土地使用权出让合同是双方当事人意思表示真实,约定内容不损害国家、集体和第三人的合法权益,且已经过公证的,应认定合同已经成立。涉及农用地转为建设用地的,其中经过人民政府批准的部分土地使用权出让有效,未经人民政府批准的部分土地使用权出让无效,其他合同条款仍然有效。如合同项下转让的土地是不可分物的,不适用量上的部分有效、部分无效的主张。
由于出让合同效力的认定关系着土地交易的稳定性和当事人合法权益的保护,因此,在审理涉及国有土地使用权出让合同纠纷的案件中,需要仔细考量合同生效要件对于合同效力的影响。基本的处理原则是,在不违背法律法规的效力性强制性规定的前提下,应尽可能地尊重当事人的意思自治,使土地出让行为能够发生当事人所预期的法律效果,不宜轻易否定合同的效力,从而依法保护守约方的合法权益,促进土地使用权出让市场的平稳发展。具体而言,可能导致国有土地使用权出让合同无效的因素主要包括以下几点:
《城市房地产管理法》第15条规定:“土地使用权出让,应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”据此,土地使用权出让合同的主体是特定的,必须由市、县人民政府土地管理部门代表国家,以国有土地所有者的身份出让土地的使用权。出让主体违法的合同,依法为无效合同。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条第1款规定:“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。”不具有相应的行为能力及处分权的当事人所签订的合同,通常为效力待定的合同,权利人在法定期限内追认的,合同仍为有效。然而,土地使用权的出让主体具有法定性,只有人民政府及其土地管理部门方有权签订,这一规定推定任何人均为已知,受让人不得以不知法为由主张善意取得。同时,土地管理法律法规关于出让主体的规定属于效力性强制性规定,一旦违反应根据《民法典》第153条之规定宣告合同无效。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第2条第2款即规定:“本解释实施前,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的,可以认定合同有效。”无其他无效因素的,对于因法律实施前的历史原因而由政府其他部门签订的出让合同,在经合法主体追认后,仍应作为有效合同对待。
《城市房地产管理法》第9条规定:“城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让,但法律另有规定的除外。”在我国,只有国有建设用地的使用权才能够出让给市场主体开发使用,集体所有土地尤其是农业用地的使用权禁止进入市场交易。出让客体违法的合同同样是违反法律强制性规定的无效合同。从法理上讲,此类土地使用权出让合同无效主要基于以下两个方面的因素:一是国家无权处分集体所有的土地及其权利,因为国家和集体经济组织作为平等独立的土地所有权人,不能违法擅自处分对方所拥有的土地,否则构成侵权;二是依据现行《土地管理法》等法律规定,禁止集体所有的土地直接进入市场流转。
故此,出让宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的,属于无效行为。同时,法定的审批手续通常属于合同的形式要件,不符合形式要件的合同处于已成立未生效的地位,但土地的出让审批登记手续不是简单的形式要件,而是实质要件,涉及行为主体是否有权处分,且属于国家对土地使用权的行使。在办理或者补办相应的审批登记手续后仍可能有效,应当注意司法解释对补办相应审批或登记手续的期限要求,必须在人民法院审理案件的一审诉讼结束前,也就是不能等待一审判决作出,一般理解为一审法院辩论结束前。
《城市房地产管理法》第13条第1款及第2款规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。”《民法典》第347条第1款及第2款进一步规定:“设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”对于经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当依据《民法典》的要求采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让。这一规定的意义有四:一是强化依法行政,规范政府的用地审批权;二是保障建设用地使用权设立程序的公开、公平和公正;三是提高土地的利用效率;四是防止国有土地资源的流失和低价转让。
由于《民法典》是规范物权和土地使用权出让的基本法律,其关于土地出让方式的规定是为了维护国家和社会公共利益,因此该规定亦属于法律的效力性规定,一旦违反将导致合同的无效。当事人可依法补办竞价出让程序,如果原非法买受人成为竞得人,则其根据竞价程序所确定的权利义务重新签订的土地使用权出让合同为有效合同。
