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农村集体产权制度改革是“三农”领域具有“四梁八柱”性质的重大改革，是继承包地“三权分置”改革后中央安排的又一项农村重大改革任务。深化农村集体产权制度改革，对于壮大农村集体经济，推进乡村治理体系和治理能力现代化，实现共同富裕和乡村振兴战略具有重大而深远的意义。
中央政府出台了一系列鼓励政策以促进农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革的形成阶段（2010—2016年）。2010年中央“一号文件”明确提出鼓励有条件的地区开展农村集体产权制度改革试点。2014年11月，农业部、中央农办、国家林业局印发了经中共中央、国务院审议通过的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》，标志着农村集体产权制度改革试点工作全面启动。2016年中共中央、国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（简称《意见》）对改革作了全面部署，同时2016年由全国人民代表大会颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则以法律形式要求深化农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革的深化阶段（2017—2021年）。这一阶段政府持续发力，颁布了大量农村集体产权制度改革政策，其内容主要集中于研究制定配套政策，从而确保集体资产保值增值和农民增收致富。到2021年，农村集体产权制度改革已经基本完成阶段性任务。截至2020年底，全国共清查核实集体资产7.7万亿元，集体土地65.5亿亩，确认约9亿集体成员。共建立乡镇、村、组三级组织约96万个，全部在农业农村部门注册登记并领到《农村集体经济组织登记证书》，其中，完成产权制度改革的村共有53.1万个，占全国总村数的94.9%。
这保障了农民的集体财产权益，为提高农民的财产性收入提供了分配依据，也为继续发展壮大新型农村集体经济、促进农民农村共同富裕奠定了基础。
北京市丰台区是北京市的城六区之一，也是北京四个近郊区之一，全区农村集体土地133.27平方千米，占全区总面积的43.6%，其中农用地72.13平方千米。
丰台区作为北京市农村集体产权制度改革先行区之一，特殊的定位及城乡布局结构、人员构成促使其在城市化进程中走在了前列，有创新、有突破、有成效，对改革起步较早地区具有典型借鉴意义。随着全国城乡一体化进程加快，农村集体经济组织实践不断发生变化，中央政策在汲取各改革试点经验的基础上，逐步调整、深化。对此，为更好贯彻落实中央和北京市关于“深化改革、巩固提升改革成果”
政策要求，丰台区农村集体产权制度改革成果需紧随上级政策与本区发展通过进一步深化改革巩固提升改革成果，优化丰台区农村集体经济组织及其股份管理，完善集体资产股份权能。
农村集体产权制度改革自实施以来，已基本形成固定成熟规范的操作流程。产权制度改革的基本操作流程：清产核资—确定成员—设置股权与管理—折股量化—建立农村集体经济组织，顺序不固定，细节存在差异，体现了因地制宜原则。清产核资是产权制度改革顺利启动的基础和关键；确定成员则是集体成员获取产权制度改革公平的基础。本章重点从股权设置、折股量化、股权运营和农村集体经济组织四个方面进行阐述。
1.股权设置
