第二节
资源诅咒

一、典型特征事实

煤炭是中国主要的能源产品，2019年煤炭占能源消费总量的57.7%，同期原煤占能源生产总量的68.5%，长期对煤炭的过度开采形成了大面积的采煤沉陷区。虽然发展经济学理论认为丰富的自然资源有助于促进经济的增长，然而学者们发现，20世纪90年代以来，自然资源匮乏地区的经济增长速度反而超越了自然资源丰富的地区，他们将这种现象称为“资源诅咒”。长期过度开采资源导致的产业挤出效应和制度的弱化严重阻碍了经济增长，丰富的自然资源通过“荷兰病”和寻租等影响经济发展。 特别是在资源型城市，地方官员在晋升锦标赛中，充分利用行政分权中相对自主的经济决策权和财政分权中的财政收入分层，对地方资源大肆开采以达到经济目的。在财政分权制度下，地方政府与企业之间存在共同目标，地方政府为了扶持业绩较好的国有企业而给予财政补贴，而资源型城市的经济增长主要依靠矿产资源开采和加工等粗放产业，该产业具有门槛较高的特性和天然的垄断属性，导致其受行政干预过多、资源配置不当等影响。地方政府的财政补贴行为会进一步促使资源企业受政府强干预而忽视市场的需求和环境的承载力。煤炭资源型城市的地方官员在经济考核的压力下，会通过行政干预的方式要求煤炭资源开采企业加大开采强度，以获得较高的经济效益，但是过度开采必然会导致形成大面积采煤沉陷区。相关研究表明，中国采煤沉陷区面积预计超过60000平方千米，涉及人口达2000万左右。 为了治理采煤沉陷区，国家发展改革委先后以《关于首批重点采煤沉陷区综合治理工程实施方案的复函》和《关于第二批重点采煤沉陷区综合治理工程实施方案的复函》确定了33项重点采煤沉陷区综合治理工程实施方案并给予资金支持，以期解决由于过度开采所导致的环境问题。

“资源诅咒”现象是指丰裕的自然资源阻碍经济增长，除了对经济增长的阻碍，“资源诅咒”现象还表现在暴力冲突、不平等和腐败等方面。 对自然资源有效开发和利用是资源型城市可持续发展的前提，但是开采行为的扭曲效应则威胁着资源型城市的经济发展和生态保护。中国的资源管理主要采取中央—地方—部门的层层委托管理模式，由于各利益主体诉求的不同，层层委托管理模式下容易形成中央和地方政府之间利益的分割，模糊的资源产权界定导致各利益主体冲突的发生， 降低了资源开采效率。在资源产权改革中，特别是煤矿产权改革会直接影响政府官员与煤企之间的利益博弈，地方政府对辖区资源企业拥有高度控制权，资源企业也会对地方政府形成高度依附， 在各种利益的驱使下引起对资源开采的扭曲效应。

丰富的自然资源为资源型城市提供较为稳定的税收。在现行的分税制改革下，资源型城市依赖丰富的自然资源而获取较为可观的可支配收入，其税收努力程度有所降低。 但官员晋升与经济绩效存在显著的正向关系， 在官员晋升激励下，地方官员晋升的前提是完成上级下达的经济指标。由于资源型城市的特殊性，地方官员的晋升之路往往会带来“双重效应”，即短期内的经济增长和粗放式经济增长模式。 在行政考核压力下，地方官员的晋升之路受到当地经济指标的影响，必然会将压力传导至资源企业，资源企业对地方官员的高度依附则进一步固化了压力传导机制，造成对资源的过度开发。

地方官员的行为受到绩效目标和晋升需求的驱动，而绩效考核是地方官员首要关注的目标。我国对地方官员的考核经历了两次转变，第一次是改革开放初期由单一的政治指标考核转变为GDP绩效指标考核；第二次是党的十八大后由经济指标GDP考核转变为综合指标考核。在前期的官员绩效考核中，各地均以经济增长为目标开展晋升锦标赛。

