第三节
现实意义

我国存在区域发展不平衡、不协调的现状，长期困扰我国经济增长、社会和谐以及可持续发展。飞地经济发展模式——鼓励相对发达的城市输出项目和产业资源，偏远不发达的城市提供土地交由前者管理，在利益方面则两地共享——是区域之间进行产业梯度转移的重要模式之一，其优势在于可以突破行政区划限制，充分发挥区域经济的比较优势，同时有效避免环境与发展的矛盾。我国最早发展飞地经济的是一些沿海经济特区，改革开放之初，伴随外资加工产业的逐步形成，许多沿海城市或区域成为国外企业的海外飞地。江苏常州大力发展飞地经济，通过与苏北部分城市和中西部地区建立战略伙伴关系发挥了区域经济的优势，实现了自身和飞地的双赢。飞地经济被认为是能够缓解区域发展非均衡、协调问题的重要手段之一。2017年国家发展改革委等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，大力支持飞地经济发展，提出通过发展飞地经济、共建园区等合作平台，探索区域之间互惠互利、共同发展的合作新机制，以更好地促进发达地区与欠发达地区之间的协调发展。2021年国家发布的“十四五”规划纲要同样提出“鼓励探索共建园区、飞地经济等利益共享模式”“提升区域合作层次和水平”“更好地促进发达地区与欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展”。在政策的鼓励和支持下，各地开始对飞地经济展开积极探索，当前全国飞地型经济园区已超过800个，其中，长三角、珠三角等地的飞地经济发展得最为活跃。

飞地经济之于区域协调发展具有积极意义，学者研究主要从以下两个方面体现：一是对这种合作模式外在合作效果的肯定。李宁等（2012）认为，飞地经济可以较好地协调飞入地和飞出地之间的资源，实现两个地区的优势互补。经济较为发达的地区往往在科技、人才、资金以及管理经验等方面具有优势，但其发展过程中因用地紧张、资源紧缺的制约面临发展空间不足的问题。曾伟等（2014）指出，经济相对欠发达的地区具有土地资源丰富、劳动力成本低、市场潜力大的优势，但资金、技术以及人才等要素匮乏、产业基础薄弱，因此其经济发展始终缓慢。可见，飞地经济能整合两个地区的优势，弥补双方的要素短板，突破原有的发展“瓶颈”，不断缩小区域之间的发展差距。同时，渠涛等（2014）及连莲等（2016）的研究表明，飞地经济可以解决区域间要素不平衡及发展不均衡的问题，增加区域发展的协调性。二是对这种合作模式内在运行机制的肯定。麻宝斌等（2014）认为，飞地经济突破了行政区划的限制，以政府之间管理权限的让渡以及合作收益的共享为核心特征的运行机制，使飞地经济较传统合作形式而言更能加深区域间的合作联结。于代松等（2020）指出，在该运行机制下，飞地经济是两地政府达成一致后共同谋划而搭建的统一的合作平台。周柯等（2017）的研究印证了这一观点，两地政府依据各自的资源禀赋，分别投入资金、技术、人才、土地等要素为园区的发展提供便利的基础设施以及优厚的政策环境，减少分散化的成本投入和效率损失，从而提高产业的投入产出率。孙德超等（2020）认为，在政府切实有力的鼓励与支持之下，飞地经济可以最大限度地将区域的客观优势禀赋转化为最终的合作收益，推动区域之间的协同发展。这两个方面也解释了为何近年来会在全国各地掀起飞地经济的“狂潮”，外在显著的合作效果加之内在独特的运行机制，使越来越多的地区对这一新型合作模式产生了兴趣。

根据飞地经济理论，因为飞入地处于整个经济价值链的产业承接环节，故在飞出地的产业向飞入地转移的过程中，会对当地经济和社会的发展产生重要而积极的影响，主要体现在以下几个方面：

1.对飞出地的意义

飞出地在高速发展的过程中出现了部分所谓“夕阳产业”，不利于进一步提升产业发展质量，所以将此类产业向欠发达的地区（飞入地）转移，是优化本区域内部产业结构的重要举措。通过培育发展一些具有巨大潜力的战略产业，培植壮大主导产业，扶植幼小产业，巩固基础产业，进而调整三大产业的比重，使区域内部的产业结构得到优化升级。区域内的经济增长方式也因此得以转变，产业投入产出效率提高，区域经济总量增加，从而使当地的税收增加。

2.对飞入地的意义

一是对产业发展的影响。飞出地的产业转移可直接带来飞入地经济总量的迅速增加，同时，制造加工基地的形成还能为飞入地带来产业聚集效应和产业乘数效应，从而继续放大区域产业总量。尽管是飞出地的一些夕阳产业，但其在飞入地是相对优势的产业，故而可使所在地的各种经济资源得以迅速激活，加快其产业结构优化升级的步伐。

二是对就业的影响。一般而言，如果从两个地区一体化的角度来看，在飞入地建造的制造加工基地所需的普通劳动力实现本土化，即充分利用当地的人力资源，有利于进一步扩大区域的就业总量。制造加工基地应通过学习培训、技术推广等方式，培育熟练的生产技术人才和企业管理人才，同时应充分发挥生产技术的溢出效应及竞争机制，这有利于飞入地人才素质的提升和外地人才向该区域涌入，从而促使欠发达地区就业结构趋向高级化。

三是对税收的影响。在飞入地建造的制造加工基地的企业大部分属于劳动密集型企业，特别是一些飞出地龙头企业设立的加工制造企业，具有投资规模大、带动力强、经济贡献大等特点，创造的利润和税收数额较高，对属地经济发展具有较大的推动力。此外，此类加工制造基地一旦落户，就决定了其将长期在飞入地经营发展，对当地的税源具有稳定和长期的贡献。

事实上，即便地方政府认识到飞地合作的利益要远大于各自为政的收益，并且都有合作意愿，实践中双方置最大利益于不顾而独立运作的现象也屡见不鲜。例如江苏省江阴和靖江合作共建的江阴—靖江工业园，江阴主管园区投资、开发和管理，靖江则负责土地、劳动力以及环境设施的配套，看似分工明确，但实际运作中双方是一波三折。仅在征地拆迁上，两地就因行政管理冲突而使合作面临高昂的交易成本。除上述体制机制难题外，飞地合作还可能因财税分配、利益分享以及激励机制不到位而无法顺利推进。实践表明，由于缺乏相对稳定的利益分配机制，两地政府的博弈成本较高，从而影响双方的持续投入以及飞地合作的可持续发展。 UiBbnuABnHQPiIniOa0CDr3DniQ0adcC0OocSz3eSNoH8jN8uqfYvnUNXIDPUeRE