通过竞价方式出让的土地存在竞拍底价,通过协商方式出让的土地存在法定最低价,这些保底价格由政府土地管理部门委托评估机构按照当地市场价格评估后集体确定。土地使用权出让的价格不得低于前述底价与最低价,以确保国有土地资源不致低价流失。《城市房地产管理法》第13条第3款规定:“采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条第1款规定:“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权,土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的,应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”可见,法律关于出让价格的规定亦属于效力性规定,但该瑕疵不会导致合同的整体无效,而仅是出让价格条款无效,此类合同属于部分有效、部分无效的合同。这一无效因素经当事人协商变更或者法院根据当地市场价格补正后,出让合同可继续有效并获得履行。
违法性合同行为的无效虽然具有当然性、自始性和确定性,但并不意味着当事人的行为一旦有违法之处,便处于万劫不复之境地。许多合同在其主体、内容和客体上具有可分性,其中一部分的约定违法,剩余部分的法律后果如何,存在三种立法主义:第一种为罗马法所采的主义,即部分无效不致全部无效的立法主义;第二种为英美法所采的主义,即以无效原因为条件时则全部无效,否则仅生损害赔偿而已;第三种为德、瑞民法所采的主义,即原则上部分无效致全部无效。
我国采第一种立法主义,如《民法典》第156条规定:“民事法律行为部分无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。”可见,具体认定时应根据案件实际情况具体分析,无效的原因存在于合同内容的全部时,合同全部无效;无效的原因存在于合同的一部分,而该部分无效又不影响到其余部分时,其余部分仍然有效。
罗马法确立了“有效之部分,不因无效之部分,而受影响”的原则,其目的乃在维护私法自治,即不使当事人受欠缺无效部分之法律行为的约束,此通常亦符合当事人之意思。
合同的部分无效制度,其根本在于保持国家干预的有限性和克制性,尽可能地尊重当事人的意志。合同在剔除或变更违法的部分后,如果仍然能够履行,应尽可能保持其效力,以维护“私法自治”和“合同信守”的精神。实践中存在的一种恶意抗辩的行为,具体表现为合同的一方当事人单独或者与对方当事人共同实施某种违法行为后,自己主动以其行为违法为由,请求确认合同无效。
恶意抗辩的行为是一种违反诚信原则的行为,行为人主张合同无效,往往是为其违约或悔约行为正名,以谋取不正当利益,此类行为不应获得法律的鼓励及保护。人民法院审理此类案件时,应当注意当事人此抗辩的原因,确认合同无效与其所得利益之间的因果关系,利益衡平,无约后果与合同无效后果之间的差异等,综合考量后依法处理。
合同部分无效,如果法律已对其具体情形作出明文规定,则直接依据其规定进行确认;若法律并无明文规定,则应当符合以下要件:
第一,合同的单一性,即当事人所订立的合同应当是单一的一个合同。若当事人所为者为数个各自独立的合同行为,则各个行为的效力须根据法律行为的有效要件分别予以认定,其中之一无效,原则上不影响其他行为的效力。只有在一个合同行为中,才存在部分有效、部分无效的情形。作为一个统一完整的行为,并不要求组成这个行为整体的各个行为部分均须同属于一种合同类型,只要依当事人的意思以及行为组成部分相互依存构成了有意义的经济上的统一体,就构成了一个单一合同。
就无效国有土地使用权出让合同在量的方面而言,必须限于单一的一个合同,而不应构成数个合同,否则就是一个分别无效的问题,而不是部分无效的问题。
第二,合同的可分性,即将无效的部分分离出来,还能使一项可以想象为有效的行为继续存在,而且这项行为不得与当事人的愿望相违背。
合同行为的可分性,具体表现为客观可分性及主观可分性两个方面。客观可分性,是指法律行为的给付标的具有可分性。某个单一的合同行为涉及多个给付标的,或者给付标的可以分拆为多个单位或部分,或者给付标的分批分期进行交付的,则当其中一部分标的的给付行为无效时,不影响其他部分给付的效力。主观可分性,是指法律行为的参与主体具有可分性。法律行为之一方有多数人参与时,如有多数保证人中,一个保证人保证表示之无效,契约之规范就其他人部分仍可成立。
就国有土地使用权出让合同而言,如果作为其转让标的的土地具有可分性,成片的土地经合法划分及分拆后仍可具有各自独立的经济效用,因此能够适用量上的部分有效和部分无效的规则。反之,如果该转让标的的土地不具有可分性,属于不可分之物的,则不能运用量上的部分有效和部分无效的规则。在涉及农用地转为建设用地的审批手续时,如果有部分出让土地尚未经人民政府批准的,根据合同内容的客观可分性,可以判定经过人民政府批准的部分土地使用权出让有效,未经人民政府批准的部分土地使用权出让无效。