经济指标的考核体现了强激励的好处，各地官员纷纷以经济增长为目标。但在自然资源丰富的地区，地方官员的考核压力较小。2003—2008年，山西省自然资源对GDP的贡献率超过40%，2012—2020年，我国采掘业增加值占第二产业增加值的比重高达41%。 资源型城市生产总值主要来源于矿产资源开发的增加值，同时资源收入也是资源型城市的主要财政收入。资源收入的增加本应该转化为当地居民的福利，政府应将资源租金投入其他实体资本进而为经济增长打下基础，但是，已有研究表明，很多资源型城市没有将资源优势转化为经济发展优势，存在资源错配问题。

丰富的自然资源降低了地方政府的财政回应性，地方政府并没有明显扩大公共物品的支出。与普通税收收入不同，资源性财政收入并不会提高地方政府在公共物品上的支出， 反而一大部分财政资金会被腐败行为消耗掉。 资源型城市对资源的依赖降低了地方政府信息的透明度，在信息不对称下容易诱发地方官员的寻租行为 。本地劳动力需求因采掘业的兴起而增加，在劳动力跨地区流动受限的情况下，本地劳动力市场供需矛盾发生改变，致使本地劳动力工资上升，进而对本地制造业产生挤出效应，同时，相邻地区的营商环境也会因采掘业的繁荣而变差，从而对其他部门产生负向影响。 可见，自然资源越丰富，越容易导致地方官员的自利行为，也越容易造成资源型城市产业结构的固化，不利于产业结构的升级。

究其原因，自然资源在为资源型城市的发展贡献GDP的同时，也造成当地官员思想的僵化，长期受“靠山吃山”执政理念的误导从而错失发展机遇。自然资源也由“福音”转化为“资源诅咒”，资源型城市发展滞后，官员晋升困难，“懒政”、权力寻租等现象在资源型城市中尤为突出。资源产业的发展限制了潜在的创新者从事非资源型产业，挤出了创新行为和技术要素，不利于高新技术企业的发展。 资源型城市依靠原有的采掘业和粗放的资源加工业，采掘业和粗加工业一家独大，对其他制造业产生挤出效应，不利于产业升级。在政府官员自利行为和产业升级困难的双重影响下，更容易导致“官商勾结”和“官煤经济”，进而进一步导致对资源的过度开采。

图2-1刻画了2003—2018年全国原煤开采量、煤炭资源型城市原煤开采量和全国采煤沉陷区面积。

从图2-1中可以看出，全国原煤开采量一直稳步增长，2013年后缓慢回落，而煤炭资源型城市原煤开采量占全国原煤开采量的比重由2003年的60%增长到2018年的70%，表明煤炭资源型城市的原煤开采对中国能源的贡献较大，但煤炭的开采形成了大面积采煤沉陷区，对煤炭资源型城市生态环境和当地居民产生了较大的负面影响。

图2-2给出了不同煤炭资源型城市的煤炭开采强度，可以看出衰退型煤炭城市的煤炭开采强度远高于其他类型城市并呈现较大的波动，再生型煤炭城市受资源枯竭的影响，开采量逐渐减少，其开采强度逐渐降低，这些数据也验证了《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》对资源型城市分类的准确性。

能源开发中容易滋生权力寻租和腐败，图2-3用各级检察机关披露的职务犯罪总人数与公共管理和社会组织从业人员数的比值来衡量腐败程度，并以煤炭资源型城市的腐败程度与全国腐败程度进行对比。

图2-3中煤炭资源型城市的腐败程度与全国腐败程度的变化基本一致，但是煤炭资源型城市的腐败程度明显高于全国腐败程度，可见煤炭资源的开采为地方官员权力寻租和腐败提供了机会。

资源的开采容易对产业结构产生挤出效应，图2-4将第三产业产值与第二产业产值的比值作为产业结构的计算依据，分别刻画了煤炭资源型城市产业结构和全国产业结构走势。在全国层面，随着时间的推移，产业结构逐渐向高级化发展，而煤炭资源型城市产业结构高级化的趋势并不明显，与全国平均值的差距逐渐拉大。

