下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
无论古今，“政”与“法”的关系始终是政法理论和实践的基轴性问题，亦是理解中国政法传统之特质的重要参照系。在现代话语体系中，“政”“法”分别是政治、法律之简称，学者们多从政治与法律关系入手解读政法之内涵。但是，在传统话语体系中，“政”“法”皆属语义多元的基础性概念，因而其关系错综复杂。本部分拟从广义和狭义两个层面探讨古典政法传统中“政”与“法”的关系。
（一）广义上的“政”与“法”的关系
广义之“政”是指传统社会的国家治理。先秦时期，孔子说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”
孔子对“政”的这一论述被后世奉为圭臬。此处“政”的含义很广，不拘泥于政治事务，而是涵盖了国家治理的方方面面。具体而言，其范围除了行政、司法、外交、军事外，还包括教育、宗教、农业、商业等事务。
杨伯峻先生将“为政以德”译作“用道德治理”，即将此处之“政”解释为“治理”
。孟子所支持的“仁政”，荀子所称的“听政之大分，以善至者待之以礼，以不善至者待之以刑”等都在国家治理层面使用“政”的概念。
广义之“法”是指传统社会的规范体系，即“治政整民之制度”
。不少古代政治家和思想家都从这一角度来理解法的内涵。“法者，天下之程式也，万事之仪表也。”
“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者，无有。虽至士之为将相者，皆有法。虽至百工从事者，亦皆有法。”
从内容上看，广义之“法”主要由礼与刑（狭义的法）所构成，形成了礼刑一体的规范体系。“礼之所去，刑之所取，失礼则入刑，相为表里者也。”
因此，广义之“政”与“法”关系，就是传统社会中国家治理与规范体系之间的关系。
1．政必有法
无论何种国家的治理，都离不开规范体系的建设与运行。古代政治家和思想家在论述为政之道时，大都把明礼、立法、定律视为治国理政之要务。例如《论语》载：“谨权量，审法度，修废官，四方之政行焉。”
朱熹指出，此处之“法度”包括了“礼乐制度”
等各项规范。与此类似，荀子将礼教与刑法等规范视为治理之要害，他认为：“治之经，礼与刑，君子以修百姓宁。”
王安石把立善法视为治国平天下的关键，他指出：“盖君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”
朱元璋则在《大明律》颁行之际阐明了明礼定律的重要性：“朕有天下，仿古为治，明礼以导民，定律以绳顽，刊著为令，行之已久。”
可见，古代的有识君臣普遍认为，确立规范体系是达至善治的必由之路，完备的规范体系是天下大治的必要条件。
2．为政以法
在以皇权为中心的传统政治体制下，人治、专制不可避免，但开明的政治家和思想家强调治国必须遵循规矩，“为国以礼”“以法治国”，以维护稳定的统治秩序。只不过，在先秦时期，儒家和法家各自强调的治国规范不同，儒家更重视“礼”，而法家更重视“法”。法家把法律看作治国的唯一标准。“故明主之治也，当于法者赏之，违于法者诛之。”
“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”
儒家将礼看作经国序民的根本准绳。“礼，经国家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”
“礼者，政之挽也，为政不以礼，政不行矣。”
“礼之所兴，众之所治也；礼之所废，众之所乱也。”
