下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“飞地”的概念早在1526年罗马帝国与法国所签订的《马德里条约》里就有表述。《现代汉语词典》的解释是，“位居甲地区而行政上隶属乙地区的土地”“指甲国境内的隶属乙国的领土”。《土地大辞典》则将飞地解释为“一个单位的土地与其成片土地相分离，而坐落于其他单位土地范围内的零星土地。这类土地应经有关单位协商，予以调整，以利用土地”。飞地经由有关区域或者部门共同研究、决策，在此基础上进行调整，按照规定进行使用。两地地理上是相互分隔的，但在职能、发展、管理上保持着紧密联系。
飞地经济（Enclave Economy）指经济发展有比较大差距且独立的两个地区，通过一定的行政体制来超越空间的阻隔以促进双方的经济增长——它改变了原来旧有的行政条件限制，是有助于两地经济发展以及资源互补的一类新的区域合作经济发展模式。它突破了原有行政区划，是一种通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、经济协调发展的区域经济合作模式。
飞地经济的产生源于地方经济社会发展的现实需求，通常是飞出地将资金和项目转移到飞入地，双方达成飞地经济合作协议，对规划、建设、管理和税收等事权进行分配，飞出地政府对飞入地享有一定的经济事务管辖权，从而实现各方的互利共赢。当前我国多地已开展了飞地经济合作，是区域合作与发展的新路径。
过去，飞地经济更多强调发达地区将一部分生产制造环节在异地布局，形成飞地，进行“本土总部研发+飞地生产制造”的分工协作，这是留着生产环节的分工。随着时代的发展，飞地经济出现了新的内涵，飞地经济不仅在传统制造领域开展合作，还开始在科技创新领域开展合作。通过科技创新的飞地经济，对接全球创新资源，构建全球创新网络体系。飞地管理体制主要指管理系统的机构和组成方式，其以一种合理的组织形式整合两地管理系统，通过一定的手段、方法来实现管理的任务和目的，核心构成要素包括权责体系、组织结构体系、运行机制、规章制度等。
当前，各地都在探索发展飞地经济模式，通过区域协作立法和跨区域协调组织来为行政管辖权提供合法性依据成为普遍的路径。飞入地政府为了获得合法性依据往往会通过飞入地与飞出地的共同上级政府进行经济事务管辖权的授予与让渡，最大限度上避免出现“通过协议方式来创造出具有管辖权的行政机关”的局面。两地协议在双方合作治理和权责划分方面的作用逐渐增强，聚焦利益共享、责任共担，形成了飞地经济协议为主、跨区域协调组织为辅的两地合作治理飞地的主要机制，并在持续创新拓展中。
实践证明，利益平衡问题是制约飞地经济的核心因素之一，也是当前大部分飞地产业园区运行效果不佳和难以持续的主要原因。目前，鲜有学者针对飞地经济构建多元化盈利模式和利益共享机制，以及中央层面如何加强顶层设计引导地方发展政策等问题，提出有效路径和科学建议。
盈利模式和商业模式是飞地经济利益平衡机制的两个核心问题，需要深入研究。飞地经济本身很难盈利，需要多从园区之外做文章，注重“小平衡”，更要“大平衡”。以推动飞地产业园区可持续发展为总体目标，统筹园区内和园区外两个市场的可经营性资源，分阶段做到项目平衡、财务平衡和经济平衡，挖潜“开发建设+特许经营+城市运维+增量共享”四种合作路径，构建集“土地经济、设施经济、房产经济、服务经济、商务经济、产业经济”等六大业务于一体的多元化园区盈利模式，推动飞地产业园区的可持续发展。
飞地园区的建设过程中，既需要算政治账、算社会账，也需要算飞地园区的“大账”（园区外平衡）和“小账”（园区内平衡），需要强化顶层设计、统筹兼顾。充分挖潜飞地园区合作资源，在传统土地开发、物业开发的基础上，寻求城市基础设施开发、水电燃气等能源设施特许经营、优质产业项目投资、数字城市智慧城市运营服务等，长期为园区和城市提供投资、建设、运营服务，最大限度满足项目投资收益需求。实现飞地经济的可持续发展，需要消除传统房地产依赖路径，多渠道挖潜收益来源。
因此，本书围绕利益平衡机制问题，从“财务账、经济账、社会账”等多个方面思考如何突破现行区划的行政壁垒和统计体系障碍，明确财税分成机制，构建多元化盈利模式，为推进飞地经济可持续发展，提出一系列政策建议。