事实上，煤炭的开采对煤炭资源型城市的环境产生较大的负面影响，在不同煤炭资源型城市，其开采强度存在差异。煤炭资源型城市的地方官员的腐败程度高于全国腐败程度，并且其产业结构高级化水平与全国均值的差距较大，并呈现逐渐扩大趋势。正如理论分析和基本事实刻画的情形，煤炭资源型城市的转型需要从制度和政策上消除煤炭开采对城市的负面影响。

煤炭资源型城市是资源型城市的重要组成部分，2013年国务院下发的《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》涉及262个资源型城市，并对其进行分类整理。本书根据该文件筛选出49个煤炭资源型城市，由于黔南布依族苗族自治州、毕节市、达州市、广元市和广安市数据缺失严重，本书保留44个地级市，如表2-4所示。

资料来源：根据《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》整理。

二、自然资源禀赋与过度开采

本书实证部分数据主要来源于《中国城市统计年鉴》（2003—2018）、EPS数据库和国泰安区域数据库，44个地级市职务犯罪数据是通过各地级市年鉴和地级市政府网站手动收集的，个别缺失值采用线性插值法补齐。由于本书的解释变量“是否过度开采”是一个二元变量，本书的基本计量模型是一个地级市层面的Probit回归模型：

其中， Overp 为被解释变量， Re 为解释变量， con （ control ）表示其他控制变量， t 表示不同的时期（一年）， i 表示不同的煤炭资源型城市， δ _t 表示时间固定效应， μ _i 表示城市固定效应， ε _it 表示随机误差项。过度开采（ Overp ）没有一个统一的标准，本书将年度原煤开采量与已探明煤炭储量的比值作为衡量是否过度开采的依据，以所有样本原煤产量与煤炭储量比值的平均数为基准，如果是则取1，否则取0。大于均值的取1，即为过度开采，反之取0。自然资源禀赋（ Re ）反映资源富集程度，自然资源越丰富越有可能形成对资源的依赖，本书以采掘业从业人员数与城镇单位就业人员总人数的比值来衡量自然资源禀赋。

此外，本书还加入了以下控制变量：①经济发展水平（ RGDP ）。政府行为受当地经济发展水平的影响，本书以人均GDP的对数表示该地经济发展水平。②城市规模（ Zrk ）。城市规模的大小决定政府财政支出，本书以年末人口总数的对数反映该地城市规模。③对外开放程度（ Fdi ）。外商直接投资对产业结构产生影响，缓解资源型城市对资源的依赖，本书采用外商直接投资与GDP的比值来衡量对外开放程度。④物质资本投入（ Capital ）。固定资产投资会直接影响煤炭企业的原煤产量，用全社会固定资产投资额与GDP的比率进行衡量。⑤财政压力（ FisP ）。财政压力的大小影响政府决策，用一般公共预算收支差与一般公共预算的比值来衡量。

为了更加直观地考察不同城市类型和城市规模是否对过度开采产生影响，本书计算不同城市类型和不同城市规模的过度开采比，以过度开采出现的频数除以每种城市类型和城市规模的数量度量过度开采比，如表2-5所示。

不同类型城市的过度开采情况差异较大，其中衰退型城市过度开采比最高，其次是再生型城市，过度开采比最小的是成长型城市。这一结果与《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》中“分类引导各类城市科学发展”的描述一致，即衰退型城市资源趋于枯竭，需要化解因过度开采导致的失业、沉陷区和废弃矿坑等问题。在城市规模的统计中，煤炭资源型城市中有82.52%的城市属于中小城市，中小城市产业结构单一，对资源的依赖性更强，过度开采的可能性更大。

表2-6报告了煤炭资源型城市自然资源禀赋对过度开采影响的估计结果。表2-6第（1）列没有添加控制变量，仅考察自然资源禀赋对过度开采的影响。回归结果显示，自然资源禀赋的回归系数在1%的显著性水平上为正，说明自然资源禀赋对过度开采存在显著的正向作用，即过度开采行为偏向于自然资源禀赋丰裕的区域，丰裕的自然资源禀赋易导致产生大面积采煤沉陷区。经测算，自然资源禀赋的平均边际效应为2.6601，即自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率增加2.6601个百分点。这说明自然资源禀赋越丰富，越易导致过度开采。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为 Z 值。

