下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
欧洲一体化的想法源自古罗马帝国，后经查理曼大帝和拿破仑试图以武力方式实现之。到20世纪，让·莫内等一体化先驱则转向以建立超国家机构的方式来和平地促进共同利益。 [1] 尽管民主这个概念是在欧洲产生和发展，并且已经被视为欧洲共同的核心宪法传统之一，然而，对于欧洲一体化的推动者来说，民主似乎并非其关心的主要事项之一。代议制机构在欧洲一体化初期的地位很能说明这一点。欧洲议会的前身是共同大会（Common Assembly）。在一体化初期的共同体机构分权中，共同大会的权力非常有限，主要发挥咨询机构的作用，很难对共同体委员会的决定进行反制。 [2] 然而，随着一体化在深度和广度上的深化，越来越多的主权权力从国家层面让渡到了欧盟机构，成员国国内的问责制开始受到损害，民主监督和控制的弱化越来越成为一个现实问题。为了恢复对政府权力行使的问责制，减轻人们对越来越不受控制的行政权力的担忧，学术界和政界在国家层面和欧盟层面都提出了相关的政策建议。在国家层面，成员国议会通过在议会内建立专门的欧洲事务委员会对本国政府的欧盟政策及其在欧盟决策过程中的行动进行更为建设性的监督。 [3] 在欧盟层面，欧洲议会在条约的历次修改中持续获得新的权力，其权力范围逐渐向成员国议会靠近。欧洲议会不但在权力方面逐渐扩大，而且其选举方式也从1979年开始由间接选举改为泛欧盟范围内的直接选举，其民主基础也得到了强化。
尽管如此，欧盟仍然长期受到合法性赤字的困扰。合法性赤字主要涉及三个方面：多层机制的无效，欧盟公民之间具有象征性联合的欧洲身份或者“欧洲性”的缺位以及民主赤字。 [4] 其中受到讨论最多的是民主赤字的问题。在马克斯·韦伯看来，合法性来源可以大致分为三类：传统统治、法律统治和魅力型统治。 [5] 在现代社会中，统治合法性的最主要来源就是民主制，包括通过民主方式选择政治领导人和政治决策的民主化。换言之，政治合法性来自多数主义：代议制机构的政治多数派在尊重少数派的基础上制定政策，从而获得合法性基础，并通过说服或强制的方式促使公民遵循其政策。欧盟代议制机构在决策中的弱势地位形成了欧盟统治合法性的主要问题来源。
在过去数十年来，各种对于欧盟民主赤字的批评持续涌入布鲁塞尔。批评者指出，欧盟民主赤字的主要问题是缺乏有效的民主输入以及对决策程序和制度运作缺乏影响力。 [6] 由于对重大议题的决策缺乏输入并缺乏直接参与的途径，欧盟的决策过程常常被公众描述为“布鲁塞尔的暗箱操作”。此外，由于成员国将主权让渡给欧盟机构，选民也会担忧本国议会的监督将被削弱，本国主权将比条约中的文本规定失去得更多。
第一方面，欧盟机构受到了包括技术官僚的垄断、缺乏公共参与以及滥用行政自由裁量权的批评。 [7] 然而，这正是欧洲一体化之父们所试图达到的结果：欧盟委员会技术官僚主导并辅之以有限民主输入的一体化路径。 [8] 换言之，确保欧洲一体化合法性的方式既不是通过民主制度也不是通过正当程序，而是通过决策的绩效（输出）。在这一功能主义的路径下，莫内努力将欧洲共同体建立在促进共同利益这一（首要利益是经济合作和维护和平）共识的基础上。 [9] 这一努力是建立在有关合法性的理论基础之上：合法性可以分为输入合法性、过程合法性和输出合法性。其中，输出合法性部分，该理论认为政府决策的效率、有效性和回应性也应当作为评估政府合法性的一部分。 [10] 然而，伴随着欧洲一体化的深化以及更多权力向欧盟机构的让渡，欧盟的政策对普通人的生活产生了愈发重要的影响，越来越多的欧盟公民倾向于将民主监督制与权力让渡一道延伸至欧盟层面。另外，正是民主代表制和问责制未能跟上欧洲一体化的速度，导致欧盟产生了合法性危机。 [11] 这一滞后状态促使欧盟机构进行更多机构透明度改革，并且逐渐强化代议制机构在欧盟决策过程中的角色。
第二个方面涉及欧盟的机构框架。首先，欧盟公民对于机构设计和权力分配几乎无法施加影响力，这一过程通常被政客和高级公务员所垄断。
[12]
欧盟代议制机构的地位相对较弱，公民表达自己对欧盟议题的渠道相当受限。理论上而言，选民既可以通过本国选举来间接表达其对于欧盟议题的观点（欧洲理事会和欧盟理事会由各国民选的政府首脑和部长所组成），也可以通过直接选举的欧洲议会来表达其主张。
[13]
然而，这两条渠道在实践中都是有问题的。对于国内选举而言，成员国选民在投票时首要关注的是国内议题而非欧盟议题。即使选民想对他们的政府在欧盟机构中的表现打分，由于缺乏透明度和知情权，选民也很难知道欧盟层面的决策在闭门会议中是如何做出的。
[14]
在直接选举的欧洲议会方面也存在很多障碍。根据《里斯本条约》，立法提案权专属于欧盟委员会，欧洲议会没有立法提案权，这使得它在立法程序中的角色相对较弱。
