下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
“国家机关工作人员”的认定包含“国家机关”和“从事公务”两个要素。国家机关不仅包括人大、政府、监察、法院、检察院等严格意义上的国家机关，也包括中国共产党组织、政协机关、证监会、银保监会等准国家机关；另外根据司法解释，在受国家机关委托的组织如事业单位中从事公务的人员，以及国家机关中被聘任从事公务的人员，在认定渎职犯罪时也以“国家机关工作人员”论；在国家机关中工作的人员如果不具备“从事公务”这一要素，不属于“国家机关工作人员”。
哪些机关的人员属于“国家机关工作人员”，国家机关中的所有人员是否都属于“国家机关工作人员”，司法实践中也存在一定的争议。
在贪污贿赂犯罪中，“国家机关工作人员”与“国家工作人员”的概念是严格区分的，事业单位、人民团体、国有公司，以及受国有单位委派在非国有单位从事公务的人员，属于国家工作人员，而不是国家机关工作人员。
但是，在渎职犯罪中，因为其犯罪主体明确规定为“国家机关工作人员”，为全面打击渎职犯罪行为，立法解释对“国家工作人员”的范围进行了扩张性解释，把原本在贪污贿赂犯罪中认定为“国家工作人员”的主体，在渎职犯罪中认定为“国家机关工作人员”，一定程度上导致了司法实践中对“国家机关工作人员”认定的混乱。
这种扩张性解释主要渊源是全国人大常委会的立法解释。全国人大常委会于2002年12月28日发布《关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定： “在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”
立法解释导致的后果是，“国家机关工作人员”与“国家工作人员”的概念存在一定程度的混同。事业单位、人民团体中被授权或委托行使行政管理职权的人员，也以国家机关工作人员论。这使得渎职犯罪中“国家机关工作人员”的范围几乎等同于国家工作人员的范围。这虽然有利于对渎职犯罪的查处，但也会带来逻辑混乱，出现在同一部刑法中，同一个“国家机关工作人员”概念的内涵外延不相同的情形，给司法实践操作带来困惑。
除了全国人大常委会作出专门解释外，最高人民法院和最高人民检察院也针对“国家机关工作人员”的范围界定发布了一系列司法解释。例如，《最高人民检察院关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》指出：“ 根据刑法第九十三条第二款的规定，合同制民警在依法执行公务期间，属其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论。对合同制民警在依法执行公务活动中的玩忽职守行为，符合刑法第三百九十七条规定的玩忽职守罪构成条件的，依法以玩忽职守罪追究刑事责任。”
司法实践中，存在对“国家机关工作人员”认定泛化的现象，特别是在渎职犯罪中。应当结合“国家机关”和“从事公务”两个要素对“国家机关工作人员”进行科学认定。
“国家机关工作人员”的认定主要从“国家机关”和“从事公务”两个要素进行考察。除在国家机关中从事公务的人员外，受国家机关委托从事公务的人员，以及在国家机关中被聘任从事公务的人员，也属于“国家机关工作人员”，例如，在体彩中心、疾控中心受委托行使行政管理职能的人员。有的工作人员虽然在国家机关中工作，但在未“从事公务”时，不应将其认定为“国家机关工作人员”。
在司法实践中，虽然体彩中心、疾控中心等单位在名义上属于事业单位，但因被授权或受委托行使一定的行政管理职能，被认定为“国家机关工作人员”。
1.区市场监督管理局是区政府行政管理部门，辖区内街道办事处设立的市场监督管理所为该局的派出所机构，行为人作为该所副所长，系国家机关工作人员，见【（2021）辽07刑终130号】张某帮助犯罪分子逃避处罚案二审刑事裁定书。
在该裁定书中，辽宁省锦州市中级人民法院认为：