表2-6第（2）列在第（1）列基础上进一步控制城市特征中的经济发展水平。回归结果显示，自然资源禀赋对过度开采存在显著的正向作用。经测算，自然资源禀赋的平均边际效应为2.1134，即自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率增加2.1134个百分点。另外，研究发现，城市发展水平对过度开采的影响是显著的，城市发展水平越高，过度开采的可能性越大。自然资源禀赋会抑制地方政府的征税努力程度， 城市发展需要依靠地方政府的税收收入，资源型城市的税收收入主要来源于资源的开采，城市的发展水平越高，其财政支出规模越大，越需要加大开采强度来获取更多的财政收入。表2-6第（3）列在第（2）列基础上进一步控制了城市特征中的财政压力。回归结果表明，自然资源禀赋的回归系数依然在1%的显著性水平上为正。自然资源禀赋的平均边际效应为2.0378，即自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率增加2.0378个百分点。财政压力对过度开采的影响也显著为正，地方政府的财政压力通过煤炭企业税负的传导机制，迫使煤炭企业过度开采导致产能过剩 。同时地方政府财政压力越大，越有可能要求煤炭企业提高产能，导致过度开采行为的出现。表2-6第（4）~第（6）列进一步控制对外开放程度、城市规模和物质资本投入。回归结果显示，自然资源禀赋对过度开采存在显著的正向作用。自然资源禀赋的平均边际效应分别为1.9612、1.9928和1.9335，即自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率分别增加1.9612个、1.9928个和1.9335个百分点。对外开放程度会对过度开采产生负向影响，并在10%的水平上显著，表明提高对外开放程度能够促进煤炭资源型城市产业结构升级，降低其对资源的依赖性。

为了进一步检验上述结果的稳健性，本书变换了自然资源禀赋的衡量指标，以自然资源禀赋系数 Ef 测算煤炭资源型城市的资源优势，即用该地区的原煤产量与全国原煤总产量的比值除以煤炭资源型城市GDP与全国GDP的比值。公式表示如下：

使用Probit模型对式（2-3）进行估计，结果如表2-7第（1）列所示。将自然资源禀赋的衡量指标替换为原煤产量与全国原煤总产量的比值除以煤炭资源型城市生产总值与全国GDP的比值后，自然资源禀赋对过度开采的影响仍然显著为正。自然资源禀赋的平均边际效应为0.0192，即自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率增加0.0192个百分点。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为 Z 值。

从计量方法入手，使用条件混合过程估计（Conditional Mixed Process，CMP）方法以及调整标准误的方式进行稳健性检验。CMP方法拟合了多重方程、多级和条件递归混合过程的估计量。CMP方法的估计结果如表2-7第（2）列所示，自然资源禀赋对过度开采的边际效应为1.9335并通过1%的显著性检验，表明自然资源禀赋每增加1%，过度开采的概率增加1.9335个百分点。两种稳健性检验的结果都表明，自然资源禀赋对过度开采存在显著的正向作用，即过度开采行为偏向于自然资源丰裕的区域，更容易形成大面积采煤沉陷区，说明基准模型估计结果具有较好的稳健性。

为了更好地检验模型的稳健性，本书将各地原煤开采量与已探明煤炭储量的比值进行四分位处理，并赋值0，1，2，3，将被解释变量转换为次序型变量；分别使用Ordered Probit和Ordered Logit对模型进行检验，鉴于原被解释变量为二值变量，使用Logit方法对结论的稳健性进行检验。表2-8中，第（1）列是Logit方法回归结果，第（2）列是Ordered Probit方法回归结果，第（3）列是Ordered Logit方法回归结果。变更估计方法后的回归结果与基准回归结果基本一致，均验证了基准回归的稳健性，即高自然资源禀赋会导致过度开采。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为 Z 值。