此外，缺乏立法提案权意味着欧洲议会在其自身权限范围内缺乏正式渠道将欧盟公民的意愿转换为正式的立法议程。欧洲议会任命欧盟委员会主席及欧盟委员会委员的权力也是不完整的：欧洲议会的多数党领袖未必会被提名为欧盟委员会主席候选人（如2019年欧洲议会选举中第一大党欧洲人民党领袖韦伯），议会也无权撤换或弹劾某一位欧盟委员会委员。因此，正如欧洲议会所抱怨的那样：所谓民主赤字，其实就是议会赤字。
[15]
此外，有关独立监管机构（如欧洲央行）的问责制问题也引发了许多讨论。这一议题涉及监管机构的独立性和此类机构受民选代议制机构的监督及问责的平衡问题。
[16]
对独立监管机构的民主监督机制，无论是对独立监管机构的建立还是对其做出的决定的民主监督，都应当区别于代议制机构对一般性的政治机构的监督。
[17]
这一议题将在本书第四章进行讨论。
第三个方面涉及将公权力从成员国层面让渡到欧盟层面时的监督之缺乏。固然，这一权力之让渡亦存在许多支持理论。例如，将权力让渡给专门机构有助于“减少立法的决策成本”或者将转嫁政策风险。此外，也有人指出，这一做法是“实现可信的政策承诺的方法之一”，因为，在经济和市场跨国化的背景下，一个国家内部的监管市场和经济措施的效果是有问题的，成员国将其权力集中让渡给欧盟层面的监管机构则可以提高政策实施的效果。 [18] 然而，这些论理从未消除对问责制问题的质疑和关切。沙普夫（Scharpf）教授就批评，权力从成员国层面让渡到欧盟层面将不可避免地损害国家层面的问责制和民主控制；这是因为，由于权力让渡到欧盟层面，成员国层面的决定的效果越来越弱，议会控制和问责的意义也越来越弱；而在收获越来越多权力的欧盟层面的决策中，欧洲议会则并未发挥类似于成员国议会的作用。 [19] 沙普夫教授更是将欧盟层面民主控制的缺乏与欧盟面临的危机进行了联系：由于民主合法性预设了有效治理和问题解决的能力。因此欧盟层面民主的不足，欧盟机构措施的有效性就受到了限制乃至损害。因此，欧盟遭遇民主合法性挑战和难民、英国脱欧以及中东欧国家的“反叛”危机的双重困难交织并不令人意外。 [20]
另外，在欧盟立法的初期阶段对立法提案缺乏相关信息也使得成员国议会处于相对不利的地位。 [21] 另一个相关的问题是，成员国是否有可能通过对欧盟系列条约进行修改乃至退出欧盟的方式来收回让渡给欧盟机构的权力？德国联邦宪法法院在《马斯特里赫特条约》与德国《基本法》的合宪性审查中也提出了这一问题。在该案判决中，德国联邦宪法法院指出，《马斯特里赫特条约》符合德国《基本法》的前提是德国应当永远拥有退出欧盟或拒绝进一步一体化的权力。 [22] 法院认为，根据《马斯特里赫特条约》，德国联邦议会仍然保有退出欧盟的权力。然而，成文法律规范中的规定（《欧盟条约》第50条规定的退出欧盟机制）并不足以回答德国联邦议会在事实上是否仍有可能行使退出欧盟的权力这一问题。 [23] 在某种意义上，英国脱欧虽然常常被解读为欧洲一体化的一个悲剧，但是也可以从另一个角度证明成员国事实上仍然有退出一体化进程的权力。英国脱欧的谈判过程和批准程序，也可以作为欧盟向成员国保证后者仍然是一体化进程的主人的明证 [24] ，从而减少后者对于欧盟作为一个“超国家利维坦”的担忧和恐惧。
对欧盟“民主赤字”问题的辩护类似于对“跨国民主”问题的辩护。这一辩护主要从以下两个方面展开：（1）强调欧盟机构的监管功能；（2）欧盟机构的现有民主架构已经基本上提供了使欧盟得以“合法化”的框架。
马约内（Majone）是监管国家理论的主要支持者。他将欧盟的合法性置于监管功能的有效性之上。他认为，正是国家层面所推行的监管措施的日益无效促成了权力向欧盟层面的让渡。 [25] 因此，对欧盟机构权力行使的评估应当像反垄断机构或者各国中央银行一样基于其绩效，而非它们有多民主。 [26] 因此，他指出，欧盟面临的真正问题不是民主赤字，而是由于“共同体的高度复杂与多样的监管任务与可用的管理工具之间的不匹配，以及日渐政治化和议会制化的欧盟委员会所导致的承诺的可信度问题”所产生的信任危机。 [27] 据此，他总结道，解决一体化危机的方案不是去实现欧盟机构的政治化，而是增强那些目前深受利益集团影响或控制的欧盟机构的独立性和专业性以实现更大的可信度。 [28] 莫拉夫斯克（Moravcsik）则认为，民主赤字远远不是欧盟所面临的主要挑战。他从问责制、代议制机构和决策程序三个方面论证了这一观点。首先，他强调，成员国政府要对成员国议会负责；其次，欧洲议会的权力正在持续增强；最后，欧盟的决策程序事实上已经比国家层面的决策程序还要透明，并且只有在达成高度共识之后才会做出决定。 [29] 此外，他也表达了对哈贝马斯和希克斯（Hix）（二人对欧盟的民主赤字问题持批判立场 [30] ）提议的担忧。他认为，这一提议“通过引入更多的平民主义式民主来解决平民主义民主的问题”，“很可能既无法产生更大的公共问责制，又损害公众合法性、民众性和信任”。 [31]