关于股权设置在“是否设立集体股”问题上存在较大争议。《意见》指出“股权设置应以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定”。韩松（2022）认为在实行股权静态管理的情况下，基于实现新增集体成员的股份分配权、对陷于贫困的集体成员的帮扶等考虑设置集体股，以实现集体所有权为集体成员提供公平保障的目标。房绍坤、任怡多（2021）基于法理逻辑和股权本质，提出农村集体经济组织无法履行作为股东的基本出资义务；农村集体经济组织陷入持有自己股份的困境；农村集体经济组织丧失股东的基本权利——表决权；农村集体经济组织不承担清偿责任；设置集体股会造成产权归属不清，引发二次改制的困境；设置集体股易形成“内部人”控制，产生腐败问题，因此集体股应当废除。段浩（2020）认为对于经济发展较快的地区，可以采用直接量化到人的彻底改革方案；对于经济发展水平相对较慢的中西部地区来说，采用集体股和个人股（成员股）综合配备的折中方案，在改革现阶段不失为更加稳妥的方式。
2.折股量化
农村集体资产折股量化的范围及参与量化人员是重点。《意见》指出：农村集体资产包括资源性资产、经营性资产、非经营性资产。宋洪远、高强（2015）认为在中央制定一致标准前，各地区应按照要求主要先量化经营性资产，使得成员获得基本的财产性收益，再根据成员需求或资产有条件得以开发利用时，再量化非经营性资产和资源性资产。林广会（2021）提出可折股量化资产应同时具备两个特征：一是可以通过集体统一经营为集体带来收益；二是可以通过资产评估确定其市场价值。目前各地区关于成员资格认定存在立法层级低、内容结构形式多样、认定标准未达成普遍共识等问题。从广义上看，成员认定以拥有农村户口的群体为基础，但并不完全等同于这一范围。童航（2023）认为成员资格认定应区分为基于集体财产的原生性成员资格认定（户口+社会保障标准）和基于实质贡献的自治性成员资格认定（实质贡献+程序通过标准）。吴昭军（2022）提出应引入动态系统论，采取“因素—效果”立法模式，初步取得以财产与劳动投入为身份取得的依据；法定取得可将是否以集体土地作为基本生存保证列为首要因素，将血缘关系、地缘关系、婚姻关系作为次之因素，将户籍列为后顺位因素；申请取得遵循团体自治逻辑，标准亦应由团体决议确定。
3.股权运营
农村集体产权制度改革难点是改革完成后通过多种经营方式，盘活集体经济，做大集体经济“蛋糕”，以及如何公平、公正、有效地分配“蛋糕”。受村社资源禀赋差异影响，股权运营主体总体上呈现“村社党支部主导→村社能人（企业）主导或与村社党支部共建→乡镇政府统筹协调”的演进趋势（申云等，2023）。目前，新型农村集体经济已经形成经营型、联营型、租赁型、服务型和党建型等发展模式（高鸣、魏佳朔，2021），安徽省引入村“两委”、村民代表大会和上级政府，重新赋予农村集体经济组织的组织和管理职能，完善对农村集体经济组织的有效制约和监督（刘鹏凌、万莹莹，2020）；陕西省通过“三类型八模式”因地制宜促进产业升级以撬动农村集体经济发展（陈宜、王征兵，2022）。但农村集体经济组织在股权运营方面仍面临着发展规模不大、定位不明、质量不高的问题。随着新型城镇化和城乡融合发展的深入推进，多数村庄存在人口外流甚至消亡的趋势，因此要探索不同村庄集体经济“抱团”发展方式（芦千文、杨义武，2022）。
4.农村集体经济组织
《意见》指出：“农村集体经济组织是集体资产管理的主体，是特殊的经济组织，可以称为经济合作社，也可以称为股份经济合作社。”股份经济合作社使农村地区实现了集体资产从“共同共有”转变为“按份共有”。农村集体经济组织的层级包括：①三级，南方较为普遍，如广东省农村集体经济组织包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。②二级，北方较为普遍，如北京市农村集体经济组织包括乡镇集体经济组织、村集体经济组织等。③一级，如浙江省只存在村集体经济组织（即由原村经济合作社实施股份合作制改革后形成的村股份经济合作社）等（丁关良，2022）。依托农村集体经济组织，农民可通过自主治理实现村庄集体资源的有效开发和利用，并在连带机制的作用下，使合作效益扩散，产生强化经济合作和激发治理合作的连带效应（王辉、金子健，2022）。