第三,合同剩余部分的可履行性,即除去违法的无效部分后,当事人对于剩余的部分仍然能够履行。如果仅履行剩余部分,将导致双方之间的利益失衡,丧失其订立合同的根本目的,则根据公平合理的民法基本原则,应宣告合同全部无效或同意当事人解除合同。法律在进行当事人的意思推测时,不涉及对合同的解释,也不涉及对主观事实的确定,而只是涉及对双方当事人具有重要意义的利益的调查和权衡。
国有土地使用权出让合同的部分内容违法,或者部分标的未能履行法定的审批手续,则应以当事人的立场为准,对当事人协商一致的意思进行推测。除去无效部分土地使用权的出让,如果剩余部分的履行是经过当事人遵循意思自治原则所作的利益衡量安排,则法院不应径行作出合同全部无效的认定,应当支持当事人就合同剩余的有效部分继续履行。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条第1款的规定,对于国有土地使用权出让合同中的价格条款存在违背法律强制规定之标准时,仅就该部分产生无效之后果,其他部分仍继续有效。此时,相应的履行内容可依据《民法典》第510条的规定,由当事人协商进行补充约定。不能达成补充协议的,则按照合同相关条款或者交易习惯确定。如果受让方不同意按照市场评估价格补足,请求解除合同的,由于合同价款作为核心条款之一,直接决定当事人的订约目的能否实现,因此对其解除请求亦应予支持,由此造成的损失由当事人按照其过错承担责任。
无效的国有土地使用权出让合同,是指当事人所缔结的合同虽然已经成立,但因违反了法律法规的效力性强制性规定以及国家利益或社会公共利益而不能发生当事人所预期的法律效果的国有土地使用权出让合同。具体析之,其内涵包括以下几点:其一,无效之合同,已经成立;其二,无效之合同,乃欠缺生效要件的合同;其三,无效之合同,不能发生当事人预期的法律效力,而并非不产生任何法律后果也。
无效的国有土地使用权出让合同,其本质在于行为的违法性,此外还具有国家干预性、溯及性和不可履行性特征。
法律强制性规定和社会公共利益是一个问题的两个方面,维护社会公共利益是法律作出某项强制性规定的正当性基础,同时公序良俗原则也是弥补强行法不能穷尽社会生活全部的需要的不足。国有土地使用权出让合同违反法律规定,既包括内容违法,又包括形式违法。违法性问题的具体评判有三个层层递进的标准:第一,必须违反法律和行政法规才将导致合同无效。第二,必须违反法律法规中的强制性规定才将导致合同无效。第三,必须违反强制性规定中的效力性规定才将导致合同无效。
合同行为作为一种典型的民事法律行为,使当事人可以通过自主、自愿缔结契约的方式,设立、变更、终止双方之间的民事权利义务关系,并产生其所预期的私法效果。债在古罗马时期被称为“法锁”,合法有效的契约在当事人之间产生相当于法律的拘束力,这种当事人的意思自治受到国家和法律的尊重。此时,国家意志处于克制及谦抑的被动状态,仅在一方违反约定而另一方请求法律保护时方发生作用,对诚信守约的行为予以肯定,对背信弃约的行为予以处罚。但是,契约的内容一旦具有违法性,损害了国家利益和社会的公共利益,则其效力将不能获得国家和法律的承认及保护。此时,国家意志将对当事人意志进行主动干预,给予其否定性评价,认定此类合同行为无效。这种干预主要体现在:首先,法院和仲裁机构不待当事人请求,便可以主动审查合同是否具有无效的因素,如发现合同违反了法律法规的效力性规定,便应主动地确认合同无效。其次,有关国家行政机关可以对其主管领域的无效合同予以查处,追究有关合同当事人的行政责任。
国有土地使用权的出让标的为不动产权益,而土地使用权作为一国的基本资源,涉及社会基本制度和国家经济命脉,因此其交易受到国有土地管理部门的严格监管,一旦存在违法行为则公权力干预的痕迹也更为明显。
《民法典》第155条规定:“无效的或者被撤销的民事法律行为自始没有法律约束力。”由于无效合同的本质在于其违法性,损害了国家利益和社会公共利益,因此受到国家意志的干预,其效力不为法律所承认。无效行为的效果为自始无效、当然无效、绝对无效、确定无效、永远无效,即:第一,无效合同自订立之时起就不具有法律效力,法院一旦宣告其无效,这种确认将产生溯及既往的效力;第二,无效合同的效力不待当事人主张,也不必经由一定程序使其失效,而是自始、当然无效的;第三,对于无效的合同,任何人均有权主张无效,法院也应主动进行司法审查并判定其效力;第四,无效合同不因任何情事的变化而改变其效力,除非去除违法的约定部分,否则不存在继续有效的可能;第五,无效合同的效力不因时间的经过而补正,不会因法定期间的经过而转化为有效合同。
因此,国有土地使用权出让合同被确认为无效后,应当通过返还财产、赔偿损失等方式使当事人的财产恢复到合同订立之前的状态,这正是合同无效的溯及力所导致的法律后果。
基于对社会公共利益的保护,法律规定绝对无效合同的瑕疵具有不可治愈性,其无效的法律后果不因当事人的履行行为而发生改变。所谓无效合同的不得履行性,是指当事人在订立无效合同以后,不得依据合同实际履行,也不承担不履行合同的违约责任。
因为一旦允许当事人履行违法合同,将意味着允许当事人实施损害国家和社会公共利益的不法行为,而这是以社会本位自居的现代民法所不能容忍的。无效合同的四个特征是相辅相成的,其中违法性是最本质特征,其决定了国家干预性、溯及性及不可履行性。
