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在其核心意义上，民主所指的乃是作为主权持有者的人民将政治共同体中的公共权力让渡给由其选出以进行治理活动的政府机构。自威斯特伐利亚体系建立以来，作为民族国家不可分离的“邦民”概念，构成了一个民主政体的基础。 [1] 如前所述，民主合法性概念不仅包括以选举方式将统治权力授予特定群体或个人的输入合法性维度，还包括过程合法性和输出合法性维度。本书将对民主合法性的关注从输入端转移到过程端和输出端，即决策过程的民主性和对政治权力行使的民主控制（问责制）。对于公民而言，民主不仅意味着有权选举政治领袖以做出政策决策，更意味着公民可以通过政治和法律方式就政治机构做出的决策对其进行问责。然而，必须指出，政治共同体中的特定核心议题常常已经被接受为政治共同体的核心要素而实现了宪法化，这些问题从而被从政治决策过程中剥离出来，作为“宪法核心价值”存在而不再接受政治多数派的审查。这一现象被简述为“宪法化越多，民主越少”。 [2] 因此，对关涉这些问题的政治决策的监督，通常以宪法诉讼的方式进行。在全球化的时代，经济社会问题的全球化促成了跨国解决机制的逐步建立，跨国组织或国际组织在此类跨国解决机制中扮演着愈发重要的角色。对跨国决策机制的民主控制的要求产生了跨国组织民主化的问题，跨国组织决策的民主合法性与问责制逐渐成为新的公法命题。 [3] 作为目前世界上一体化程度最高的跨国政治实体，欧洲联盟的制度实践，成为围绕这一命题展开相关讨论的最佳素材。
罗伯特·达尔提出了有关评估跨国民主之可能性的三个命题。其中两个命题，“国际决策确实影响很大”和“许多国际决策的后果是值得高度期待的”已经得到了广泛接受。有关国际决策的民主本质的第三个命题仍待商榷。 [4] 综合而言，跨国民主概念所受到的挑战主要来自以下方面：其构成要素、跨国组织的本质、适当的制度结构以及其现实必要性。欧盟层面的民主所受到的挑战也大致与之相似。
第一，疑欧主义者提出，至少到目前为止，民主不太可能超越民族国家的层次。这一观点的核心质疑之一是，是否存在一个跨国的“邦民”？根据目前的民主理论和实践，“邦民”及其公共领域的存在是民主政体的核心前提之一。“邦民”的缺位构成了跨国民主之基础的重大缺陷。德国联邦宪法法院在“《马斯特里赫特条约》案”的判决中也提出了这一主张。 [5] 在一个政治共同体中，“邦民”意味着共同的文化、信仰和命运的集合体。其重要性在于，当民主政体处于危机乃至危险之中时，“邦民”的共同文化、信仰和命运将是动员和团结人民捍卫民主政体的最后手段。
第二，跨国民主的必要性也与跨国组织的定位有关。有学者认为，跨国治理机构是作为民族国家处理跨国事务（尤其是经济监管和市场融合）的代理人而建立的，因此，它们的合法性来源应当是民主选举的民族国家的政府，跨国层面的民主要素很难提供任何助益。 [6] 此外，如果跨国组织主要是作为监管当局而发挥功能，那么对此类组织而言，更重要的制度是确保其独立性和专业性而非增加政治因素（民主多数决）。 [7] 民主路径并非永远适用于本质上属于技术性的事务。 [8] 然而，对于那些对全球化更多持批判态度的学者而言，他们更关注增强跨国组织的再分配功能以及在内部市场中的监管角色，以便推进共同劳动和社会政策。 [9] 与监管型国家的模式不同，承担再分配和社会福利共同提升之职责的跨国组织应当通过民主的、联邦制的欧盟来建构其自由的民主合法性，从而实现向超国家民主新阶段的跨越。 [10]
第三，假定跨国民主得到认可和促进，那么随之而来的问题就是，在跨国层面应当建构何种模式的民主制度？罗伯特·达尔从三个方面对这一问题进行了回答。达尔似乎对超国家民主的建构问题持审慎悲观的态度；在他看来，即使是一体化程度最强的欧盟都依然面临许多问题和障碍。其一，要先判断是采用议会制还是总统制政体，或者第三种政体。其二，如何在“联邦”政府及其构成单位之间进行权力的分配。 [11] 其三，达尔还提出了他的担忧：一个政体的规模越大，直接参与政治过程的机会和渠道就越少。而且，社会群体（不同的民族群体、信仰群体和种族群体）的多元性也可能导致政治决策之结果常常有利于某一族群而损害另一族群利益的结果，这将严重损害推进一体化的全国乃至全欧共识，甚至可能滑向内部冲突的结局。 [12] 此外，传统的代议制民主之外的任何其他形式的民主之提议往往会引发更多争议。在不对现行制度运作（代议制机构扮演主导角色）提出严重挑战的情况下，审议式民主为决策过程的公众参与打开了大门；也因此，审议式民主被认为是跨国民主最可行的方式。 [13] 尽管审议式民主目前主要是作为选举民主的补充而非替代方式而存在，将其作为机构做出政治决策和制定重大政策的新型民主合法性的首要来源仍不现实，但是审议式民主模式至少指出了跨国政治决策的一种可能性。