儒家虽然重视礼，但并不完全排斥法。孔子将“法”与“德”视为理政的两大方略。“闵子骞为费宰，问政于孔子。子曰：‘以德以法。夫德法者，御民之具，犹御马之有衔勒也。’”
荀子明确提出隆礼重法的治国主张，他说：“人君者，隆礼尊贤而王，重法爱民而霸。”
自汉代以后，礼法并重、礼法合一的治理传统逐步形成。
从总体上看，传统社会的统治者注重以礼法规范体系作为治理手段，在一定程度上实现了制度化治理。其一，礼法规范体系中的组织规范确定了国家治理的组织架构。在理论层面，儒家学者编纂《周礼》，希望通过设定治典、教典、礼典、政典、刑典、事典等规范体系来架构国家治理结构。
其中，设六官、定畿服等组织规范是最为重要的，明确了中央政府与地方政府的关系、官僚机构组织形式等有关治理结构的核心问题。在实践层面，以秦代为例，始皇帝废除了西周分封制，制定了皇帝制度、三公九卿制度、郡县制度等规范体系，从而创设了被后世王朝因循的中央集权、皇帝专制的组织架构。其二，礼法规范体系中的行为规范确定了国家治理的运作方式。治理的运行具体体现为官僚机构与个人的行为，礼法规范体系严格约束民众、百官乃至皇帝的行为，以维持稳定的政治秩序、经济秩序和社会秩序。例如，秦代“泰山刻石”载，“皇帝临位，作制明法，臣下修饬”“治道运行，诸产得宜，皆有法式”
。可见，始皇帝在立国伊始便通过“作制明法”确立了治下各项事务的具体运作方式，并要求官民严格遵守之。
3．法依政行
所谓法依政行，是指礼法规范体系需要政治主体的确立和推行。法家特别强调君主和官吏在法的运行中的重要作用。商鞅从立禁（法）推导出立官与立君：“民众而无制，久而相出为道，则有乱。故圣人承之，作为土地货财男女之分。分定而无制，不可，故立禁。禁立而莫之司，不可，故立官。官设而莫之一，不可，故立君。”
管仲提出了君、臣、民三类政治主体在法的运行中的角色分工：“夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓大治。”
秉持贤人政治理想的儒家更加强调圣君贤吏在法律运作中的决定性作用。孟子说：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”
荀子不仅认为徒法不能自行，而且强调明君贤臣是法制良性运作的前提条件，他说：“故法不能独立，类不能自行，得其人则存，失其人则亡。法者，治之端也；君子者，法之原也。故有君子，则法虽省，足以遍矣；无君子，则法虽具，失先后之施，不能应事之变，足以乱矣。不知法之义而正法之数者，虽博，临事必乱。”
在他看来，明君贤臣的缺位将导致法制转化为乱政之源。
在君主专制体制下，以君主为首的官僚队伍无疑对法的运行质量和效果产生决定性影响。一方面，君主“口含天宪”，是法律的直接创制者，“前主所是著为律，后主所是疏为令”
。另一方面，君主主导和指挥立法、执法、司法活动，决定王朝法制建设的大政方针和发展走向。官吏群体是古代法的具体编撰者、解释者、推行者。为保证官吏群体能对法律规范体系有所把握，吏部铨试考察候选官员的法律素养。例如，唐代铨试尤重书判，马端临称：“吏部所试四者之中，则判为尤切。盖临政治民，此为第一义。必通晓事情，谙练法律，明辨是非，发摘隐伏，皆可以此觇之。”
可见，了解、遵守、推行法律规范为所有官吏的基本职守。
4．政法同构
所谓政法同构，是指传统国家的政权体系同法律体系在结构划分上遵循相同逻辑，呈现出相同架构。有学者从官制角度来解读这种现象，把古代中央政权的六部官制和“六事法”体系相对应，称为“官法同构”
