第十二条　【行政诉讼受案范围】

【行政诉讼法解释对应条文】

第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

（三）行政指导行为；

（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

【理解与适用】

本条是对行政诉讼受案范围的肯定性规定。行政诉讼法列举了十二类属于行政诉讼受案范围的情形，同时采取了保留兜底条款的立法技术，为以后进一步放宽受案范围留有灵活空间。需要注意的是，准确理解行政诉讼的受案范围，需要结合行政诉讼法第二条中关于受案范围的概括性规定与本条的肯定性列举、第十三条的否定性列举以及行政诉讼法解释第一条的否定性列举等规定进行综合研判。换言之，行政诉讼的受案范围是通过概括性规定与列举性规定相结合的方式确定的，肯定性列举并非否定概括性规定，主要是为司法实践提供一种具体的提示指引。

第一款第一项规定的是行政处罚行为。对于行政处罚行为的理解应结合行政处罚法的规定予以判断。

第一款第二项规定的是行政强制行为。对于行政强制措施和行政强制执行提起行政诉讼，均属于行政诉讼受案范围。对于行政强制行为的理解应结合行政强制法的规定予以判断。需要注意的是，强制执行行为是有权机关对行政决定的执行，不包括对司法裁判或权力机关决议的执行。行政机关实施的强制执行行为属于行政诉讼的受案范围。至于人民法院实施强制执行的方式，完全适用民事诉讼法的规定，人民法院的强制执行行为属于司法行为，不是可诉的行政行为，可以通过其他程序救济。

第一款第三项规定的是行政许可行为。行政许可行为主要包括两类：一是行政机关对申请人作出的是否准予许可的决定；二是就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的行政行为，不再局限于“行政机关拒绝颁发或者不予答复”这两种情形。上述行为及相应的不作为均属于行政诉讼受案范围。可以结合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条、第二条以及第三条规定予以具体理解。

第一款第四项规定的是自然资源行政确权行为。包括行政机关对自然资源所有权、使用权直接确认的行政确认行为和行政机关对自然资源所有权、使用权争议作出处理的行政裁决行为。需要注意的是，根据新修改的行政复议法第二十三条第一款第二项规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的决定不服，应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。该条保留了复议前置的规定。取消了旧法关于自然资源确权行政复议终局的规定。

第一款第五项规定的是行政征收征用及补偿决定。征收与征用都是为了公共利益的需要，经过法定程序，并给予补偿，区别在于前者改变的是所有权，后者改变的是使用权。当事人对于征收决定、征用决定或行为以及对补偿不满意均有权提起行政诉讼，除非法律另有排除性规定，属于行政诉讼受案范围。

第一款第六项规定的是不履行法定职责行为。包括“拒绝履行”与“逾期不予答复”两种情况。此种行为的可诉性包含四个方面的条件：一是申请保护的是合法权益；二是行政机关具有保护该合法权益的法定职责；三是原告向有权机关提出了保护申请；四是行政机关拒绝履行或逾期不予答复。

第一款第七项规定的是侵犯经营权的行为。本次修法在旧法的基础上增加了农村土地承包经营权和农村土地经营权。

第一款第八项规定的是侵犯公平竞争权的行为。公平竞争权不属于传统意义上的人身权和财产权，是由宪法、反垄断法、反不正当竞争法赋予公民和经济组织的一项经济权利。对于具体情形可以根据上述法律理解。

第一款第九项规定的是违法要求履行义务的行为。实践中，主要有三种情形：一是违法要求履行某种行为义务。二是违法要求履行不作出某种行为的义务。三是违反法定的条件、程序、标准、数额、时限等要求履行某种义务。此处“违法”应当作广义理解，与合法性审查的范围大体相当。“义务”不仅包括财产上的义务，还包括人身上的义务。

第一款第十项规定的是侵犯社会保障权的行为。具体表现为未依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇三种情形。当事人对于拒绝支付或者未按照法律规定标准或程序支付的，均有权提起行政诉讼。

