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第三节
新时期制约农村集体经济发展的深层次原因

农村集体经济发展面临问题的现实原因,首先是各功能区集体经济发展条件存在明显差异,需要针对性更强的区域政策;从近期来看,对农村发展空间限制趋紧,产业接续出现“空窗期”,导致集体经济自身“造血”功能退化。

一、各功能区农村集体经济发展基础条件不同,存在成本差异

城乡接合部和城镇化地区、城市发展新区和生态涵养区对于城市的区位关系不同、功能定位不同,集体经济发展的路径也不尽相同。城乡接合部和城镇化地区得益于城市项目建设和国家征地补偿,集体经济获得货币资金较多,存款较多。因而全市集体资产也主要集中在中心城区和城镇化较快的地区,主要依靠征地补偿和公益性资产的增加。2005—2019年,中心城区农村集体资产增加4635.6亿元,年均增长13.8%,对全市农村集体资产总量增加的贡献率达78.4%,是全市集体资产总量增量最多、增速最快的区域。但是,这类地区乡镇、村委会所属居民点范围内的非原住居民较多,由集体经济支付对于社会治理和服务的费用负担也很大。2019年,中心城区农村集体经济组织社会性支出14.92亿元,约占全市村级社会性支出的80%。村均社会性支出分别是城市发展新区和生态涵养区的26.8倍、89.7倍(见图1-3)。相对而言,远郊缺少集体资产形成的这类途径,主要依靠农村自身产业发展逐步积累,且在等额投入的条件下,建设成本较高,集体资产形成速度相对较慢,集体积累增加的难度较大。加上山区的村庄空心化、人口老龄化程度较为严重,集体经济发展的动力和活力较为缺乏。

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图1-3 2019年全市不同功能分区村均社会性支出对比情况

二、农村集体经济发展空间过度受限,政策不够稳定,弱化了发展基础

一是在农村集体土地和城市国有土地上允许发展的产业本来就多有差别,近年来环保、规划、红线等各种要求趋严,各类文件明确允许农村可发展的产业趋窄;同时,在各类规划尚未完成和衔接的情况下,各类审批也缺乏依据。这些情况致使基层存在宁“等”而不冒风险的心理,发展集体经济的能动性减弱。部分村庄受生态红线控制,集体建设用地指标严重缺失。例如,怀柔区喇叭沟门乡90%的国土面积位于国家森林公园内,既无建设用地指标,产业发展也受严格限制。二是集体经济收入渠道单一,多数村庄除了农林业以外没有可从事的其他产业。部分村庄开展旅游但对集体收入的贡献不多,还有基层单位反映林下经济难以落实;集体积累主要依靠提取征用土地补偿金、集体资产租赁收入和财政补贴收入等,部分村庄成为“无集体财产、无集体资源、无集体企业、无集体收入”的“四无”村和“集体经济空壳村”。三是大部分村庄土地已划分到户,集体缺少可利用的资源;少数村庄有集体资产,但由于位置偏远,利用价值不大;有的村庄早期将集体资产以低价出租,资源利用率低,村级集体经济得不到持续收入。四是出于对村庄人口普遍减少的判断以及相应对建设用地配置减少的控制,导致了资源配置短缺。一些地区的规划预期与实际情况不符,导致了资源配置短缺。全市在推进“村地镇管”“村地区管”过程中,土地资源不掌握在村庄手里,部分乡镇层面“统而未用”,村级层面“想用无地”,发展空间受限,村庄积极性降低。五是村集体的村庄治理和公共服务开支越来越大,年年积累,阻碍了村集体经济发展。据调查,仅村内村养老驿站、医疗诊所、新时代文明实践所、阳光浴室、党群服务中心、政务服务中心、乡情村情发展史、旅游服务驿站等村内公共服务的采暖照明等,村集体一年需要承担的公共电费就达到12万~20万元。

三、对集体经济的有效实现路径研究不够,认识不足,缺乏灵活多样的集体经营性资产积累增长机制

经过“疏整促”行动,农村集体经济发展环境得到净化,“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心,绿色发展成为基层的普遍追求。但是对于新发展背景下农村发展什么产业、如何发展产业、如何通过发展产业壮大集体资产,出现了一些困惑;同时,全市先行编制了各村庄规划,而其他各种上位规划均未完成,发展产业的资源配置难以落位到基层,缺少在这一时期审批的明确依据和办法。“疏整”落实到位,而“促发展”跟进不足;“腾笼”后“换鸟”不及时。农村发展出现了产业发展处于停摆的“空窗期”。这反映出对农村集体经济的有效实现路径研究不够。一是对如何盘活农村存量资产的研究不够。集体经济的发展既有共性的原则和底线,也有多种多样的具体路径。中心城区、近城平原区、远郊山区的集体经济发展路径各不相同,即使同一地区也存在多种多样的做法。历史演化与现实条件决定了农村集体经济的有效实现形式必须是多种多样的,而不可能是“一刀切”的。允许基层在长期实践经验的基础上勇于进行大胆创造,才有可能形成生动活泼的发展局面。二是对如何将财政支持乡村建设的资金有效转化为农村集体资产的研究不够。调研发现,浙江省投入集体经济发展项目的财政资金所形成的资产产权以相应比例划归村集体所有,财政支持乡村建设的资金50%转化为集体资产。一些经济欠发达地区通过政府拨款、减免税费等方式形成了一些资产,这些地区也根据情况变化,建立健全农村集体经济组织,其经验值得借鉴。三是对如何将外来资本投资形成的资产与本村资产有效融合的研究不够。实践证明,按照城乡融合发展的趋势和要求,允许来自农村以外的人力、资本、技术、消费、业态等发展要素进入村庄,与农村集体经济范围内的土地资源和房屋、设备等经营性资产相结合,可以成为农村集体经济的重要组成部分。大城市郊区充分利用这种优势,积极探索将农村集体经济的封闭性与开放性有机融合,共同发展农村集体经济,是造就更加强大集体经济、促进乡村振兴的有效路径。