。政法同构现象形成于隋唐时期。随着隋唐确立起以三省六部制为基本框架的中央政权体系，其令、格、式的内部划分逐步与官僚机构的划分呈现出对应性。唐玄宗时期，《唐六典》“始以令式入六司”，直接以各官僚机构为篇目，整合了关于官僚机构职能的规范，为后世的会典奠定范本。政法同构现象成熟于明清时期。自明代起，随着律令体系向典例体系转化
，会典成为法律规范的主要载体，其结构直接与官制对接。明代会典“辑累朝之法令，定一代之章程”，确定篇目的原则是“以本朝官职、制度为纲，事物、名数、仪文、等级为目”
。清代统治者在会典之外制定则例，“使一具政令之大纲，一备沿革之细目”
，法律体系与官僚政治体系的同构性达到传统社会的顶峰。
5．政法互动
所谓政法互动，是指政治变迁与法制变革紧密关联、相辅相成。“法与时转则治，治与世宜则有功。”
我国自古以来将“改革”称为“变法”，习近平指出：“我国历史上的历次变法，都是改革和法治紧密结合，变旧法、立新法，从战国时期商鞅变法、宋代王安石变法到明代张居正变法，莫不如此。”
在历代改革实践中，面对“祖宗之法不可变”的习惯性思维，改革家往往通过论证现有弊政的危害来提出其“变法”方略，这体现了一种理性的改革观念。例如，范仲淹上奏《答手诏条陈十事疏》以阐明冗官、冗费之弊，并将此作为庆历新政的纲领；王安石写作《本朝百年无事札子》以阐述北宋中叶积弊，为熙丰变法提供正当性理据；张居正也是在详细论证明中后期的财税弊政之后，才敢于推行以“一条鞭法”为核心的经济改革。
变法只是王朝内部的制度变革，王朝更迭则涉及政统和法统的兴革。每当王朝更迭之时，新的统治者都将面临如何论证政权合法性的问题，象征“法统”
的法律体系能在一定程度上起到宣示政权合法性的作用。汉高祖刘邦在入关后立即宣布废除繁苛的秦代法制，并与关中百姓“约法三章”。唐代开国者也是如此，史称：“（李渊）初起义师于太原，即布宽大之令。百姓苦隋苛政，竞来归附。旬月之间，遂成帝业。既平京城，约法为十二条。惟制杀人、劫盗、背军、叛逆者死，余并蠲除之。”
虽然不少新王朝实质上承袭了前代制度，如汉承秦制、唐承隋制、清承明制，但新王朝在法制层面的除旧布新仍具有很强的政治象征意义，即以新的法制宣告新政权的诞生。
（二）狭义上的“政”与“法”的关系
狭义上的“政”与“法”的关系，实际上就是“政”与“刑”的关系。在儒家的政治分类学中，德、礼、政、刑是国家治理之四大治具。孔子说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”
《论语注疏》对“政”“刑”及二者的关系作出解释：“‘道之以政’者，政，谓法教；道，谓化诱。言化诱于民，以法制教命也。‘齐之以刑’者，齐，谓齐整；刑，谓刑罚。言道之以政而民不服者，则齐整之以刑罚也。”
此处之“政”即狭义之“政”，可解释为“政令”，其运作方式以教化为核心。此处之“刑”即狭义之“法”
，可解释为有强制力之法律规范，尤其是刑律，其运作方式以惩罚为核心。因此，探讨传统社会中狭义“政”“法”（刑）的关系，即为讨论政令与法律、教化与惩罚之关系。
1．政刑一体
在古典政治哲学中，儒家、法家、墨家都把政刑视为是一组不可拆分的治具，并且是与德礼（礼乐）相区别的一组治具。在儒家经典中，无论是德礼政刑之说，还是礼乐政刑之说，都是崇德礼而轻政刑的。《礼记》云：“礼节民心，乐和民声，政以行之，刑以防之。礼乐刑政，四达而不悖，则王道备矣。”
这一架构自确立伊始就将“礼乐”置于“政刑”之前，“行之”“防之”说明“政刑”处于次要位置。朱熹认为，在孔子所言的德礼政刑中，德礼才是治国之本，政刑只是辅治之具。他说：“政者，为治之具。刑者，辅治之法。德礼则所以出治之本，而德又礼之本也。此其相为终始，虽不可以偏废，然政刑能使民远罪而已，德礼之效，则有以使民日迁善而不自知。”
