币政策的稳健性、产业政策的引导性和社会政策的包容性。财政政策应侧重于加强公共收入和提高公共支出的效率、效力和公平性。货币政策需要保持独立性并与宏观审慎政策相结合，以防范系统性金融风险为主。产业政策需要发挥政府在发展中的重要作用，以提升产业内部效率、引领产业结构升级以及培育新兴和战略性产业。社会政策应使劳动力市场保证高质量就业和体面的工资、消除妇女进入劳动力市场的障碍以及加强社会保障体系。
第二，拓展融资渠道为结构性改革提供增量资金。融资缺口通常是困扰发展中国家的发展难题，为此发展中国家需要大力吸引外资和举借债务予以弥补。然而，外资流入受全球经济景气度的影响，举债发展也面临财务成本上升的约束。鉴于此，拉美国家一方面应努力改善营商环境以吸引外资，另一方面应推动区域和国家开发银行合作以拓展贷款渠道以及通过国际市场发债来获得融资。拉美国家在获得流动性的同时，力图与中长期发展目标相结合，从而促进以平等和环境友好为核心的可持续发展。然而，这一过程并非一帆风顺，尤其在防范和化解债务风险、避免系统性经济危机方面，拉美国家将面临巨大的挑战。
第三，加强国际经济参与度以提升国际竞争力。一是通过再工业化战略提升全球价值链参与度和竞争力。拉美地区的“去工业化”趋势严重影响其承接全球价值链转移的能力。因此，在全球价值链和供应链重塑过程中，提高制造业的竞争力是必要条件之一。与此同时，数字经济、人工智能等发展也给拉美国家建立有竞争力的工业体系提供了巨大机遇。二是通过区域一体化对冲全球的不确定性和不稳定性。面对全球化遭遇逆流的严峻挑战，发展中国家开始尝试通过区域一体化来对冲风险。联合国拉美经委会一直提倡加快区域一体化，进而实现“以平等为目标的结构变革战略”。具体而言，通过贸易一体化加强总需求，以弥补发达国家留下的需求缺口；通过生产一体化（通过重组价值链和促进生产结构均质性）增强生产率和竞争力；通过基础设施一体化节省物流成本以提升营商环境的“硬件”；通过金融一体化和促进区域内开发银行合作增强区域抵御外部冲击的能力。简而言之，拉美地区探索的新发展模式是以提高生产率为核心、以融入世界经济为新动力、以促进包容性社会发展为目标、以提高政府治理能力为手段，从而促进经济高质量发展。这些都为发展中国家实现经济现代化提供了有益启示。
在当前全球动荡变革的背景下，拉美地区经济面临着前所未有的挑战。从短期来看，这些挑战主要源于内外因素的共同作用，包括宏观政策受限、外部需求疲软、融资成本上升、大宗商品价格波动以及国际金融市场的不稳定性。从历史长周期来看，拉美经济增长的困境更深层次地体现在经济内生驱动力不足、反周期政策空间有限以及全要素生产率增长低等方面。拉美地区经济虽然面临着内外多重困境，但其也在积极寻求突破。拉美地区正在积极探索新的发展模式，以寻求经济增长的突破点。从建立可持续的政策框架，到拓展融资渠道，再到加强国际经济参与度，拉美国家正努力探索一种“经济—社会—环境”三位一体的新发展模式。这种模式以提高生产率为核心，以融入世界经济为新动力，以促进包容性社会发展为目标，以提高政府治理能力为手段，旨在促进经济高质量发展。这不仅为拉美地区自身的经济发展指明了方向，也为其他发展中国家实现经济现代化提供了有益启示。尽管前行的道路充满挑战，但拉美地区展现出的变革决心和创新精神让人看到了希望。通过坚持不懈的努力和持续的结构性改革，拉美地区有望摆脱美国干预下增长乏力、外债危机频发的“失去的十年”的阴影，迎来经济发展的新曙光。