关于上诉人张某的辩护人所提的张某作为市场监督管理所副所长，不具有查禁犯罪活动的职责，也不是国家机关工作人员，故不具有本罪的主体资格的辩护意见，经查，第一，在卷的《规定》、干部任免审批表、任免通知证实，锦州市凌河区市场监督管理局为区政府行政管理部门，辖区内街道办事处设立的市场监督管理所为该局的派出所机构，张某作为该所副所长，是国家机关工作人员；第二，《规定》不仅规定了市场监督管理局负有查处违法犯罪的职责，而且现有证据也证实，刘某涉嫌犯罪的相关线索系张某所在单位向公安机关移送，张某知道刘某系涉嫌犯罪的犯罪分子，张某作为副所长，在与公安机关联合查处犯罪过程中，更无可争辩地负有查禁犯罪活动的职责。故该辩护意见无事实和法律依据，本院不予支持。
2.物价局价格认定中心虽系事业单位，但行为人系区发展和改革局四级调研员，是被委派到事业单位从事公务的人员，属于国家机关工作人员，符合滥用职权罪的主体条件，见【（2021）辽11刑终85号】徐某海滥用职权、受贿刑事二审刑事裁定书。
在该裁定书中，辽宁省盘锦市中级人民法院认为：
关于上诉人徐某海及其辩护人提出“上诉人徐某海出具不真实的价格认定结论的行为不符合滥用职权罪的犯罪要件，首先兴隆台区价格认定中心不是国家机关，上诉人在兴隆台区价格认定中心任职时的身份也不是国家机关工作人员，其不符合滥用职权犯罪的主体条件；其次没有证据证明上诉人徐某海给公共财产、国家和个人利益造成重大损失”的上诉理由及辩护意见。经查，上诉人徐某海系盘锦市兴隆台区发展和改革局四级调研员，是国家机关工作人员，盘锦市兴隆台区物价局价格认定中心虽然系事业单位，但是其符合滥用职权罪的主体条件。上诉人徐某海在接受盘锦市公安局兴隆台分局惠宾派出所的委托，对“王某1涉嫌盗窃案”涉案赃物“一块浪琴牌手表”进行价格认证时，非法收受他人贿赂三万元，违反相关价格认证规定，滥用职权做出虚假的价格认定结论，致使王某1逃避法律制裁，其行为妨害了司法机关的正常活动，符合滥用职权罪的构成要件。
3.疾控中心是全额拨款事业单位，行为人的身份虽系事业编制，但其具有行政执法证，属于“受委托行使国家行政管理职权的事业单位的工作人员”，所履行的职责为国家行政执法机关的职责，应当以负有辖区内卫生监督管理职责的国家机关工作人员论，见【（2017）鄂03刑终18号】周某玩忽职守案二审刑事裁定书。
在该裁定书中，湖北省十堰市中级人民法院认为：
十堰市人民检察院抗诉意见指出：从犯罪主体上分析，原审被告人周某系负有卫生监督管理职责的国家机关工作人员。原审被告人周某是否属于国家机关工作人员，是本案能否认定为玩忽职守犯罪的关键和前提。在卷证据表明，本案原审被告人周某为武当山特区卫生监督所工作人员（2004年至2009年）及武当山特区疾控中心卫生监督科科长（2009年至2015年）。根据武当山特区机构编制委员会提供的相关文件，武当山特区疾控中心为全额拨款事业单位。2011年其被授予湖北省行政执法证，执法类型为卫生行政执法、食品药品行政执法。原审被告人周某的身份虽然属于事业编制，但依据上述立法、司法解释的规定，其应属于“受委托行使国家行政管理职权的事业单位的工作人员”，所履行的职责为国家行政执法机关的职责，应当以负有辖区内卫生监督管理职责的国家机关工作人员论，其具有成立玩忽职守罪的主体资格。抗诉机关的此项抗诉理由及十堰市人民检察院的相关出庭意见正确，本院予以采信。
4.体彩中心属于受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织，其工作人员具有监管彩票发行的法定职责，应以“国家机关工作人员”论，见【《最高人民检察院公报》2005年第5号指导案例】吴某华受贿、玩忽职守案一审裁定书。
在该裁定书中，陕西省西安市中级人民法院认为：
根据国发2001第35号文件《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》中，财政部负责起草、制定国家有关彩票管理的法规、政策的规定，2002年3月财政部制定了《彩票发行和销售管理暂行规定》，该规定明确了彩票机构是国家特许垄断彩票发行和销售的专门机构；体彩发行由隶属于国家体育总局的体育中心承担，按省级行政区域组织实施。陕西省成立体彩中心的文件证实，省体彩中心是陕西省体育彩票的发行和管理机关。以上文件证实，省体彩中心是受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织。