农村集体产权制度改革的研究以实际做法研究为主，理论分析相对较少。农业部经管司课题组（2014）从四个方面对我国农村集体产权制度改革进行了理论分析：第一，对于集体资产量化的范围，在中央未出台统一标准时，建议只量化经营性资产；若村干部和村民同意量化资源性资产，应予以支持创新探索。第二，对于成员资格界定方面，以上级意见为指导，因地制宜地探索合适的界定标准。第三，对于股权设置，原则上不建议设立集体股，但应根据实际情况和民主意愿最终决定是否设立集体股。第四，对于股权管理，建议引入现代化股份管理机制。通过对沪郊产权制度改革的观察，目前亟须深度反思集体成员权制度与企业股权治理结构的结合问题，以及“多子”和“少管”的悖论等治理困境。
具有中国特色的探索性农村集体产权制度改革产生于20世纪70年代末期，并于80年代中期得到发展，90年代以后得到广泛发展。我国开展农村集体产权制度改革采用“先试点、后推广”的逐步推进形式，总结试点地区经验，有利于减小交易成本，降低不确定性，减少全国推广的阻力。1992年出现的广东“南海模式”、2002年江苏苏州开始施行农村股份合作制改革、2003年北京昌平开展的农村集体产权制度改革以及浙江宁波开展的农村股份合作模式等都是典型代表（陈华彬，2017）。随着以“扩面、提速、集成”作为深化农村集体产权制度改革的行动指南，一方面为我国扩大农村集体产权制度改革提供了宝贵的模式借鉴，另一方面为我国未开展农村集体产权制度改革的地区在清产核资、折股量化、成员界定、股权设置与管理等实际操作方面提供了宝贵的经验借鉴。
我国地域辽阔，东、中、西部农村地区情况差异较大，中央鼓励各试点地区因地制宜地创新改革模式，因此出现百花齐放的局面。最早成功的改革模式为“南海模式”，将行政村或者村民小组的集体资产及集体土地折成股份集中起来并组建股份合作组织，股份合作组织可将土地直接出租或修建厂房继续出租，村集体内的村民可以以资金形式入股，依据股权份额共享土地非农化的增值收益（闵师、王晓兵，2019），以此提高了农村土地的市场价值，并增加了农民的收入。以“五举措”“三三六”
为改革操作步骤的“温江模式”，提高了农民参与的公平公正性，同时也保障农民全程参与。2015年我国政府开展的农村集体产权制度改革以经营性集体资产为主，但部分地区探索对土地等资源性集体资产开展产权制度改革。榆阳区北部滩区和南部山区根据各自的特点将土地等资源性集体资产按照“确权确股不确地”和“一户一田”的方式开展产权制度改革，取得了显著成效。2019年被农业农村部评为全国农村集体产权制度改革试点典型单位，榆阳区属于20个典型单位中唯一一个资源性产权制度改革典型地区（张瑞涛、夏英，2020）。榆阳区开展资源性集体资产产权制度改革的成功为中西部地区尤其是缺乏经营性资产地区提供了很好的经验借鉴。
综观现有文献研究发现：不论农村集体产权制度改革的哪个阶段均无固定模式，因此需结合当地的特色，因地制宜地探索适合当地的改革模式。现在已有的经验只能为剩余未实施改革地区提供借鉴和参考，而不能一味地照搬，在继承中创新是目前尚未进行改革地区重点要考虑的问题。
农村集体产权制度改革是农村改革发展中具有根本性的重大制度变迁和创新探索，但在改革过程中存在一些问题，现有文献相关研究主要集中在以下四个方面：一是产权制度改革的操作层面。如农村集体产权制度改革初期在思想认识、资产量化范围、成员身份确认、股权设置、管理和流转、集体经济组织认定注册等方面做出归纳分析，发现农村集体资产产权边界不清，产权（权能）残缺；农村资源产权量化不完整、历史遗留问题严重；农村资源产权交易转让受限，交易费用高；农村资源产权经营缺乏科学性、市场风险性较高（房绍坤、林广会，2019；高强等，2020；王婧，2021；陶爱萍，2022）；新型集体经济组织的法律地位不明确（贺福中，2017）。