除了这些基于功能主义的辩护之外，也有辩护者主张，欧盟现行民主架构代表了一种跨国/国际组织寻求其合法性的新的民主模式。这一主张主要认为，欧盟合法性建立在双重民主的基础上，即，由直接选举的欧洲议会和间接选举的欧洲理事会与欧盟理事会所提供的合法性。此外，“欧洲公民倡议”计划的实施也标志着欧盟公民在直接参与欧盟决策方面的进步。 [32] 因此，欧盟的民主架构已经大致完成，接下来的重点就只是如何去实施和改善这些民主机制。
作为一个史无前例的工程，欧洲一体化和欧盟受到了来自公众的许多批评，包括“欧盟制度的复杂性”、“缺乏问责制”、“缺乏民主”、“缺乏合法性”以及“欧洲‘邦民’缺位”。 [33] 然而，这些批评中有些事实上是自相矛盾的。如果欧盟民主是一个跨国/国际维度上的民主，那么用民族国家情境下的民主标准来对跨国版民主进行评估，是否合适？如果我们试图对带有跨国特点的欧盟民主进行评估，那么，对民主的功能进行回顾或许有助于我们超越现有民主术语和形式的边界从而可以为对欧盟民主过程的运行和欧盟决策的民主输入条件进行评估开辟道路。
因此，本书将不会致力于涉入有关民主理论的多元的政治学理论，而是关注欧盟民主制度的具体机构设置。正如波普所指出的，“谁应当拥有主权”这一问题事实上隐含着“主权不受控制”这一要素，因此，他主张，我们应当代之以一个更为具体的问题：“我们应当如何组织政治机构从而阻止坏的或无能的统治者带来伤害？” [34] 他区分了可以和平移交权力和那些不能和平移交权力的政体，他把前者称为民主制，把后者称为独裁制。 [35]
本书既不旨在寻找民主的终极定义，也无意判断何种宪法制度最适合于欧盟。相反，本书将通过对欧盟机构权力的实际行使来对欧盟民主进行评估。本书认为，一个政体的民主程度可经由机构间的权力互动得以反映和评估。第一，民主旨在解决谁被授权在一定期限内行使政治权力的问题。这包括和平的政府选举以及公民实现政治问责的终极方式——通过选举撤换掌权者是让政府对其政治权力的行使和治理绩效负责的首要方式。第二，除了选举之外，民主也意味着行政部门所做出和执行的政策应当受到代议制机构的监督。换言之，即使执政党通过选举获得了组织政府和实施政策的权威和合法性，它在行使权力和实施政策时仍然应当受到代议制机构的严格监督，即使是在政治重心位于行政机构而非立法机构的时代里。 [36]
就欧盟的情况而言，我们或许也可以用这一路径对欧盟机构框架内的民主制进行评估，包括机构安排和代议制机构（欧洲议会、理事会和最近纳入的成员国议会）对欧盟层面做出的决定和政策的监督情况。考虑到该问题的第一个方面已经进行了广泛的讨论，本书将主要关注该问题的第二个方面。 [37] 本书第四章中将以欧债危机期间欧盟领导人所采取的反危机措施为切入点对欧盟决策过程中代议制机构的监督情况进行考察。此外，应当指出，“宪法化越多、民主越少”的规则也适用于欧盟的情况。这是因为，一旦欧盟系列条约（类似于欧盟宪法的角色）将过多的议题写为宪法规则的一部分，例如货币联盟和内部市场，则意味着这些事务将不再属于多数决机构（即代议制机构）可讨论和决定的范围，在这些事务中，将由宪法审查机构而非采多数决的代议制机构来做出决定。 [38] 然而，这一现状并不会排除本书在第四章中对货币联盟规则的宪法化等相关问题的讨论。
[1] Campbell，H.M.（Ed.）， A History of Western Civilization：Advances in Democracy：From the French Revolution to the Present-Day European Union ，Britannica Educational Publishing，2011，208-217.
[2] Mancini，F.， Democracy and Constitutionalism in the European Union：Collected Essays ，Hart Publishing，2000，31.
[3] Martin，L.L.， Democratic Commitments：Legislatures and International Cooperation ，Princeton，NJ：Princeton University Press，2000，160.
[4] Giorgi，L.and Crowley，J.，“The Political Sociology of the European Public Sphere”，in Giorgi Liana，Von Homeyer Ingmar and Parsons Wayne （Eds.）， Democracy in the European Union ： Towards the Emergence of a Public Sphere （London/New York：Routledge），2006，1-23.
