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伴随着欧洲一体化的深入，欧盟的权能通过一次次条约修改和欧洲法院对欧盟法的司法续造得以持续扩张。一体化在成功推进欧盟内部跨国社会治理的同时也在推动欧盟的政治权力结构从“欧盟治理”走向“欧盟政府”。 [1] 关于“欧盟政府”的讨论是如下两个事实推动的结果：一是欧盟法与欧盟机构权力在管辖范围的宽度和深度上持续拓展；二是自《里斯本条约》生效以来，尤其是2014年欧洲议会选举以来，欧盟政治民主合法性来源的增强和机构间权力制衡的建构（特别是欧盟成员国政府首脑接受并提名欧洲议会第一大党团领袖容克为欧盟委员会主席人选这一标志性事件）正推动欧盟的政治制度向议会制政府模式方向发展。“欧盟政府”这一命题的提出引发了下一个重要问题：欧盟行政权力的行使主体是谁？在西方政治文化与宪法传统的背景下，对这一问题的回答将直接影响到政治权力问责制与监督机制的建构，并将对欧盟整体政治制度的发展和民主合法性的强化产生影响。
从法律制度的文本来看，《欧盟条约》第17条关于欧盟委员会权力的规定并未对此做出明确回答。另外，《欧盟条约》第15条关于欧洲理事会角色的规定使其更为模糊不清。在欧洲一体化进程中，制度建设常常是机构实践先行、法律文本随后确认。因此，考察欧盟机构在实践中建立起来的互动与运作机制也是认识欧盟层面行政权力运作的重要途径。从机构实践来看，围绕着欧盟重大政治决策和立法过程，欧洲理事会和欧盟委员会之间建立了一种新型权力共享模式。它削弱了《里斯本条约》中关于机构分权的规定的效力，在权力从成员国层面日益集中到欧盟层面时，建立了一种《里斯本条约》从未明确规定的新的行政权分享模式。本章拟从规定欧盟行政权力分配的条约文本与机构实践入手，通过分析欧盟政治决策和立法过程中欧洲理事会与欧盟委员会之间的权力分享模式，来揭示演化中的“欧盟政府”的行政决策重心真正对应的机构，同时尝试解释形成这种行政权分权模式的欧盟的内在制度缺陷，以及该模式对欧盟运作及其合法性的正反两方面的影响。
[1] See C.Shore，“European Governance or Govern Mentality？The European Commission and the Future of Democratic Government”， European Law Journal ，Vol.17，No.3，2011，287-303； M.Egeberg，“European Government （s） ：Executive Politics in Transition？”， West European Politics ，Vol.31，No.1-2，2008，235-257； N.Nugent ，The Government and Politics of the European Union ，Palgrave，2017 etc.这些研究虽然未能就何者应当于正在出现或未来的“欧盟政府”中掌握行政权达成一致，但都指出了“欧盟政府”时代的到来并对其民主合法性来源进行了探索。