二是随着农村集体产权制度改革的进一步深化，改革过程中选择性频向突出，村干部积极性不高，农村集体经济组织登记为法人后税费负担加重，以及政社不完全分离，集体经济组织承受市场风险能力弱，分红不公平等新问题凸显，集体经济组织激励机制问题亟待解决，为改革后农村经济的持续健康发展带来严峻考验（郭晓鸣、王蔷，2020；田友、赵翠萍，2021；唐丽霞、张一珂，2022）。三是深化农村集体产权制度改革面临的相关法规和政策约束问题：在成员资格认定、股权管理、治理结构等方面法律法规不健全（陈希，2022）；财税和金融政策与农村集体产权制度改革相脱节，政策支撑条件不足，无法有效保护产权（林冬生，2016；刘现伟、李红娟，2017）；政策优惠力度不足，集体经济组织税费负担重（农业部经管司课题组，2014；张文律，2015）；社会保障制度建设与改革步伐不一致，农民市民化配套措施不完善；公共服务体系覆盖不均匀（刘祥琪，2014）；关于支持农村集体经济发展和农村集体产权制度改革的具有针对性、可操作的细化实施办法数量少（韩俊等，2019），与基层干部、群众期盼存在一定差距。四是从多个视角深入剖析个案农村集体产权制度改革中的特殊困境。张文律（2015）以温州农村集体产权制度改革为例，探究村股份经济合作社和土地合作社运行协同问题；夏英等（2018）对大兴、闵行、南海等12个试点县（市、区）进行做法成效的总结，指出目前六项股份权能实现程度不一，需从法律层面对产权制度改革细则加以细化；翟峰（2017）分析了四川省“温江模式”等多种产权制度改革模式，其中产权制度改革需恰当地处理集体经济组织与村委会或社区管理的关系。随着我国产权制度改革的不断推进，深化产权制度改革面临的问题引起学者的注意。进一步纵深推动产权制度改革需摆脱集体经济组织的身份困境、产权流转困境和可持续发展困境（张斌，2019）。深化产权制度改革可通过与新产业发展、农民就业增收、新的集体经济发展形式、乡村治理能力以及党的基层领导相结合，做好新时代产权制度改革，实施乡村振兴战略。
通过梳理现有文献，发现制约农村产权制度改革的原因是多方面的，主要包括：一是将农村集体产权不完善归因为农村要素市场化程度低、法律法规滞后（许经勇，2019）。二是将问题根源定位于农村集体产权制度改革相关主体的缺位、错位和越位。村干部层面，农村地区缺失村民自治制度致使村民自治蜕化为村干部自治，村干部自治导致农村集体产权出现失灵的可能性（董江爱、张毅，2016），部分干部和群众认识不到位也是改革不彻底的影响因素之一（胡东莉，2017）。地方政府层面，一些地方政府对集体产权采取较为“模糊”的态度和“悬置”的处理方式，使得改革推进受到不同程度的阻碍（袁方成，2013）。从金融供给主体层面，受上级部门支持力度不足以及股权价值难以量化评估的影响，银行等金融机构无动力和权限自主创新农民股权抵押担保产品（夏英等，2018）。司法机关层面，对产权制度改革产生的纠纷总体立场比较消极，未为案件处理提供有效的规则指引，集体成员维权失败具有普遍性（赵新龙，2019）。产权制度改革过程中政府和农民两种相反方向的规制约束力量，使农村集体产权长期处于脱嵌与嵌入的双重运动中，与真正意义上的市场保持距离（管兵，2019）。三是认为农村集体产权制度改革受历史、经济和法律等多方面因素综合影响。界定成员身份的难题集中在农村集体经济组织的法人地位和职能定位不明确两个方面；而产权流转主要受限于产权流转的封闭性以及流转机制不通导致农业要素市场化程度不高；农村集体经济经营形式单一化、集体经济组织治理结构不健全、税费负担重和过度分配利润等几个方面影响其可持续发展（张斌，2019）。
少数学者就部分关键问题有针对性地提出解决路径。一是激活主体。随着农村集体产权制度改革的不断推进，最关键的问题是成员资格的界定（刘竞元，2019），以及解决集体产权归属问题。发展新型农村集体经济需要重点正确处理农民集体、集体经济组织和村民自治组织之间的关系。同时，随着改革的深入，农村集体经济产权社会化是趋势，并且突破制度的封闭性允许非本集体成员获得集体产权的经营权（周延飞，2018），要预先厘清集体经济与民营经济、集体经济发展与集体资产管理、集体产权制度改革与“三变”改革