本书对城市规模和自然资源禀赋分别进行分组回归，以探讨不同城市特征下自然资源禀赋对过度开采的影响。根据2014年城市规模划分标准，将城区人口大于1000万的划为超大城市并赋值6；城区人口在501万~1000万的划为特大城市并赋值5；城区人口在301万~500万的划为Ⅰ型大城市并赋值4；城区人口在101万~300万的划为Ⅱ型大城市并赋值3；城区人口在51万~100万的划为中等城市并赋值2；城区人口小于50万的划为小城市并赋值1。本书基于城区人口规模对煤炭资源型城市进行划分，对小城市、中等城市和Ⅱ型大城市进行回归分析，结果如表2-9所示。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为 Z 值。

表2-9的异质性分析结果显示，相较于Ⅱ型大城市，中小城市自然资源禀赋对过度开采的正效应更为显著，说明中小城市对自然资源的依赖度较高，而中小城市的地方政府为了维持财政支出，更倾向于加大开采强度获得财政收入，但过度开采煤炭资源容易形成大面积采煤沉陷区。Ⅱ型大城市的自然资源禀赋对过度开采存在负效应，原因可能是规模较大城市经济较为发达，产业结构较为合理，城市发展水平较高，财政压力可以通过其他方式缓解， 减轻了对资源的依赖。

三、自然资源禀赋、政府决策及其后果

为了检验自然资源禀赋高低对地方政府决策的影响，本书对44个城市的704个自然资源禀赋进行分组回归，大于中位数0.18301的为高自然资源禀赋，低于中位数的为低自然资源禀赋。表2-10第（1）列和第（2）列回归结果显示，高自然资源禀赋和低自然资源禀赋对过度开采的影响都显著为正。其中，高自然资源禀赋对过度开采的效应低于低自然资源禀赋对过度开采的效应，原因可能在于自然资源禀赋对政府征税的努力程度产生抑制作用， 高自然资源禀赋地区的地方政府对自然资源的依赖程度较高、征税努力程度较低，同时，高自然资源禀赋地区自然资源可探明储量大于低自然资源禀赋地区，在开采量相当的情况下，其开采强度明显低于低自然资源禀赋地区。

为了进一步检验不同自然资源禀赋对过度开采的影响，生成一个虚拟变量 D ₁ 。本书以《关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）的通知》为依据对煤炭资源型城市进行分类，将成长型城市和成熟型城市确定为资源丰富型城市并赋值为1，将衰退型城市和再生型城市确定为资源枯竭型城市并赋值为0。将虚拟变量以及虚拟变量的交互项引入原方程进行回归，结果如表2-10第（3）列和第（4）列所示。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为稳健标准误。

自然资源禀赋在1%的显著性水平下显著为正，说明自然资源禀赋越高，越易导致过度开采。同时，在资源枯竭型城市和资源丰富型城市，自然资源禀赋对过度开采的影响存在差别，资源丰富型城市的自然资源禀赋对过度开采的效应明显高于资源枯竭型城市，即资源丰富型城市征税能力建设要弱于资源枯竭型城市，在财政压力的影响下，资源丰富型城市的地方政府更倾向加大开采力度来提高税收收入，进而缓解财政压力。而资源枯竭型城市受资源储量降低以及城市发展战略调整的影响，其自然资源禀赋对过度开采的影响明显低于资源丰富型城市。资源枯竭型城市和资源丰富型城市的异质性分析也表明，自然资源禀赋的高低会直接影响煤炭资源型城市对自然资源的依赖度，进而影响煤炭开采强度。

本书认为，自然资源禀赋对过度开采的影响可通过地方官员的自利行为和产业升级的挤出效应进行传导。本书根据自然资源禀赋对过度开采可能存在的影响路径，参考Baron和Kenny 提出的检验中介效应逐步法，构建中介效应模型进行检验。