土地使用权出让,是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。一方面,土地出让属于设定用益物权的行为,在本质上属于民事行为,受到《民法典》的调整。另一方面,由于行为的一方主体为依法承担土地管理及监督职能的市、县人民政府土地管理部门,行为的方式受到《土地管理法》和《城市房地产管理法》的严格限制,使其不可避免带有行政性质。国有土地使用权的出让步骤复杂,了解相应的程序,对于土地出让和开发行为的效力判断大有裨益。
土地利用规划包括土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划三种,三者是一种由远及近、由抽象到具体的关系。土地利用总体规划,是各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,就土地资源的开发利用所编制的规划方案。该规划是对一定地域范围内的土地的开发、利用、整治、保护在时间和空间上所作的总体的、战略的部署和统筹安排,具有总体性、战略性、长期性和动态性特征。
其编制遵循五个基本原则:第一,严格保护基本农田,控制非农业建设占用农用地;第二,提高土地利用率;第三,统筹安排各类、各区域用地;第四,保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用;第五,占用耕地与开发复垦耕地相平衡。土地利用总体规划的编制及修改均应按照法律的规定分级审批,一旦获得主管部门的批准,不得擅自改变土地用途。土地受让方在用地过程中擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途,属于根本违约行为,根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条的规定,出让方可以请求解除出让合同。具体用地时,还应符合该行政区域内的城市规划和该年度的建设用地计划。土地受让方在房地产开发过程中,需要根据出让合同约定的用途申请建设工程规划许可。政府城乡规划主管部门就此进行审批时,需要以前述城市规划和年度规划为依据。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,属于违章建筑,根据《城乡规划法》第65条的规定,应当责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。
集体所有土地通常仅作农业经营、农民自住以及开办乡镇集体企业所用,依法不得转让进行开发、建设或另作他用,因此只有在转为国有土地后,其使用权方能上市交易。土地征收,是指国家基于公共利益的需要,在依法进行补偿的前提下,将集体所有的土地所有权转移给国家所有的行为。城市规划区内的集体所有土地,只有经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。征收集体土地时如涉及农业用地,还需办理农用地转为建设用地审批。农用地转用审批是保护农用地尤其是耕地所采用的重要土地管理手段之一,属于政府行政行为,原则上采取国务院和省级人民政府两级审批制度,例外的情况下可在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准,在已批准的农用地转用范围内,具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。征收农用地时,应当先行办理农用地转用审批手续,但是经国务院或者省级人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续。未依法办理或者未能通过农用地转用审批的土地出让合同,为出让标的违法的无效合同。但如果能在一审诉讼期间补办批准手续的,则其效力瑕疵得以被补正,可以认定出让合同有效。
除法律规定可以通过行政划拨的方式取得外,建设用地使用权应当通过出让的方式有偿取得。《民法典》第347条第2款确立了土地出让的公开竞价规则,对于经营性用地,以及同一土地有两个以上意向用地者的,应当采取竞价方式出让,具体包括招标、拍卖、挂牌三种法定方式。市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划,会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案,并通过地价评估集体确定交易底价,报经市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施竞价程序。对于符合协议出让条件的,市、县人民政府国土资源行政主管部门会同城市规划等有关部门,依据国有土地使用权出让计划、城市规划和意向用地者申请的用地项目类型、规模等,制订协议出让土地方案,并与意向用地者协商确定出让的具体条款。土地出让方式的规定属于法律的效力性规定,一旦违反将直接影响出让合同的效力。同时,政府部门在确定土地使用权出让金时不得低于按国家规定所确定的最低价格,否则根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第3条第1款的规定,应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。
