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人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
对应条文】
第一百二十八条 行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。
行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。
第一百二十九条 涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。
被诉行政机关负责人出庭应诉的，应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。
行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。
第一百三十条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。
被诉行政行为是地方人民政府作出的，地方人民政府法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。
第一百三十一条 行政机关负责人出庭应诉的，应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。
行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的，应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。
第一百三十二条 行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理。
本条是关于保障公民、法人和其他组织起诉权利和行政机关负责人出庭应诉的规定。
本条确立了诉权保障和禁止干预受理的规则，并创设了行政机关负责人出庭应诉制度。具体而言，可从以下几个方面理解：
其一，从保护诉权的角度出发，本条第一款对人民法院提出了明确要求，指出人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。长期以来，行政诉讼实践中存在“立案难、审理难、执行难”三大问题。1997年4月21日发布的《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》明确了我国人民法院案件受理制度为立案审查制。然而，这种实质审查的做法在一定程度上阻碍了群众寻求救济。2014年10月党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权”。立案登记制强调人民法院只对当事人起诉是否具备形式要件进行审查，并不对其进行实质性判断。2015年4月，最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，并通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》。“立案登记制”首次明确地以司法解释的形式被固定下来。2017年9月，最高人民法院又出台了《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法进行行使行政诉权的若干意见》，一方面要坚持保护诉权、坚定不移推行立案登记制，另一方面要依法规制滥用诉权、恶意诉讼问题。
其二，本条第二款对行政机关作出要求，强调行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。这仍是诉权保护的体现。立案难的原因不仅有人民法院的内部因素，也存在外部因素。其中，某些行政机关的干预是造成行政诉讼难以立案的重要因素。地方人民法院的“人、财、物”主要由地方政府管理，导致司法权运行可能受制于地方，司法机关办案有可能受干扰。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》已提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。
其三，本条第三款确立了行政机关负责人出庭应诉制度。行政机关出庭应诉制度是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务的制度。行政机关负责人出庭应诉制度是2014年中华人民共和国行政诉讼法修改的重要内容，体现了“地方首创、自下而上”的生长路径，是中国行政诉讼的特有制度。行政机关负责人出庭应诉制度的建立和实施，一方面，对于原告而言，有利于原告表达诉求，缓和矛盾，促进实质性化解行政纠纷。另一方面，对于行政机关而言，有助于提升行政机关和工作人员的法治意识和依法行政水平。结合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018年2月6日公布，以下简称行政诉讼法解释）以及《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》）相关规定，在适用时应当注意以下几个方面：
一是行政机关负责人的界定以及行政机关相应工作人员的范围。根据《规定》，行政机关负责人除行政机关正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人之外，还包括参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人。但是，被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人不能作为被诉行政机关负责人出庭。这里的行政机关应作扩大解释，包含法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织。行政机关的相应工作人员应当符合：第一，该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。第二，工作人员应当在被诉行政机关中属于具体行使行政职权的工作人员。第三，当被诉行政行为是地方人民政府作出时，地方人民政府法制工作机构的工作人员以及被诉行政行为具体承办机关工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。同时，人民法院委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，也可以视为行政机关相应的工作人员。
二是诉讼代理人的名额。行政机关负责人出庭应诉的，行政机关可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。区别于民法上的委托，这里的“委托”有委派之义。当行政机关负责人不能出庭时，应当委派相应的工作人员代替出庭。此时，行政机关负责人和相应的工作人员身份与一般的诉讼代理人身份有明显差异，如果将其记入诉讼代理人的名额，将不利于行政机关行使诉讼权利。行政机关另行委托一至二名诉讼代理人，以此可以提高行政机关的应诉能力。
三是行政机关负责人出庭应诉的确定与更换。为合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担，节约有限的行政资源，《规定》补充了确定共同被告案件出庭负责人、多次庭审行政机关负责人出庭应诉义务、更换出庭应诉负责人的规定。首先，在有共同被告的行政案件中，共同被告可以协商确定出庭应诉负责人，也可以由人民法院确定。其次，对于同一审级需要多次开庭的同一案件，只要行政机关负责人到庭参加一次庭审，即可视为已经履行了出庭应诉的义务。但是，这并不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。最后，在不影响正常开庭的情况下，行政机关在庭审前可以申请更换出庭应诉负责人。
四是人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的案件类型。《规定》归纳了应当通知和可以通知的两种案件类型，并细化和列举了具体情形。第一，对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。第二，当出现被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益、行政公益诉讼、被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉以及人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉。
五是行政机关不能出庭应诉的相关规定。事实上，只有存在不可抗力、意外事件、需要履行他人不能代替的公务以及其他正当理由时才属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形。程序上，行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。人民法院应当对其进行审查。另外，当行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理时，人民法院可以准许或者依职权决定延期开庭审理。