[5] Wolfgang J.Mommsen， The Political and Social Theory of Max Weber：Collected Essays ，University of Chicago Press，1992，46.
[6] Pogge，T.W.，“Creating Supra-National Institutions Democratically：Reflections on the European Union’s ‘Democratic Deficit’”， Journal of Political Philosophy ，1997，5（2），163-182.
[7] Majone，G.，“Europe’s Democratic Deficit：The Question of Standards”， European law Journal ，1998，4（1），14-15.
[8] Featherstone，K.，“Jean Monnet and the ‘Democratic Deficit’ in the European Union”， Journal of Common Market Studies ，1994，32（2），149-170.
[9] Boyce，B.，“The Democratic Deficit of the European Community”， Parliamentary Affairs ，1993，46（4），467.
[10] Bekkers，V.J.（Ed.）， Governance and the Democratic Deficit：Assessing the Democratic Legitimacy of Governance Practices ，Ashgate Publishing，Ltd.，2007，45-46.
[11] Andersen，S.S.& Eliassen，K.A.（Eds.）， The European Union：How Democratic Is It？ London：Sage.1996.
[12] Pogge，T.W.，“Creating Supra-National Institutions Democratically：Reflections on the European Union’s ‘Democratic Deficit’”， Journal of Political Philosophy ，1997，5（2），163.
[13] Norris，P.，“Representation and the Democratic Deficit”， European Journal of Political Research ，1997，32（2），273-282.
[14] Norris，P.，“Representation and the Democratic Deficit”， European Journal of Political Research ，1997，32（2），275.
[15] Neunreither，K.，“The Democratic Deficit of the European Union：Towards Closer Cooperation between the European Parliament and the National Parliaments”， Government and Opposition ，1994，29（03），299.
[16] Abels，G.，“Citizens’ Deliberations and the EU Democratic Deficit：Is There a Model for Participatory Democracy？”， Tübinger Arbeitspapiere zur Integrationsforschung （TAIF） No.1，2009.
[17] Majone，G.，“Europe’s ‘Democratic Deficit’：The Question of Standards”， European Law Journal ，1998，4（1），5-28.
[18] Majone，G.，“Europe’s ‘Democratic Deficit’：The Question of Standards”， European Law Journal ，1998，4（1），16-18.
