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我国为了加快转变经济发展方式，促进产业结构优化升级，适应供给侧结构性改革的要求，于2016年5月全面推开了营改增，基本建成了国际上具有先导意义的现代增值税制度。以此为基础，积极推进增值税立法，意义重要，作用重大。
党的十八届三中全会提出“落实税收法定原则”，这是“税收法定”第一次写入党的纲领性文件。全国人大2015年修订的《中华人民共和国立法法》明确规定，“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本职能”只能制定法律。早在1988年，作为税收工作最高管理机关的国家税务局就确立了“以法治税”原则，当时的“以”是可以的“以”，后来根据“依法治国”的要求，统一为依照的“依”，并确立依法治税是一切税收工作的灵魂。实践证明，科学的税收法律具有优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障作用。这作用的力量，来源于“税收法律”、来源于“依法治税”、来源税法的“统治”之力和“治理”之力。税收法律，不仅关系国民经济的增长与调控、关系“国家、企业、个人”利益的分配与调节，而且还关系纳税人的利益、关系基本人权问题、关系国家和社会的稳定。践行法治税收的根据在此，践行法治税收的自信在此，践行法治税收的重大意义也在此。积极推进增值税立法，既是践行法治的需要，更是遵从实际的需要。
增值税立法在税收法律制度体系建设中具有重中之重的地位。其具体表现为以下几个方面。一是增值税在税制架构中占据“半壁江山”。税收法律体系分为间接税与直接税两部分，增值税与消费税等构成的间接税，与所得税、财产税等构成的直接税，在税制体系中，可以说是平分秋色、举足轻重，也可以说，增值税立法在很大程度上决定了中国整体税收法律的结构完善。二是增值税是一个优良税种。其优良性体现在税收中性特征，即不干预企业经营决策；还体现在它是增长友好型税种，即兼顾聚财、税收中性和税收公平原则，最能适应老龄化社会和经济的可持续发展。因而被世界上170个左右的国家广泛采用。三是增值税是我国收入规模第一大税种。据统计，营改增后增值税收入占全部税收收入的4成以上。第一大税种不仅体现在税收收入的占比上，还体现在“范围覆盖全”上。随着征收60多年的营业税完成历史使命，光荣退出历史舞台后，增值税在我国实现了对货物劳务服务领域的全面覆盖，实现了对国民经济三次产业的全面覆盖，特别是实现了对银行、保险、证券等金融业务的全面覆盖，因而得到欧盟增值税专家让·克劳德·卜夏尔的点赞：“无疑是朝着正确方向迈出了非常勇敢的一步。”这是国际增值税开创先河的第一步，更是智慧的第一步。有句话说的好：第一者永远不会被漠视，第一者也永远不要自我漠视。四是增值税试行、试点的实践时间长。1979年我国改革开放之初，就在部分城市、行业试行增值税制度；1994年我国推进社会主义市场经济建设之际，即将增值税征收范围扩大到所有货物；2009年我国有效应对国际金融危机之时，全面推进了增值税由生产型向消费型转变，将机器设备纳入了抵扣范围；特别是2012年以来，在我国加快转变经济发展方式、促进产业结构优化升级的关键时期，适应供给侧结构性改革的要求，有序推进了营改增的试点，到2016年5月得以全面平稳推开，基本建成了在世界范围内具有先导意义和开创意义的现代增值税制度。改革丰富法律，法律保护改革。已被改革实践证明了的成熟事实，应该及时上升到法律范畴，继续深入推进。
“经济决定税收，税收反作用于经济”，这是经济税收学的普通常识，也是税收制度的出发点和落脚点，终极目的和作用是促进经济增长。“税收反作用于经济”，其实是税收规律与市场规律的智慧运用，这一点任何时候都要非常重视，正常运用，有效推进。印度以货物劳务税改革为目的的《宪法第122次修正案》正式生效，一个税种的改革上升到宪法层面，可见其作用力、影响力。爱尔兰长期以来公司所得税税率维持在10%，近两年才调为12.5%，国民经济2015年增长26%，人均收入达到5.5万美元，可见其“税收反作用于经济”的重要作用。发挥“税收反作用于经济”的作用，必须建立健全优良的税收制度，也就是税收制度要科学化、现代化、国际化，通俗地说，就是要科学、合理。其主要标志：简单、公平、中性、透明、易于遵从和执行、低成本、确定性、可预见性。增值税制度是一个优良的制度，其优良性体现在不干预、不扭曲经营主体自主决策的中性特点上，体现在普遍抵扣、防止重复征税、减轻纳税人负担上，体现在征税范围仅对消费品征税上，体现在“单一税种、单一税率、单一纳税人”上。其实，这就是采用优良的现代增值税制度“反作用于经济”增长的体现。我国营改增全面推开后，已实现了“单一税种”的目标，下一步的改革任务仍然艰巨。应该说，增值税立法的过程同时也是增值税税制改革的过程，也是科学、合理税制不断修订的过程，更是优良税制反作用于经济增长的过程。增值税立法的适时启动，就是增值税进一步改革的启动；增值税立法的积极推进，就是增值税进一步改革的推进。这样，既能主动推进优良制度的完善，又能防止试点时间过长造成利益固化，最终实现良法善治的目标。