以及村委会与农村集体经济组织之间的关系，从深化产权制度改革、集体资产管理体制改革以及农村集体经济组织运行机制改革等多种改革途径加以完善（马永伟，2013；郭强，2014；刘义圣等，2019）。二是激活要素。按照市场运行机制，促使农村集体产权各项权利深度分离与开放，不同类型集体资产按照各自特点分类处理，并推进集体资产的量化与股份化改革，确保集体成员获得共享经济收益权及集体股权自由处置权，增强农村要素的自由流动与真正实现城乡经济融合，真正实现集体产权的市场化价值显化，进而确保农民获得持续的经济效益与权益（李增元、尹延君，2018）。其中，积极推进农村集体产权制度改革，探索农村集体经济的有效实现形式，农地产权重构是推进农村集体产权制度改革的重点领域（关锐捷、李伟毅，2015；韩长赋，2015；叶兴庆，2018），要着力抓好农村土地确权登记颁证工作、着力推进征地制度改革、着力加强农村集体“三资”管理，细化集体土地用益物权种类、丰富权能（齐只森，2013）。进一步扩大农用地产权结构、集体经营性建设用地产权结构和集体非土地经营性资产产权结构的开放性（叶兴庆、周旭英，2019），完善有利于推进农村集体产权制度改革的税费政策，从而引导农村产权流转交易市场健康发展（胡东莉，2017）。三是激活市场。鉴于产权制度是否完善与要素市场化程度之间存在因果关系，许经勇（2019）和周延飞（2018）指出经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，做到“政经分开、资地分开和户产分开”以及“股改、地改和户改”（王敬尧、李晓鹏，2012），加快要素价格市场化改革，减弱政府对资源的直接支配权，为农村资本有效进入市场起到保障作用。
我国农村地区的产权制度改革内涵丰富，既包括乡镇企业产权制度改革，也包括农村集体资产产权制度改革。二者改革的对象虽不同，但也存在可借鉴之处。本章重点对农村集体资产的产权制度改革加以详细研究。从整体上看，学者们关于农村集体产权制度改革的实践研究已取得丰硕的成果，对不同阶段农村集体产权制度改革产生了积极影响。梳理现有文献和客观需求发现，我国农村集体产权制度改革的实践探索在一定程度上快于理论研究支撑，一些有益的探索尚未被总结提升为理论创新成果，同时也有些研究结论或观点因仅停留在局部经验判断之上，普适性和说服力有待提高。从研究内容上看，大部分研究主要集中于产权制度改革措施层面上的工作内容方面，其研究深度不足以升华到新制度经济学以及完善农村基本经营制度的理论高度，难以支撑深化产权制度改革的需要。基于此，本章从产权理论、制度变迁理论等视角研究农村集体产权制度改革；结合丰台区下辖的21个涉农街镇中76个集体经济组织的实地调研资料，总结分析北京市海淀区东升镇经营管理机制与浙江省湖州市德清县系统化制度体系。从而为丰富农村产权理论及深化农村集体产权制度改革提供理论支撑。
本章技术路线如图2-1所示。
图2-1 技术路线
收集了集体经济组织机构设立与登记资料、集体经济组织股东股权情况、各集体经济组织多次产权改革形成的历史档案等。本次共收到丰台区下辖的21个街镇中76个（数据库资料）集体经济组织改制相关数据，资料量达到40G，并对有关资料、相关档案进行电子扫描，建立股东信息数据库等资料包，为利用信息化手段加强农村集体经济组织产权管理奠定基础。
在产权交易平台牵头下，联合法律、集体经济研究方面的专家共同组成调研组，于2022年9—10月，在资料收集的基础上，与各农村集体经济组织经营管理层、历届产改负责人开展面对面座谈。
结合数据资料以及实地调研与座谈，提炼丰台区农村集体产权制度改革的现状与问题。参考国内外农村集体产权制度改革的主要做法与经验，同时，对于关键问题，邀请丰台区农村合作经济经营管理站前站长卢大文同志开展专家研讨。