四、缺乏促进新时期壮大集体资产的相关政策措施

一是以政府财政支持农业农村的一部分投入来促进集体资产形成的机制尚未形成。包括:对政府投入农业农村形成的非经营性资产,探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制;对政府投入农业农村形成的经营性资产,探索将资产折股量化到本集体经济组织成员,发展多种形式的股份合作,赋予农民对集体资产更多权能的资产收益分配机制。二是集体建设产业用地调整机制和闲置资源盘活利用机制不完善。农户退出宅基地后地上物实行只拆除、不利用的做法,既浪费了存量资产,也不利于尽快转化成为集体经营性资产用于发展适宜产业;农村闲置厂房、腾退土地、整村搬迁后的闲置房屋、拆迁补偿款等资产,在盘活利用方面存在诸多政策和程序限制。三是产业扶持机制不完善。受产业禁限目录的限制,农村地区(尤其是生态涵养区)可发展的产业较少。目录未禁止也未鼓励发展的产业实际上不受支持,导致各地只能发展同质化的产业,使集体经济发展存在潜在市场风险。四是税收机制不完善。村集体经济组织作为特殊法人,不能享受税收优惠,在获得还建商业楼租金收入时,还需要缴纳房产税、增值税和所得税等大额税金。此外,在农村集体产权制度改革过程中,将原来的集体资产划归股份经济合作社时,也需要缴税。这些都增加了集体经济的运营成本。五是规划的衔接性问题。近年来全市农村处于各类规划的编制期,由于过去没有系统完整的农村规划,规划编制又处于多规合一的改革探索阶段,农村各级、各类规划的编制需要相当长一段时间。而在“无规划不建设”的原则下,规划做不完、批不完或不配套,如果相关部门没有出台应对这种情况的临时性措施,基层则无法继续进行日常的建设发展活动。例如,部分村庄反映出现土地利用规划、林保规划等多个规划“打架”的问题;当前园地复耕、平原造林工程等多项工程的推进,导致林地矛盾突出;基层反映,一些涉农政策措施之间相互协调不够,单项政策措施难以落实见效。这些都是当前农村发展出现“空窗期”的主要原因,也是基层反映比较普遍的政策措施方面亟待改进之处。

五、集体经济组织人力资源不足,缺少致富带头人

农村集体产权制度改革以来,那些集体经济已经壮大起来的地区,其共同经验就是有好的致富带头人。当前的新情况:一是农村人口过度流出,农村社会的空心化、老龄化问题十分严重,难以成为现代化建设和壮大集体经济的主力军。“三农”普查数据显示,全市常住人口占户籍人口不足50%的“空心村”占比为8.8%。朝阳、海淀、丰台、大兴、昌平等地区得益于以中青年为主的常住外来人口大量涌入,人口老龄化维持在相对较低水平。但是,作为生态涵养区的怀柔、门头沟、平谷、密云、延庆五区人口老龄化程度分别达到17.5%、20.0%、20.1%、21.6%、21.9%,分别高于全市1.6个、4.1个、4.2个、5.7个、6.0个百分点。二是部分村庄原有致富带头人多已到达退休年龄,也有一些村“两委”班子存在传统的思维定式和工作惯性,在思想观念、能力素质等方面存在不足。对发展集体经济的重要性认识不足,缺少发展集体经济的思路和方法。三是多数集体经济组织尚未形成懂经营、善管理的职业经理阶层。仅靠从本村内选拔干部,选择余地狭窄,亟待形成更加开放性任用职业经理人的机制。

六、农村产权制度改革有待继续深化发展

农村集体产权制度改革的根本目的是让农村和农民顺利地融入新型城乡关系。深化产权改革,不仅需要探索集体经济组织形式创新,也应将经济改革延伸到社会治理方式的转型。后一方面改革滞后,是当前集体经济负担加重的主要原因之一。一是在完成产权制度改革的基础上,在城乡接合部及外来人口多的村庄,社区治理未及时纳入城市化管理体系,以农村治理方式管理村民和非村民,必然遇到大量村民自治和集体经济组织难以解决的问题,也加大了集体经济负担。二是激励机制缺位。村集体经济组织主要管理人员待遇偏低,对职业经理人、专业化管理人员等高端人才要素吸引力不足,职业经理阶层难以形成。三是部分村庄呆账、坏账风险不断加大。应收款过多造成大量集体资金沉淀,严重影响村级组织运行,导致一些地方的党群、干群关系紧张,需引起高度重视。四是农村集体形态发生变化,部分集体经济组织成员改革动力不足。在一些城乡接合地区,原来一些没有产业基础的村庄整建制转居,原集体组织成员不再集中居住,原有村庄已经消亡,集体组织的边界日益模糊。与有产业基础的村不同,这类村集体的资产多以征地补偿款等现金方式存在,缺乏产业支撑,无论是村干部还是普通成员,都有将其彻底分配给个人的强烈愿望。如何凝心聚力谋划共同发展集体经济、壮大集体经济,是这部分村庄下一步深化改革面临的重要难题。 /T8i2wAce8fKbiIZzgBIBIOS8t+odVVMxz3p3PwYuguFMfxZCxti32Mtq5DnuetF

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