第四，有观点认为，在跨国层面推进民主建设仍有其实际必要性。首先，这一观点受到著名的“民主和平论”的支持。这一理论认为，民主国家之间的冲突和战争较之其他情形中更少。因此，跨国层面的民主建设将有助于国家之间的争议以民主程序进行解决，从而促进国家之间和地区的和平和稳定。 [14] 其次，跨国层面的民主建设也有利于促进国际正义。 [15] 此外，全球化进程在经济维度和政治维度上的不均衡也促使跨国层面的民主化问题被推到学术关注的议程上。 [16] 在全球化和经济一体化的时代背景下，一个国家的经济发展与其他国家的联系越来越密切，一个国家经济政策的效果受到他国经济政策的影响也越来越大，国家经济政策对本国经济发展的规制力和控制力也越来越弱。因此，民众根据经济表现对本国政府的经济政策进行问责的合理性也越来越弱，选民对政府的问责制的作用也就相应弱化。 [17] 因此，既然对市场规制和经济政策的权力已经越来越多从国家层面让渡到跨国或超国家层面，对本国政府的政策进行问责的意义越来越弱，那么，对真正制定政策规制经济、金融和市场的跨国组织或超国家组织进行问责就愈发重要，跨国民主制的必要性亦愈发显现。 [18]
目前关于跨国组织的民主化实现方式的讨论大致可以分为三种。其中两种属于代议制模式，第三种则旨在实现决策程序的直接民主参与。其中，最有影响力的一种观点是，在同质性的文化传统基础上的多个国家建构一种单一的身份。这种观点得到了哈贝马斯的支持。哈贝马斯的“宪法爱国主义”观点认为，一部共同的宪法可以在多国的一体化进程中发挥建设性作用，成员之间不必拥有共同的语言和历史。
[19]
在哈贝马斯看来，欧洲宪法是一个催化剂、一种修复和重建机制。欧盟曾经的宪法倡议和制宪过程本可以成为已经落后于一体化进程的欧盟公民以民主方式跟上一体化进程的机会并促成欧盟的跨国公民结社、欧洲公共领域和共同的政治文化。
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这一观点受到了相当的挑战。批评者如博曼（Bohman）认为，哈贝马斯的主张仅仅是将传统的民主制度从国家层面转换到跨国层面，然而，双层“邦民”或公民权意味着二者之间的竞争和对决事实上必然是不可避免的（无论理论上如何论证二者之间的和谐性），因此，在跨国层面对民主制度进行重构是极为重要的，仅仅在层面上延伸的民主制不会成功。有鉴于此，前述问题的解决方案应当是一种“无主导者的民主制”而非“人民主权”。
[21]
他还提到，《里斯本条约》新引进的“欧洲公民倡议”（ECI）有利于促进公众对欧盟政策制定过程的参与，增强欧盟的民主合法性。
在他看来，“欧洲公民倡议”可以为这一观点提供支持，因为它既避免了超国家主义和政府间主义的争执，也无须以“欧洲邦民”的存在为前提。
[22]
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[12] Dahl，R.A，“Is International Democracy Possible？A Critical View”，Sergio Fabbrini （Hg.）： Democracy and Federalism in the European Union and the United States：Exploring Post-national Governance， London/New York：Routledge，2005，199-200.
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[15] Bohman，J.，“Beyond the Democratic Peace：an Instrumental Justification of Transnational Democracy”， Journal of Social Philosophy ，2006，37（1），127-138.
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