经公开竞价或协商确定土地出让的具体对象、用途、期限、出让金及违约责任后,市、县人民政府国土资源行政主管部门与土地使用者应当签订书面的土地使用权出让合同。土地使用权出让合同的性质为民事合同,在该合同中土地管理部门与用地者处于平等的民事主体地位,双方的权利义务根据出让合同的具体条款确定。土地使用者未依约支付土地使用权出让金或擅自改变土地用途的,市、县人民政府土地管理部门可以向其追究合同违约责任,并在其根本违约时依法解除合同。市、县国土资源管理部门向受让人核发《建设用地批准书》,并按照《国有土地使用权出让合同》《建设用地批准书》确定的时间和条件将出让土地交付给受让人。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第4条规定:“土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地,受让方请求解除合同的,应予支持。”作为民事纠纷案件当事人就土地使用权出让合同的内容及履行发生争议的,人民法院应立案受理并依法处理。
土地使用权出让金数额较大,往往分批交纳。受让人依照土地使用权出让合同的约定付清全部国有土地使用权出让金后,应当依法向土地所在地的市、县人民政府土地行政主管部门申请办理土地登记,领取国有土地使用权证书,取得出让国有土地的使用权。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第16条规定:“土地使用者在支付全部土地使用权出让金后,应当依照规定办理登记,领取土地使用证,取得土地使用权。”国有土地使用权作为一项不动产物权,遵循公示公信的民法典基本原则。物权属于绝对权,除权利人外的任何人均受其约束并附有不得侵犯的义务,因此必须将权利的内容及范围予以公示,使义务人明确其行为的界限。我国采取债权形式主义的物权变动模式,除了订立土地使用权出让契约,还须履行法定的不动产登记手续,方能发生物权变动的法律效果。《土地管理法》第12条第2款规定:“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”只有依法办理建设用地使用权设立登记的受让人,才是法律承认的用益物权人,享有物权人的合法权益。否则,受让人拥有的仅是一项合同债权,该债权在出让合同的当事人双方内部发生法律效力,但对于除此以外的第三人却无拘束力可言,不能产生对抗第三人的效力。受让人可以依据出让合同的约定,要求出让人办理土地权属登记,从而产生作为物权人享有对抗不特定第三人的权利。
上诉人(原审被告):市国土资源和房屋管理局某区国土资源分局(原区国土资源局)。
被上诉人(原审原告):木业公司。
〔基本案情〕
上诉人市国土资源和房屋管理局某区国土资源分局(以下简称区国土资源分局)因与被上诉人木业公司土地使用权出让合同纠纷一案,不服山东省高级人民法院(2006)鲁民一初字第8号民事判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于2007年10月24日开庭审理了本案。区国土资源分局的委托代理人孟某胜、赵某可,木业公司的法定代表人江某锋、委托代理人马某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明:2000年5月29日,区人民政府向市人民政府报送《青岛市崂山区人民政府关于2000年度第一批城市建设用地的请示》。该请示称:根据《崂山区土地利用总体规划》,我区拟批次转用甲村园地126666平方米、乙村园地6667平方米,合计133333平方米。上述用地在《崂山区土地利用总体规划》中已确定为城市建设用地。该批次土地办理农转用手续和征归国有后,我区将按照土地审批权限和具体建设项目另行审批。后市人民政府向省人民政府报送《关于崂山区2000年度第一批城市建设用地的请示》。
2001年2月28日,木业公司与某街道办事处签订《土地使用权出让协议》。该协议约定,某街道办事处将工业区内土地约150亩的土地使用权出让给木业公司,使用期限为50年,每亩地价为6.88万元,总价款为人民币1032万元。合同签订后,木业公司依据1999年区人民政府的有关文件,分别于2001年4月20日和2001年9月5日,向原区国土资源局的派出机构——区人民政府某街道办事处土地规划与矿产资源管理所(以下简称土管所)缴纳土地出让定金180万元和50万元,土管所为其开具收款收据。2001年8月25日,木业公司给付土管所258万元支票一张,土管所向其开具258万元收款收据一份。该款实际于2003年3月27日划转至土管所。