国际税收自1923年实施以来，已走过近百年的历程。在经济全球化、金融化、数字化的推动下，国际税收进行了百年重塑，建立了新体系。国际税收新体系不仅包括“多边税收征管互助公约”“涉税金融账户情报交换”“防止税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划”，还包括《国际增值税/商品及服务税指引》（以下简称《指引》）。《指引》提出的一系列优化增值税建议，其实是为建立一个协调一致的国际增值税体系制定的新规矩。更为重要的是，以此为标志，国际税收协调由过去只协调直接税领域扩大到间接税领域，国际税收制度结构也由“单一制”发展为“全面制”，实现了国际税收协调领域全覆盖。同时，也充分说明优化的税制结构，才能适应经济发展的需要。积极推进增值税立法，不仅是不断优化现代增值税制度的需要，而且是加强增值税国际协调的需要，更是逐步优化跨境贸易征收增值税的全球框架，促进生产要素在各国低障碍或无障碍流动，提高要素生产力，共同走向经济繁荣的需要。
“肯取大势者敢为人先，能谋事者必有所成。”积极推进增值税立法本身就是“取大势”“能谋事”，不图“为人先”，而要“有所成”。“无过无不及”，应该成为积极推进增值税立法的基本原则。所谓“及”，即达到之意，达到要适时，急不得、慢不得；所谓“无过”，即不超过、不退后之意，也可理解为不等不靠、不前不后、不左不右，恰到好处。总之，积极推进增值税立法，就是积极准备、充分准备，不是让时机选择我，而是我选择时机。
国家税收法律体系是由不同的税种构成，各个税种各司其职、互相配合，才能实现国家税收的职能作用。增值税立法是构建国家税收法律体系的重中之重。未来在增值税立法工作中应该厘清几个基本前提，以保证立法的顺利推进。
一是增值税职能定位问题。 一个税种的职能定位，关系到该税种各项税制要素的设计，包括课税范围的大小、税率的高低、优惠的多少等。基于增值税的中性特点，增值税的职能有三种选择：筹集财政收入为主；以调节经济为主；以筹集财政收入为主兼以调节经济为辅。有人建议，应该将增值税职能定位于以筹集财政收入为主，尽量少采用或者不采用增值税进行经济调节，在此基础上，再考虑增值税各项税制要素的设计。这一建议的实质是，增值税具有的中性、公平、效率等特点，适合以筹集财政收入为主，如果设计采用优惠政策发挥经济调节作用，就会扭曲经营主体决策，造成新的不公平。税种职能定位是重要问题，应该在增值税立法前讨论清楚。
二是增值税征税范围问题。 增值税制度的优良性，包括仅对消费品征税。增值税能否严格限定在消费品领域征税，而对投资品不征税或者免税，这是增值税立法需要考虑的问题之一。所谓投资品包括住房、保险产品、理财产品、信托产品、期货和黄金等。有人认为，对投资品征收增值税干扰了个人和企业的投资决策，增加了投资成本，扭曲了税负转嫁的通道，同时为开征房地产税、资本利得税设置了障碍。因此，建议扩大对投资品和投资活动的不征税和免税范围，为房地产税、资本利得税的开征留下空间。这个建议，是否符合消费品、投资品的界定标准？是否符合我国实际？是否只有对投资品不征税或者免税，才能扫清开征房地产税、资本利得税的障碍？这些疑问，在增值税立法前应该统筹考虑、审慎议定。
三是增值税发票管理制度问题。 我国增值税发票管理制度，鉴于是抵扣凭证，管理程度在世界上也是最严格的。有人认为，增值税发票制度，仅仅是增值税抵扣的辅助制度，一旦过于严格就会走上重形式而轻实质的管理道路。同时认为，世界上实行增值税制度的多数国家并无严格的发票管理制度，有些国家甚至根本就没有类似中国的发票，但其增值税仍然管理得井井有条。因此，建议进一步降低对增值税专用发票的形式要求，转而从交易的实质合法性角度来加强增值税征管。如果按此建议，增值税凭什么抵扣？怎么计算抵扣？如何设计抵扣链式反应？也就是说，增值税发票管理制度，是辅助性管理制度？还是根本性管理制度？这在增值税立法前应该提出操作性强的解决方案。
四是借鉴国际增值税规则问题。 OECD财政事务委员会组织制定《指引》，提出一系列增值税优化建议，目的是建立一个协调一致的国际增值税体系。我国应该在认真总结增值税实践经验的基础上，立足于一切从实际需求出发，搞好国内国际两个统筹，全面统一考虑增值税立法的关键点、结合点、特殊点，尤其是要总结完善我国将金融业纳入增值税范围的开创性经验做法，为建立一个协调一致的国际增值税体系提供“中国样本”，贡献中国智慧。
五是增值税立法原则问题。 增值税立法是维护税收法律稳定性、严肃性、权威性的需要，是实现税收分配规范性、明确性、可预测性的需要。因此，增值税立法如何保持中性原则、公平原则、效率原则，征税范围、税基、税率、减免税政策等税收要素，如何满足我国经济社会发展和国家治理的要求，如何既借鉴国际通行做法又体现我国特色，最终建立“中国式”的现代增值税制度，为国际提供“中国式”范本。
上述这些问题，是增值税立法的前提问题，也是基础性、根本性的问题。“基础不牢，地动山摇”，解决问题，打牢基础，需要统一组织，需要顶层设计，需要与完善国家税收体系整体考虑、统筹研究。
（摘选自2017年5月19日山西省国际税收研究会秘书长培训班讲课稿）