本院认为，被告人吴某华身为受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中受委托从事公务的人员，在履行公务活动中，利用职务之便，为他人谋取利益，收受他人贿赂，其行为已构成受贿罪；在监管彩票发行过程中，本应严格按照财政部、国家体育总局以及省体彩中心的有关规定依法正确履行职责，对发行销售活动进行全面有效的监督，因其工作不负责任，疏于监管，给杨某明、孙某贵等犯罪嫌疑人以可乘之机，致使诈骗得逞，在社会上造成恶劣影响，使国家和政府的公信力遭受严重损害，构成玩忽职守罪。
最后法院裁定被告人吴某华犯受贿罪，判处有期徒刑八个月，犯玩忽职守罪判处有期徒刑二年，决定执行有期徒刑二年又六个月。
在国家机关中，并非所有的工作人员都属于“国家机关工作人员”，有的人员虽然表面上属于国家机关的工作人员，但没有利用从事公务的职务之便，则不能认定为是“国家机关工作人员”。非国家机关中，没有受国家机关委托代表国家机关行使职权的工作人员，也不属于“国家机关工作人员”。
1.行为人虽系国家机关中的工作人员，但其获取财物并未利用职务之便，不应认定为贪污罪的适格主体，见【（2017）甘0602刑初214号】齐某诈骗案一审刑事判决书。
在该判决书中，甘肃省武威市凉州区人民法院认为：
被告人齐某以非法占有为目的，利用伪造虚假房屋买卖协议的手段，采用虚构事实隐瞒真相的方法，骗取公私财物50750.40元，数额巨大，其行为符合诈骗犯罪的构成要件，构成诈骗罪。被告人齐某在骗取公房补助款的过程中，从其伪造虚假买卖协议、与负责拆迁的公司签订房屋补偿协议及领取补助款的过程看，其并未利用从事武威市直管公房管理所的职务便利，其行为不符合贪污犯罪的构成要件。公诉机关指控被告人犯诈骗罪的事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立，但起诉指控被告人犯贪污罪的罪名不当，应予纠正。最后法院以诈骗罪判处被告人齐某有期徒刑三年，并处罚金5000元。
2.受国家机关聘用、委托实际履行行政管理职能的非在编人员视为刑法中的“国家机关工作人员”，但行为人作为治安队长负责保安员的离职、考勤等工作并非属于履行国家机关赋予的行政管理职能，而是履行该指挥部的内部管理权，其隐瞒保安员已辞职的事实不上报并制作虚假考勤表的行为不属于从事公务的行为，不应认定为“国家机关工作人员”，见【（2015）佛城法刑初字第352号】柯某甲贪污案一审刑事判决书。
在该判决书中，广东省佛山市禅城区人民法院认为：
关于本案的定性问题。本院认为，被告人柯某甲的行为构成职务侵占罪而非贪污罪，理由如下：（1）佛山市禅城区某片区改造工程指挥部是禅城区政府为了某片区改造项目专门成立的临时机构，被告人柯某甲系该指挥部聘用的合同工，根据相关规定，受国家机关聘用、委托实际履行行政管理职能的非在编人员也视为刑法中的“国家机关工作人员”；本案中被告人柯某甲作为治安队长负责保安员的离职、考勤等工作并非属于履行国家机关赋予的行政管理职能，而是履行该指挥部的内部管理权。（2）被告人柯某甲作为指挥部治安队的队长，没有主管、管理、经营、经手公共财物及财政资金的权力，其隐瞒保安员已辞职的事实不上报并制作虚假考勤表的行为不属于从事公务的行为，不能认定为贪污罪中利用职务上便利的行为。综上，被告人柯某甲的行为不符合贪污罪的构成要件，不构成贪污罪，而应当定性为职务侵占罪。被告人柯某甲及其辩护人的相关辩解、辩护意见成立，本院予以采纳。本院认为，被告人柯某甲利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，共计人民币61616余元，数额较大，判决被告人柯某甲犯职务侵占罪，判处有期徒刑一年一个月。
“国家机关工作人员”是职务犯罪辩护的核心要点。是否属于“国家机关工作人员”，有时是认定能否构成犯罪的关键，如渎职类犯罪；有时是区分此罪与彼罪的关键，如受贿罪与利用影响力受贿罪；有时是区分轻罪与重罪的关键，如受贿罪与非国家工作人员受贿罪、受贿罪与诈骗罪。辩护律师应根据案件具体情况，主张被告人属于或不属于“国家机关工作人员”，从而最大程度上为当事人争取合法利益。