2001年9月10日,木业公司取得区环保局下发的《建设项目定点环保审核通知书》。2001年9月28日,取得区村镇规划建设管理办公室下发的《青岛市崂山区村镇建设项目定点通知书》。2001年9月29日,取得区村镇规划建设管理办公室下发的《建设用地规划许可证》,明确本用地项目符合城市规划要求,准予办理征用划拨土地手续。同日,取得区村镇规划建设管理办公室下发的《青岛市崂山区村镇规划建设项目规划设计要求通知单》。同年9月30日,区发展计划局依据某街道办事处经济贸易办公室的立项申请,下发《关于同意木业公司新建厂房项目立项的批复》。同日,区国土局出具《关于木业公司用地的说明》,该说明载明:木业公司位于工业园的150亩工业用地,因工业园规划调整,经某街道办事处申请,我局研究同意将该公司用地调整为215亩,现该公司土地手续正在办理之中。
2002年1月31日,省人民政府下发《山东山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》称:区土地管理局拟征用该区甲村等2个村园地合计133333平方米(折合200亩),作为区政府建设储备用地。经审查,该批次用地符合崂山区土地利用总体规划,并已纳入你市土地利用年度计划,上报农用地转用方案和征用土地方案切实可行,同意该批次用地。
2003年1月16日,原区国土资源局与木业公司签订《国有土地使用权出让合同》,其中约定,区国土局出让给木业公司的宗地位于甲村,宗地面积为175907平方米,其中出让土地面积为146383平方米。本合同项下出让宗地的用途为工业。本合同项下的土地使用权出让年限为50年。本合同项下的土地使用权出让金为每平方米103.20元,总额为18153602.40元。本合同签订之日起60日内,受让人一次性付清上述土地使用权出让金……合同还约定,受让人在按合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内,应持本合同和土地使用权出让金支付凭证,按规定向出让人申请办理土地登记,领取《国有土地使用证》,取得出让土地使用权。出让人应在受让土地登记申请之日起30日内,依法为受让人办理出让土地使用权登记,颁发《国有土地使用证》。受让人必须按照本合同约定,按时支付土地使用权出让金。如果受让人不能按时支付土地使用权出让金的,自滞纳之日起,每日按迟延支付款项的3‰向出让人缴纳滞纳金,延期付款超过6个月的,出让人有权解除合同,收回土地,受让人无权要求返还定金,出让人并可请求受让人赔偿因违约造成的其他损失。本合同项下宗地出让方案尚需经省人民政府批准,本合同自省人民政府批准之日起生效。本合同未尽事宜,可由双方约定后作为合同附件,与本合同具有同等法律效力。同日,双方签订《补充协议》,就代征道路及绿化带面积、费用作出约定。2003年2月18日,双方共同申请,对上述合同和协议在公证处办理了公证。同年3月26日,木业公司向土管所交付300万元支票一张,土管所向其开具300万元收款收据,但未实际划转该300万元。现区国土资源分局认可实际收取木业公司土地出让金共计488万元。此后,木业公司未缴纳剩余土地出让金。上述合同涉及的146383平方米的出让土地中,部分土地经批准转为建设用地。
2005年6月6日,原区国土资源局以木业公司未按合同约定如期缴纳全部土地使用权出让金以及项目用地违反青岛市政府〔2003〕95号文件为由,作出《崂山区国土资源局关于撤销国有土地使用权出让合同的决定》,决定撤销与木业公司2003年1月16日签订的《国有土地使用权出让合同》,并要求木业公司自收到本决定之日起10日内持《国有土地使用权出让合同》原件到该局办理解除合同相关事宜,已交款项的退还事宜到某街道办事处建设服务中心(原某街道办事处土管所)办理。2005年6月7日,原区国土资源局通过特快专递将上述决定送达木业公司。
2006年3月13日,区国土资源局更名为市国土资源和房屋管理局某区国土资源分局。
一审审理期间,区国土资源分局向一审法院提交涉案土地“现状地形图”一张,载明图中全部黑线部分为签订土地使用权出让合同后的地形图,图中红线圈定的部分为农转用获批准的部分。经质证,木业公司对此证据没有异议。
由于区国土资源分局单方解除合同,木业公司交付部分出让金后未能受让合同项下的土地,木业公司认为区国土资源分局违反合同约定,给其造成各项经济损失1200余万元,故向一审法院起诉,请求判令区国土资源分局履行《国有土地使用权出让合同》,向木业公司交付合同项下的全部土地。
〔一审裁判要旨〕