《清史稿·刑法志》称：“中国自书契以来，以礼教治天下。劳之来之而政出焉，匡之直之而刑生焉。政也，刑也，凡皆以维持礼教于勿替。”
可见，政刑一体、辅助礼教的观念一直延续至清末。萧公权先生有言：“孔子所谓政刑，即一切典章法令之所包，文武方策之所举，《周礼》之所载，以制度为体而以治人治事为用之官能也。”
政与刑共同形塑了传统社会中具有官方色彩的规范体系。
2．政主刑辅
古典政治哲学不仅在德礼（礼乐）和政刑之间区分出主辅关系，还在政与刑之间区分出主辅关系。这是因为“政”可以与德、仁等崇高价值组合，形成儒家所倡导的德政、仁政。而“刑”则往往代表国家强制力。《左传·隐公十一年》载：“君子谓郑庄公失政刑矣。政以治民，刑以正邪，既无德政，又无威刑，是以及邪。”
在“德政”与“威刑”之间，儒家必然把德政置于威刑之前，以威刑辅助德政。孟子说：“以力服人者，非心服也，力不赡也。以德服人者，中心悦而诚服也。”
《白虎通义》称：“圣人治天下，必有刑罚何？所以佐德助治，顺天之度也。”
先秦法家的“以刑止刑，以杀止杀”的观念逐步被“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”的观念所替代。
同时，政、刑二者的适用范围不同。政令适用于万民，以教化为本，以构建礼义秩序为宗旨。刑律适用于少数违反礼义秩序之人，以惩戒为要，以修复礼义秩序为宗旨。政教作用发挥得越好，受刑的人数就越少。历史上，秦代统治者不务政教而专任刑法，“赭衣塞路，囹圄成市”
，至二世而亡，这一教训为后世王朝提供了镜鉴。“政”的适用范围涵盖万民，“刑”的适用范围仅包括违法者，二者在国家治理中的主辅地位一目了然。
3．政先刑后
政刑之间不仅具有价值上的主辅关系，还存在位序上的先后关系。这就是，在治理手段的运用中，先以政令教导民众，后以刑律对不听教化者施以惩戒，即先教后诛。一方面，不先对民众进行政教，就会有人因不了解规则而陷入法网，这显然是苛政。孔子反对不教而诛，他说：“不教而杀谓之虐，不戒视成谓之暴，慢令致期谓之贼。”
荀子对不教而诛的危害作了解释：“故不教而诛，则刑繁而邪不胜；教而不诛，则奸民不惩。”
另一方面，政教先行，引导民众举止合乎礼义，可以减少或避免刑罚的适用，实现无刑的理想。魏徵称：“道之以礼，务厚其性而明其情。民相爱，则无相伤害之意；动思义，则无畜奸邪之心。若此，非律令之所理也，此乃教化之所致也，圣人甚尊德礼而卑刑罚。”
政刑的尊卑、先后关系在这一论述中体现得淋漓尽致。
4．政刑互补
无论是作为两种规范形式，还是两种治理手段，政和刑之间具有很强的互补性。其一，规范形式的互补。国家治理需要规范体系兼有稳定性与灵活性。政、刑的规范形式分别为政令、刑律，分别代表稳定与灵活二端，在国家治理中相辅相成。古代君主颁布的诏敕兼具政令、法律之性质。自汉代起，“天子诏所增损，不在律上者为令”
。随着中央集权的加强，君主处理具体事务的临时性政令开始向稳定性法律发展。唐代以后编敕、修例等规范整理活动，为“以政令修正法律”“政令转化为法律”提供了程序保障。
其二，运作方式的互补。“政”的运作方式为教化，表现为规训民众的思想观念和行为方式。不过，难免有人不从教化，违礼犯法。当“政”的教化失灵时，“刑”的惩戒就要出场，以止奸除邪。一方面，“政”所缺乏的强制力为“刑”所弥补。无惩罚的教化仅存在于早期儒家的理想中，如孔子说：“善人为邦百年，亦可以胜残去杀矣。”
后世思想家提出的“苟不用刑罚，则号令徒挂墙壁尔”
，才是国家治理的现实图景。另一方面，“刑”的惩戒也要有“政”的教化作为支持，否则即是“不教而刑”，属于赤裸裸的暴力。