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中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）指出“让执法有温度”。本文引入了柔性执法的概念，介绍了柔性执法在不同领域的社会实践，从态度柔性、尺度柔性、方式柔性三个方面对柔性执法的内容进行诠释，并探讨柔性执法与刚性执法的关系。本文对在新时代如何践行税务柔性执法，让税务执法更加文明、规范、有温度进行探索。
柔性执法是一个学理概念，而非法律概念，是相对于传统的刚性执法提出的。在学理上，柔性执法也尚无明确的定义，通常是指一种注重运用多种手段来引导行政相对人的行为的正确方向，给相对人一定的灵活度，促使其选择最小成本的行为方式。柔性执法是一种区别于传统执法理念的创新变革，是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，强调在整个执法过程中围绕“柔”字做文章，体现“以人为本”的执法理念。具体来讲，柔性执法指在法律法规规定范围内，执法主体采取非强制性、更具人性化和灵活性的手段来实施行政执法的活动。
具体到税务机关来讲，税收柔性执法的宗旨应该是以人为本，以税收法律和法规为依据，以纳税人需求为导向，以信息技术为依托，以提高征税主体服务效能和纳税主体满意度为目标。
现实生活中，柔性执法在城市管理、消防、农业农村等多个执法领域都有实践。
江苏省南京市在落实《南京市生活垃圾管理条例》时，为体现精管善治和执法温度，探索用社区义务劳动、志愿服务代替处罚，避免硬邦邦的“一罚了之”。
广东省广州市消防部门在监督检查中，对堵塞安全出口、疏散通道等违反消防法的行为，如果发现属于初次违法，并且没有造成危害后果，将采取以批评教育警示为主的方式，不再实施处罚。这样既避免产生社会危害后果，又减轻了企业和个人的经济负担，体现了执法的柔性和温度。
为推进包容审慎监管和柔性执法，近日，河南省南阳市农业农村局出台了《关于在农业农村领域实施包容审慎监管和柔性执法的指导意见》，推出了“推进柔性执法监管”等九项措施，将农业农村领域社会信用好、成长潜力大的企业纳入柔性执法企业目录，优先采用非现场监管、提示性监管等柔性监管方式。
这些不同领域的柔性执法实践，都取得了良好的法律和社会治理效果，实现了法律效果和社会效果的统一，为税务领域的柔性执法提供了有益的借鉴。
笔者认为，柔性执法具体来说应当包含以下三个方面。
1.态度柔性的概念
相对于刚性执法的指令性、单向性，柔性执法体现了更多的人文关怀，执法过程中税务机关的态度更加柔性。态度柔性并不意味着软弱和妥协，相反，这是一种温柔而坚定的力量。在柔性执法中，对纳税人的税收风险，税务机关更多选择提示、告知、辅导、帮助手段，使纳税人办理税收事项更加准确、方便快捷，减少了纳税人的办税成本。税收违法风险以温和的方式得到有效控制，降低了征纳双方的风险控制成本。这也是《意见》要求的“四精”中“精细服务”的精神和要求。
2.态度柔性的体现
税收服务属于广义上的税收执法。税务执法、服务、监管和社会共治等组成税收治理体系的一个有机联系的整体，都是该体系中的“要素”，只是以不同的“结构”或“形式”而“建构”成不同的事物并结合一起，使之具备不同的性质和功效。因此，执法态度的柔性不是仅限于“精细服务”中，而是贯穿于执法、服务、监管和共治等各方面。
执法尺度柔性主要体现在要坚决避免“一刀切”的情况，做到宽严相济、法理相融。
1.首违不罚
2021年3月31日，国家税务总局发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》（国家税务总局公告2021年第6号），并于2021年4月1日开始施行。根据该公告，对于首次发生清单中所列事项且危害后果轻微，在税务机关发现前主动改正或者在税务机关责令限期改正的期限内改正的，不予行政处罚。“首违不罚”制度的设计体现的是执法尺度的柔性，是税务机关对市场主体的包容和善意，尤其给初创企业、中小微企业提供了更加宽松的营商环境。
2.尺度刚性
执法尺度的柔性并不意味着刚性执法不重要，更不意味着执法随意。因为，法律的出现，就是为了规范人类的行为，特别是违反秩序时的行为。所以，法律本身是具有强制性、严肃性的，法律的强制性和严肃性必须从刚性执法中体现出来。《意见》“四精”中排在首位的“精确执法”，就是对刚性执法的高标准、严要求。《意见》要求，要全面落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，2023年基本建成税务执法质量智能控制体系。《意见》还要求，2022年基本构建起全面覆盖、全程防控、全员有责的税务执法风险信息化内控监督体系，并对加大重大税务违法案件“一案双查”的力度作出部署。这些都是在保障刚性执法，在通过制度创新和现代信息化手段维护法律的权威。
3.尺度刚性与柔性的关系
柔性执法与刚性执法并非对立关系，二者相辅相成，是执法的一体两面。刚性执法是柔性执法的基础保障和先决条件。柔性执法是在刚性执法之下，基于考量、基于科学的评估基础来决定执法的尺度，意在体现人文关怀、以人为中心去换位思考。因此，柔性执法的关键就在于掌握好尺度，否则便是对税收违法行为的无视和纵容。只有协调好刚性执法和柔性执法两者之间的关系，把握好两者之间的度，才能把税收执法工作抓到细处、做到深处、落到实处，才能既维护法律的威严又体现人文关怀，才是执法的进步和创新。
柔性税收执法方式贯穿税收执法事前、事中、事后的全过程。
1.事前宣传提醒
事前充分利用行政指导、税收宣传等方式让纳税人知晓税法内容。通过新闻发布会、政策解读会等方式对税收法律法规和新的政策进行权威解读，同时通过情景剧、短视频等短小精悍、群众喜闻乐见的方式对税收政策进行通俗易懂的讲解。在主流媒体、官方网站、“两微一端”等现代多媒体平台进行宣传。
2.事中约谈说服
事中要考虑相对人的感受，顾及相对人的情绪，要有效运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等非强制性、更容易为相对人接受的执法方式。例如，税收政策针对性辅导、违法风险提醒、风险核查、风险评估等。坚持处罚与教育相结合，避免“以罚代教”“以罚代治”，让纳税人对执法行为明明白白、心服口服，增强执法的公信力。
3.事后多元维权
在出现征纳矛盾时，畅通沟通渠道，为税企双方提供平等、公开的交流平台，进一步柔化涉税争议，避免矛盾激化。借鉴“枫桥经验”，充分运用调解等多元化的涉税争议解决方式。规范组织处罚听证，充分听取当事人陈述申辩，依法办理行政复议、行政诉讼，充分尊重保障纳税人的合法权益。
总之，刚性让执法更精确，柔性让执法更暖心。积极探索刚性执法与柔性执法的有效衔接，使得刚性执法与柔性执法融会通浃，做到柔中有刚，刚柔并济。让执法既有力度又有温度，才是抓好税收执法工作的实干务实精神的体现，也是创新执法方式，深化征管体制改革的应有之义。
作者单位：国家税务总局北京市通州区税务局法制科