一审法院认为,双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》涉及的土地中有部分履行了农用地转为建设用地的批准手续,根据《土地管理法》第43条、第44条的规定,区国土资源分局对该部分土地有权进行出让,其余部分未经人民政府批准,仍然为农村集体土地,区国土资源分局对此无权处分。因此,双方签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效。关于木业公司缴纳的土地出让金问题。签订合同之前,木业公司已向区国土资源分局缴纳土地出让金共计488万元。2003年3月26日,木业公司向区国土资源分局交付300万元银行转账支票,区国土资源分局为其开具收款收据。上述一系列行为表明,木业公司一直在履行合同义务,对区国土资源分局辩称该300万元银行转账支票是空头支票、无法划转的理由,没有证据支持,一审法院不予采纳。关于《国有土地使用权出让合同》应否继续履行的问题。因合同项下的该宗土地部分获得省人民政府批准,该部分土地具备履行条件。鉴于木业公司涉案土地的相关项目已经政府有关部门批准,获得了项目立项、规划、环保等审批手续。故区国土资源分局应当向其交付该部分土地。区国土资源分局主张合同解除的抗辩理由,没有法律依据,一审法院不予支持。
综上所述,双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效,木业公司亦部分履行了付款义务,区国土资源分局应在政府批准的农用地转建设用地范围内向木业公司交付涉案土地。木业公司请求区国土资源分局履行《国有土地使用权出让合同》,向其交付合同项下的全部土地的主张部分成立。一审法院依据《中华人民共和国合同法》第8条、第56条、第107条之规定,判决:(一)被告区国土资源分局于本判决生效后三十日内向原告木业公司交付合同项下已经审批转为建设用地的土地(具体以省人民政府《山东省人民政府关于青岛市崂山区城市建设用地的批复》及现状地形图红线坐标为准);(二)驳回原告木业公司其他诉讼请求。案件受理费160778元,由木业公司承担130070元,区国土资源分局承担30708元。
〔当事人上诉及答辩意见〕
区国土资源分局认为一审判决认定事实错误,适用法律不当。向本院提起上诉,请求二审撤销一审判决,依法驳回木业公司的诉讼请求,一、二审诉讼费由木业公司承担。理由是:
1.一审判决认定上诉人和被上诉人双方签订的《国有土地使用权出让合同》部分有效是错误的。(1)本案合同中的标的物——宗地为不可分物,不适用量上的部分有效、部分无效。(2)上诉人对土地没有处分权,本案土地的出让要经过市人民政府审批。(3)本合同项下宗地出让方案尚需经省人民政府批准,本合同自省人民政府批准之日起生效。由于本案项下的土地还没有完全办理农转用手续,所以不具备拟定出让方案报人民政府批准的条件,本案中的出让合同还不具有法律效力,被上诉人只具有一种期待权。(4)一审判决上诉人出让部分土地给被上诉人,违反了市人民政府的规划。市人民政府于2003年11月11日批准了包括本案宗地在内的地区规划。根据该规划,高新产业区“适当往东北方向发展延伸至李沙路,严禁继续往崂山风景区内延伸”,本案出让合同中的土地在青岛市政府规定的不准建设区域内。本案已经办理农转用的84亩土地的批准文件依法已经自动失效。
2.一审法院认定“区国土资源分局主张合同解除的抗辩理由,没有法律依据”是错误的。上诉人对被上诉人交纳的土地出让金数额有异议,即使按一审认定的788万元,也只占土地出让金总数18153602.4元的43%。被上诉人在合同签订后超过6个月没有付清出让金,上诉人依据涉案合同第9条和31条,具有解除合同的权利,且木业公司已经收到解除合同的决定书。双方签订的《国有土地使用权出让合同》自木业公司收到该决定书时解除。由于合同没有约定上诉人行使解除权的时间,在解除条件构成后,上诉人可以随时行使解除权。
3.一审判决关于被上诉人所交出让金数额的认定是错误的。一审判决认定木业公司所交土地出让金为488万元是错误的,不符合本案实际。扣除崂山区人民法院扣划的土地出让金为3813357元,应认定木业公司所交的土地出让金为1066643元。
木业公司辩称:1.一审认定涉案合同部分有效具有事实和法律依据,处理结果正确。涉案合同约定区国土资源分局向木业公司交付215亩土地,但实际上只有84亩具备了出让条件,符合合同部分无效的情形。区国土资源分局所称审批权上交是合同签订后发生的,审批权上交不影响合同的效力。至于区国土资源分局强调的政府新规划,是指规划后不再向风景区延伸,并不影响之前的合同。2.一审认定区国土资源分局主张解除合同的抗辩理由不成立是正确的。木业公司没有全额付款的原因在区国土资源分局,当时木业公司的银行支票账户内存款多达700余万元,但土管所却停收土地出让金,致使木业公司履约不能。区国土资源分局单方解除合同的条件未成就。崂山区人民法院扣划土地出让金发生在合同解除之前,该行为与本案无关,区国土资源分局应当继续履行合同。
〔二审查明的事实〕
二审查明:木业公司于2003年3月26日向土管所提交的银行转账支票未记载出票日期和收款人,双方当事人对这一事实均无异议。本院认为,根据1996年《中华人民共和国票据法》第85条的规定,出票日期是支票的必要记载事项,涉及支票使用期限的起算,无出票日期的支票应认定为无效支票。
二审查明的其他事实与一审查明的事实相同。
〔二审查明的事实〕
本院认为,本案涉及三个争议焦点:(一)关于《国有土地使用权出让合同》效力的认定;(二)一审认定木业公司交纳土地出让金的数额是否正确;(三)区国土资源分局是否有权解除合同。