第一款第十一项规定的是行政协议及有关行为。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。具体包括政府特许经营协议，土地、房屋等征收征用补偿协议，矿业权等国有自然资源使用权出让协议，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，政府与社会资本合作协议等，行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议以及行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议不属于行政诉讼的受案范围。需要注意的是，作为协议一方的公民、法人或者其他组织，认为协议本身不成立、无效、可撤销、可变更等，或者认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除等行为的，均可以提起行政诉讼。但行政相对人一方有关协议的行为不属于行政诉讼受案范围，行政机关可以通过行政监督或者民事诉讼程序解决。另外，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法的规定。

第一款第十二项规定属于兜底条款。该项意味着除上述情形外，只要认为行政行为侵犯其合法权益的，均可诉。这一规定扩大了保障合法权益的范围，不仅限于“人身权、财产权”。

第二款规定属于补充条款。该款意味着除第一款规定的情形外，由法律法规明文规定的其他行政案件也属于行政诉讼受案范围，规章及以下规范性文件不是扩大行政诉讼受案范围的依据。比如，政府信息公开条例规定了政府信息公开行为的可诉性，行政复议法规定了行政复议行为的可诉性。

需要指出的是，审判实践中理解本条受案范围的规定，需结合行政诉讼法解释第一条规定予以判断。该条第一款概括规定了行政诉讼受案范围，第二款对行政诉讼受案范围作出了排除性规定。行政诉讼法解释中的“行政机关”，既包括行政机关，又包括法律法规规章授权组织。“行政行为”不仅包括作为类行政行为，也包括不作为类行政行为；不仅包括行政法律行为，也包括行政事实行为；不仅包括单方行政行为，也包括双方和多方行政行为。可诉的行政行为是针对特定的、具体的事项，不包括针对不特定对象、不特定事项作出的行为；是对外发生法律效力的行为，不包括尚处于酝酿、研究等内部程序或者为最终行政行为而实施的准备行为等。排除性规定中包括刑事司法行为、调解行为以及法律规定的仲裁行为、行政指导行为、行政重复处理行为、内部性行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为及对权利义务不产生实际影响的行为，适用时注意排除情形的例外规定以及对不确定法律概念的准确理解。

【相关规范】

●法律

1.《中华人民共和国行政处罚法》 （2021年1月22日）

第二条 行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

第九条 行政处罚的种类：

（一）警告、通报批评；

（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；

（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；

（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；

（五）行政拘留；

（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

2.《中华人民共和国行政强制法》 （2011年6月30日）

第二条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

第九条 行政强制措施的种类：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。

第十二条 行政强制措施由法律设定。

尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

3.《中华人民共和国行政许可法》 （2019年4月23日）

第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

4.《中华人民共和国行政复议法》 （2023年9月1日）

第十条 公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

第二十三条 有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：

（一）对当场作出的行政处罚决定不服；

（二）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；

（三）认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形；

（四）申请政府信息公开，行政机关不予公开；

（五）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。

对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议。

5.《中华人民共和国反垄断法》 （2022年6月24日）

第十条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。

第三十九条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品。

第四十条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争。

第四十一条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，实施下列行为，妨碍商品在地区之间的自由流通：

（一）对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格；

（二）对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场；

（三）采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场；

（四）设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出；

（五）妨碍商品在地区之间自由流通的其他行为。

第四十二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动。

第四十三条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构。

第四十四条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，强制或者变相强制经营者从事本法规定的垄断行为。

第四十五条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。

●行政法规及文件

6.《中华人民共和国政府信息公开条例》 （2019年4月3日）

第五十一条 公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（撰写人：北京市第一中级人民法院行政审判庭 肖克） MJZJDjdlj0Ut0FfP/iy3pmC9uPVDJ4TwMtcJM6AozezUf05kNWB+r0GwLO311G1K