六是行政机关负责人出庭应诉的程序规定。送达程序上，一方面，人民法院应当在送达权利义务告知书时，一并告知行政负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。另一方面，人民法院应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知行政机关负责人不出庭可能承担的不利后果。审查程序上，首先，行政机关负责人应当于开庭前向人民法院提交出庭应诉负责人的身份证明，且身份证明应当载明其姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章。行政机关委托相应工作人员出庭应诉的，则应当提交加盖行政机关印章的授权委托书，并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。其次，人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉。人民法院在审查行政机关相应的工作人员的身份证明时，参照上述规定。
七是行政机关负责人出庭义务。行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。并且，行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。此外，当诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止，并根据行政诉讼法第五十九条规定进行处理。此次通过明确规定行政机关负责人出庭相关义务以及保障措施，提高制度实效，确保行政机关负责人“出庭又出声”。
八是行政机关负责人未履行出庭应诉义务的处理措施。当出现行政机关负责人无正当理由拒不出庭、未经许可中途退庭等情形时，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。但是，原告不得以行政机关负责人无正当理由或者理由不成立未出庭应诉为由，拒不到庭、未经法庭许可中途退庭或者在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行的，需要承担相应的法律后果。
九是有关行政机关出庭应诉情况的公开以及定期评价机制。一方面，人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。另一方面，人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报。
《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》 （2020年6月22日）
为进一步规范行政机关负责人出庭应诉活动，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定，结合人民法院行政审判工作实际，制定本规定。
第一条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人应当出庭应诉，是指被诉行政机关负责人依法应当在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼，行使诉讼权利，履行诉讼义务。
法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织的负责人出庭应诉，适用本规定。
应当追加为被告而原告不同意追加，人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关，其负责人出庭应诉活动参照前款规定。
第二条 行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。
被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。
第三条 有共同被告的行政案件，可以由共同被告协商确定行政机关负责人出庭应诉；也可以由人民法院确定。
第四条 对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉。
有下列情形之一，需要行政机关负责人出庭的，人民法院可以通知行政机关负责人出庭应诉：
（一）被诉行政行为涉及公民、法人或者其他组织重大人身、财产权益的；
（二）行政公益诉讼；
（三）被诉行政机关的上级机关规范性文件要求行政机关负责人出庭应诉的；
（四）人民法院认为需要通知行政机关负责人出庭应诉的其他情形。
第五条 人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中，应当一并告知行政机关负责人出庭应诉的法定义务及相关法律后果等事项。
人民法院通知行政机关负责人出庭的，应当在开庭三日前送达出庭通知书，并告知行政机关负责人不出庭可能承担的不利法律后果。
行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的，人民法院应当准许。
第六条 行政机关负责人出庭应诉的，应当于开庭前向人民法院提交出庭应诉负责人的身份证明。身份证明应当载明该负责人的姓名、职务等基本信息，并加盖行政机关印章。
人民法院应当对出庭应诉负责人的身份证明进行审查，经审查认为不符合条件，可以补正的，应当告知行政机关予以补正；不能补正或者补正可能影响正常开庭的，视为行政机关负责人未出庭应诉。
第七条 对于同一审级需要多次开庭的同一案件，行政机关负责人到庭参加一次庭审的，一般可以认定其已经履行出庭应诉义务，但人民法院通知行政机关负责人再次出庭的除外。
行政机关负责人在一个审理程序中出庭应诉，不免除其在其他审理程序出庭应诉的义务。
第八条 有下列情形之一的，属于行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人不能出庭的情形：
（一）不可抗力；
（二）意外事件；
（三）需要履行他人不能代替的公务；
（四）无法出庭的其他正当事由。
第九条 行政机关负责人有正当理由不能出庭的，应当提交相关证明材料，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。
人民法院应当对行政机关负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。
行政机关负责人有正当理由不能出庭，行政机关申请延期开庭审理的，人民法院可以准许；人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。
第十条 行政诉讼法第三条第三款规定的相应的工作人员，是指被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。
行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。
人民法院应当参照本规定第六条第二款的规定，对行政机关相应的工作人员的身份证明进行审查。
第十一条 诉讼参与人参加诉讼活动，应当依法行使诉讼权利，履行诉讼义务，遵守法庭规则，自觉维护诉讼秩序。
行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见，对所依据的规范性文件进行解释说明。
行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。
诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的，人民法院应当制止，并根据行政诉讼法第五十九条规定进行处理。
第十二条 有下列情形之一的，人民法院应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议：
（一）行政机关负责人未出庭应诉，且未说明理由或者理由不成立的；
（二）行政机关有正当理由申请延期开庭审理，人民法院准许后再次开庭审理时行政机关负责人仍未能出庭应诉，且无正当理由的；
（三）行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭应诉的；
（四）行政机关负责人未经法庭许可中途退庭的；
（五）人民法院在庭审中要求行政机关负责人就有关问题进行解释或者说明，行政机关负责人拒绝解释或者说明，导致庭审无法进行的。
有前款情形之一的，人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明。
第十三条 当事人对行政机关具有本规定第十二条第一款情形提出异议的，人民法院可以在庭审笔录中载明，不影响案件的正常审理。
原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由拒不到庭、未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以按照撤诉处理。
原告以行政机关具有本规定第十二条第一款情形为由在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，人民法院可以视为放弃陈述权利，由其承担相应的法律后果。
第十四条 人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。
人民法院可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价，向同级人民代表大会常务委员会报告，向同级人民政府进行通报。
第十五条 本规定自2020年7月1日起施行。
（撰写人：中国政法大学 李诗勤）