(一)关于《国有土地使用权出让合同》效力的认定问题。本合同虽约定合同须经省人民政府批准方可生效,但在合同签订前,合同项下的84亩土地已经省人民政府批准,由农业用地转为建设用地,故这部分土地未经审批不影响相应部分的合同效力;合同项下其余部分土地尚未办理农用地转用审批手续,按约定合同尚未生效,依法不得出让。区国土资源分局认为合同已经成立但未生效,不应认定部分有效、部分无效。本院认为,涉案合同是双方当事人的真实意思表示,内容不损害国家、集体和第三人的合法权益,且已经过公证,应认定已经成立。我国《合同法》第44条规定:“依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”《土地管理法》第44条第1款规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”据此认定本案中未经政府批准农转用土地的部分合同无效。根据《合同法》第56条的规定,部分合同无效,不影响其他部分效力的,其他部分仍然有效。就本案情况看,认定部分合同无效,不会影响其他部分的效力。因此,应当认定合同中经过政府批准的84亩土地使用权出让有效,未经政府批准的131亩土地使用权出让无效,其他合同条款仍然有效。对于区国土资源分局关于涉案合同项下转让的土地是不可分物,不适用量上的部分有效、部分无效的上诉主张,本院不予支持。
(二)关于一审认定木业公司交纳土地出让金的数额是否正确的问题。一审认定木业公司已向区国土资源分局交纳土地出让金788万元,木业公司对此不持异议。而区国土资源分局只承认收到木业公司的土地出让金488万元,且被崂山区人民法院划走3813357元,目前仅剩1066643元。双方当事人的主要分歧在于2003年3月26日木业公司向土地管理所交付的一张300万元的支票应否算作已付土地出让金。鉴于该支票因无出票日期而被认定为无效,凭无效支票不能划转木业公司的银行存款。木业公司的出票行为应被认定为无效民事行为。尽管土地管理所收到这张支票后出具了收据,但因支票无效,土地管理所出具的收据并不意味着已经或者能够收到300万元土地出让金,事后木业公司也未对这张支票进行补正。事实上区国土资源分局也未收到此笔款项。由于木业公司对这张支票的无效具有过错,不能认定木业公司提交这张支票即视为其支付了300万元土地出让金。区国土资源分局关于该支票无效的抗辩具有事实和法律依据,本院应予支持。一审认定木业公司已向区国土资源分局支付土地出让金788万元有误,应予纠正。
为执行(2004)崂执字297号、1162号民事裁定书,崂山区人民法院于2005年3月25日扣划被执行人木业公司在某街道办事处的出让土地定金907528元、2905829元至该院账户。同月29日,某街道办事处致函木业公司称,崂山区人民法院强行扣划某街道办事处财政款3813357元,某街道办事处已从木业公司交付的土地出让金488万元中支付486.623万元。因此,一审判决认定木业公司交纳的土地出让金为488万元是正确的。木业公司应交纳的土地出让金应按照合同有效部分的土地出让面积计算,木业公司应交纳的土地出让金为5782089.6元(84亩×667平方米×103.2元=5782089.6元),所付488万元低于应付的土地出让金数额,故应认定木业公司未交齐合同有效部分的土地出让金。
(三)区国土资源分局是否有权解除合同。解除合同的前提是合同已经生效。涉案《国有土地使用权出让合同》第31条约定,受让人延期支付土地出让金超过6个月的,出让人有权解除合同。该合同未约定行使合同解除权的期限,也未约定出让方在解除合同前要进行催告。鉴于该合同部分有效,木业公司应在合同有效部分的范围内履行义务。涉案合同于2003年1月16日签订,截至2003年3月26日,木业公司向区国土资源分局交付土地出让金488万元,未达到84亩土地的出让金总额。因此,解除合同的条件已经成就。区国土资源分局根据《合同法》第93条第2款的规定,行使了合同解除权,且已经通知了木业公司。其未对木业公司进行催告,并不构成违约。对区国土资源分局关于木业公司没有按期付清合同项下全部土地出让金,其有权解除合同的主张,本院应予支持。对木业公司关于解除合同的条件未成就,区国土资源分局无权单方解除合同的主张,本院不予支持。
综上,本院认为,根据双方当事人在土地出让合同中的约定,涉案合同经过政府批准的部分有效、未经政府批准的部分无效。对于合同的有效部分,双方当事人均有义务履行。木业公司未在合同约定的期限内履行合同有效部分的交纳土地出让金的义务,解除合同的条件已经成就,区国土资源分局解除合同的行为有效。合同解除后,区国土资源分局不再履行向木业公司出让84亩土地使用权的义务。区国土资源分局的上诉有理,本院予以支持。一审法院认定事实不清,适用法律不当,应予改判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第153条第1款第(1)项的规定,判决如下:
驳回木业公司的诉讼请求。
本案一审案件受理费160778元,二审案件受理费192568.01元,均由木业公司负担。
本判决为终审判决。