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我国存在区域发展不平衡、不协调的难题，长期困扰我国经济增长和高质量发展。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作。飞地园区一般指在两地政府共同指导下，发达地区在欠发达地区投资、建设、运营和管理的跨行政区域产业园区。截至2023年底，全国飞地园区数量约800个，但总体运行效果不佳，核心问题是缺乏中央层面的财税分成政策指导，尚未建立跨区域的利益共享机制，飞出地不能跨行政区域分享GDP、税收等指标，导致其积极性不高。再加上房地产开发行情下行，园区开发内部收益率（IRR）远低于市场水平，飞地园区难以持续。
飞地园区是两地打破行政区划界限，在特定区域合作建设开发各种产业园区，通过规划、建设、管理和利益分配等合作及协调机制，实现互利共赢的区域经济发展模式。飞地园区一般以制造业为主要业态。
飞地园区的建设是双赢的。对于飞出地而言，能够解决当地土地资源紧张、生产成本高昂、市场空间有限、企业无序外迁的难题。对于飞入地而言，能够解决开发资金不到位、提高土地产出、开拓当地市场，提升园区招商和运营能力。飞出地与飞入地的合作，有助于双方取长补短、互利共赢，实现可持续发展。以深圳为例，深圳“7+6”
飞地园区体系中，飞地园区工业用地面积超过300平方千米，相当于再造一个“深圳工业基地”；飞地园区地均产值、税收高出当地周边区域3倍以上，有助于提升当地产业发展水平。例如，汕尾市与深圳市合作建设深汕合作区，通过飞地经济带动，主动对标深圳营商环境，大力招商引资，飞地经济本身及其溢出效应明显，在飞地园区发展的同时实现溢出效应，经济增速近5年一直居广东省前茅，GDP排名5年上升4位。
实践证明，从目前全国飞地调研来看，无论是飞出地政府还是飞入地政府，对飞地合作都有强烈的需求，特别是飞入地——飞地经济的溢出效应是巨大的。飞地经济对破解区域不平衡问题，实现“先富带动后富”具有重要意义。
由于飞地园区以工业园区为主，普遍投资大、回收期长，盈利能力弱，且传统房地产模式已难以为继，导致全国飞地园区内部收益率普遍偏低或出现亏损。目前飞地园区的收益来源主要是工业厂房的出租和出售，以及一部分园区增值服务。
以某飞地园区为例，园区规划面积1500亩，工业厂房建筑面积68.25万平方米。按照工业用地40万元/亩，建安成本3700元/平方米；厂房50%出售，售价3800元/平方米；厂房50%出租，租金20元/平方米/月计算。按照8年建设期，22年运营期计算，项目总投资50.26亿元，包括土地成本5.84亿元，建安成本39.32亿元，利息成本5.10亿元。收入合计65.30亿元，其中销售收入30.82亿元，租金收入29.96亿元。项目静态收益-14.89亿元。项目整体内部收益率（动态）小于0。
对此，结合中央对飞地经济的政策指引，各飞地城市纷纷探索利益分成机制，约定一段时间内，按照“成本共担、利益共享”的原则，将园区的税收分成作为对飞地产业园区的盈利补充，一般协议约定发展初期（一般约定前10年）GDP、税收留存当地，运营期按照比例分成。双方希望通过利益共享的机制，保障飞地园区的长期可持续发展。
深圳目前推进的“7+6”飞地园区财务测算显示，在没有利益分成的条件下，平均内部收益率为2.1%，远低于市场主体6%的社会平均收益率要求。通过实施利益共享机制后（前10年税收全部留存当地，后20年税收两市五五分成），内部收益率基本达到5%～6%，具备开发可行性。
2017年国家发展和改革委员会等八部门联合印发的《关于支持飞地经济发展的指导意见》指出，在政府内部考核时，对于地区生产总值、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标，允许合作方综合考虑权责关系和出资比例，以及能源消费、污染物排放等资源环境因素，进行协商划分。该文件为指导性文件，仅提出利益分成的方向，未明确分成机制，且强调仅为政府内部考核使用。因此，在实践执行过程中，该规范性文件不能为地方政府让渡部分经济事务管辖权提供直接的法律依据。很多飞地经济模式仍然需要通过区域协作立法和跨区域协调组织来为行政管辖权提供合法性依据。
在财税分成方面，2015年财政部和国家税务总局出台了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，支持京津冀地区实施增值税、企业所得税、营业税三税地方分成，且仅限规模以上企业，具体企业名单由迁入地区、迁出地区省级政府分别统计、共同确认。这一文件对于明确飞地园区利益分成具有较大突破，但有其局限性，文件仅针对京津冀地区，没有明确其他地区是否适用该政策。此外，企业认定缺乏明确的操作流程，使得地方执行时难以确定具体步骤和程序，导致执行效率低下，增加了执行成本。企业迁出缺乏明确的监管规则，导致监管难度增加，地方政府难以有效地监督企业转移的执行情况，难以确保政策的有效性和公正性。
一是建议国家发展和改革委员会联合财政部、国家税务总局、国家统计局等实施飞地园区备案管理，每年认定一批具有合作基础、合作意愿的飞地园区（白名单制度），开展利益共享改革试点，推动跨区域合作利益分成先行先试，有效解决区域合作难题。经备案的跨省、跨市飞地园区可以实现GDP、税收分成，实现干部的跨省、跨市任职（仅限飞地园区管委会）。督促各省、市出台支持飞地经济利益共享的实施细则，明确飞地操作流程、分成比例等关键要素，细则应包括具体的执行步骤、确认机制、监管措施等内容，推动飞地园区利益分成政策落地。
二是争取国家对备案的飞地园区给予一定政策倾斜。备案的飞地园区实行用地计划指标重点保障，优先安排省/自治区级预留建设用地指标。鼓励政策性金融机构结合职能定位和业务范围加大对飞地园区的支持力度，鼓励商业性金融机构通过市场化方式积极参与飞地园区建设发展，支持符合条件的飞地园区重点企业上市融资。支持省/自治区的税收分成部分或全部留存于飞地园区。
三是优化飞出地考核激励机制。建议国家在对飞出地的考核中加入城市辐射带动力的考核指标，将带动飞地产业园区建设的数量、质量作为考核依据。探索完善飞出地GDP的统计和考核机制，除考核飞出地自身GDP外，还将考核带动飞地园区的GDP增量汇总值。
四是加强飞地园区评估督促。国家发展和改革委员会要加强对备案飞地园区的统筹协调，会同有关部门跟踪工作进展，组织开展工作成效评估，对于积极主动开展工作并取得明显成效的地区，给予通报表扬并通过适当方式予以鼓励。督促各省市开展飞地园区的政策宣讲和业务培训工作，建立年度评估和督促落实机制，确保将各项任务落到实处。