其中， y′ _it 为被解释变量； x _it 为解释变量； m _it 代表中介变量，包括腐败程度（ Corr ）和产业结构高级化程度（ Ois ）。考虑到职务犯罪存在一案多人和市级职务犯罪案件数据不全等因素，本书将各地级市披露的检察机关立案的职务犯罪人数与公共管理和社会组织从业人员数的比值作为腐败程度的衡量指标，以第三产业增加值与第二产业增加值之比表示产业结构高级化程度。

表2-11中Panel A报告了地方官员权力寻租中介效应模型估计结果。从结果来看，第（2）列的解释变量对中介变量的影响系数显著为正，说明自然资源禀赋越高，地方官员自利行为越严重，职务犯罪程度越高。第（3）列的解释变量与中介变量对被解释变量的影响系数也显著为正，说明地方官员自利行为在自然资源禀赋与过度开采之间存在部分中介效应。

注： ^* 表示 p ＜0.1， ^** 表示 p ＜0.05， ^*** 表示 p ＜0.01；括号内为稳健标准误。

原因可能是，煤炭资源型城市由于资源的丰富性，采掘业和资源加工业占比过大，导致经济发展严重依赖自然资源，形成“资源诅咒”效应，在煤炭资源型城市官员晋升难度加大的背景下，其易利用权力寻租获取利益，进而导致腐败程度上升，进一步导致对资源的过度开采。表2-11中Panel B报告了产业结构升级中介效应模型估计结果。从统计结果来看，第（2）列的解释变量对中介变量的影响系数为负，说明自然资源禀赋抑制了产业结构升级。第（3）列的中介变量对被解释变量的影响系数显著为负，说明产业结构升级是完全中介效应。原因可能是，自然资源禀赋对制造业产生挤出效应，煤炭资源型城市受制于产业结构单一、产业升级较慢和对自然资源的高度依赖，进而导致过度开采，形成大面积采煤沉陷区。

“资源诅咒”是自然资源对经济增长负向影响的反映，同时，自然资源禀赋会通过多种途径影响自然资源的开采，长期过度开采煤炭资源会形成大面积采煤沉陷区，对当地的生态环境、经济、社会等产生严重的负面影响。第一，自然资源禀赋对过度开采具有显著的正向作用，即煤炭资源型城市的过度开采行为偏向于自然资源丰裕的地区，易形成大面积采煤沉陷区。第二，自然资源禀赋与过度开采的关系受不同城市规模的影响，相较于Ⅱ型大城市，中小城市自然资源禀赋对过度开采的正效应更为显著，但Ⅱ型大城市自然资源禀赋对过度开采具有负向作用，可能是由于规模较大的城市，其经济较为发达，财政压力可以通过其他方式缓解，从而减轻城市对资源的依赖。在对自然资源禀赋特征的分组回归中，高自然资源禀赋和低自然资源禀赋均对过度开采产生正向影响，资源丰富型城市和资源枯竭型城市同样表现出自然资源禀赋对过度开采的正向作用。第三，地方官员自利行为和产业结构升级在自然资源禀赋的开采效应中具有中介效应，自然资源禀赋对地方官员自利行为具有正向影响，而自然资源禀赋对资源型城市产业结构升级具有抑制作用，两者均会导致过度开采效应的增大。首先，厘清自然资源管理模式，改分层管理为垂直管理，降低因利益分割导致的过度开采；继续加大资源税改革力度，扩大资源税征收范围，将资源开采环节所产生的污染纳入征税范畴，实行“政府+市场”的合规的资源价格定价机制，利用税收调控经济行为。其次，资源型城市继续加大对外开放力度和引导高新技术产业发展，促进产业结构调整，逐渐降低对自然资源的依赖度；同时，资源型城市应加强对地方官员的监督，杜绝官员腐败，改变资源型城市地方官员的激励措施，防止地方官员不作为现象的发生。最后，企业层面要本着“谁开发谁负责”的态度，合理开发资源，降低对环境的破坏，提高生态补偿金的征缴，切实维护失地农民的合法权益。 eWG7fJ1DUelrzn0PGRWcFk40IvyUhwitzFWU6rmI/2FMpueUSk9syeDC+yEiGTJR