[19] Scharpf，F.W.，“Economic Integration，Democracy and the Welfare State”， Journal of European Public Policy ，1997，4（1），19-20，28.
[20] Scharpf F.W.，“De-constitutionalisation and Majority Rule：A Democratic Vision for Europe”， European Law Journal ，2017，23（5）：315-334.
[21] Neunreither，K.，“The Democratic Deficit of the European Union：Towards Closer Cooperation between the European Parliament and the National Parliaments”， Government and Opposition ，1994，29（03），310.
[22] Pogge，T.W.，“Creating Supra-National Institutions Democratically：Reflections on the European Union’s ‘Democratic Deficit’”， Journal of Political Philosophy ，1997，5（2），166.
[23] Pogge，T.W.，“Creating Supra-National Institutions Democratically：Reflections on the European Union’s ‘Democratic Deficit’”， Journal of Political Philosophy ，1997，5（2），166.
[24] 然而，已经有学者指出，英国脱欧公投及后续谈判中，欧盟对规制成员国退盟程序的《里斯本条约》第50条进行了限缩解释并创设了许多对成员国不利的要求，这违背了成员国主权作为欧盟核心价值的理念，也与英国脱欧前学界将第50条视为保卫成员国主权的普遍见解不一致。See：Dixon，D.，“Article 50 and member state sovereignty”， German Law Journal 19（4），（2018）：901-940.
[25] Majone，G.，“The Rise of the Regulatory State in Europe”， West European Politics ，1994，17（3），78-102.
[26] Majone，G.，“The European Community：An ‘Independent Fourth Branch of Government’？”， EUI Working Paper SPS No.94/17，1993.
[27] Majone，G.，“The Credibility Crisis of Community Regulation”， Journal of Common Market Studies ，2000，38（2），273.
[28] Majone，G.，“The Credibility Crisis of Community Regulation”， Journal of Common Market Studies ，2000，38（2），298-299.
[29] Moravcsik，A.，“In Defence of the ‘Democratic Deficit’：Reassessing the Legitimacy of the European Union”， Journal of Common Market Studies ，2002，40（4），603-34； “The EU Ain’t Broke”， Prospect ，2003，March，38-45； “Is There a ‘Democratic Deficit’ in World Politics？A Framework for Analysis”， Government and Opposition ，2004，39（2），336-63.
[30] 例如，哈贝马斯认为，欧盟的超国家邦联应当基于欧盟和成员国的“双重主权”模式，为实现这一模式，应当授予欧洲议会立法动议权并将普通立法程序适用于所有政策领域之中。See：Habermas，J.，“Democracy in Europe：Why the Development of the EU into a Transnational Democracy Is Necessary and How It Is Possible”， European Law Journal ，2015，21（4）：546-557.
[31] Moravcsik，A.，“The Myth of Europe’s Democratic Deficit”， Intereconomics：Journal of European Public Policy （November-December 2008），340.
[32] Von Bogdandy，A.，“The European Lesson for International Democracy：The Significance of Articles 9 to 12 EU Treaty for International Organizations”， European Journal of International Law ，2012，23（2），315-334.
[33] S.C.Sieberson，“The Treaty of Lisbon and Its Impact on the European Union’s Democratic Deficit”， Columbia Journal of European Law， 2008，14（3），446-455.
[34] Popper，K.R.， The Open Society and Its Enemies Volume 1 Plato ，Routledge Paperbacks，1966，Chapter 7.
[35] Popper，K.R.， The Open Society and Its Enemies Volume 1 Plato ，Routledge Paperbacks，1966，Chapter 19，Marx’s Prophecy：the Revolution，Section V.
[36] Crum，B.，“Tailoring Representative Democracy to the European Union：Does the European Constitution Reduce the Democratic Deficit？”， European Law Journal ，2005，11（4），453.
[37] 有些学者已经指出，欧盟的民主赤字主要来自如下事实：选民很难换掉那些政治领袖。参见：Featherstone，K.，“Jean Monnet and the ‘Democratic Deficit’ in the European Union”， Journal of Common Market Studies ，1994，32（2），151。此外，欧洲议会太弱以至于无法监督行政权力，成员国也很难控制其部长们在理事会中的行动。See：Katz，R.S.，“Models of Democracy Elite Attitudes and the Democratic Deficit in the European Union”， European Union Politics ，2001，2（1），55.
[38] Grimm，D.，“The Democratic Costs of Constitutionalisation：The European Case”， European Law Journal ，2015，21（4），460-473.