导论

欧洲一体化是一场前所未有的历史进程，该进程通过国家间和平合作的方式逐步将市场监管、边界控制乃至货币政策、移民政策等诸领域中的主权从民族国家让渡给超国家机构。除了经济货币政策领域之外，欧洲一体化在政治联盟方面也取得了相当的进展：欧洲议会是世界上首个由泛欧国家的选民直接选举产生的跨国民意代表机构。《里斯本条约》生效后，欧盟层面的立法权、司法权和行政权的行使机构实现了清晰化和明确化，欧盟层面跨国治理的机构结构大致成型，“欧盟政府”也呼之欲出。

1992年《马斯特里赫特条约》的生效标志着欧洲一体化从经济整合走向政治整合，共同外交和安全政策、内务和司法合作以及欧盟公民权的设立等政治事务开始走向一体化。伴随着政治一体化，欧盟机构和超国家治理的合法性问题开始被提出。欧元区债务危机和难民危机招致了成员国内多股政治力量对货币联盟和经济一体化的反抗。欧洲一体化的速度和当初引入共同货币政策的决定（基于政治考量而非经济实际状况）再度引起广泛质疑。在欧元区债务危机期间，债务国与国际债权人之间围绕相关债务的谈判与相关协议，既受到债务国民众的批评，也受到了债权国民众的批评。债务国认为相关协议以“债权高于主权”的方式侵害了本国制定经济和金融政策的主权，债权国民众则控诉欧盟机构和欧洲央行未经本国议会同意即调用本国财政资金的“反民主”行为。债务国和债权国内的疑欧主义力量同时借由对欧盟机构纾困措施的批评而得以发展壮大。在2014年欧洲议会选举中，疑欧主义力量获得了空前的胜利。在此次选举中，疑欧主义政党在重要的欧盟成员国英国和法国得票率都是第一（英国独立党、法国国民阵线），在朝野严防新纳粹死灰复燃的德国也拿下了7%的选票（德国其他选择党）。到了2019年欧洲议会选举，经济衰退及其次生危机使得疑欧主义势力进一步壮大。法国国民联盟（国民阵线的继承者）、英国脱欧党（英国独立党的继承者）、意大利联盟党（极右翼）分别在本国拿下得票第一名，德国其他选择党得票也有明显上升。欧洲议会内部两个疑欧主义党团（“身份与民主”、欧洲保守派与改革主义者）合计获得135席，已经逼近传统的中左（欧洲社会党党团）、中右（欧洲人民党党团）的席次。事实上，即使在欧洲人民党党团内部，也有不少事实上持疑欧主义路线的成员党（如匈牙利欧尔班领导的青民盟）。 ^[1] 对于这一结果，疑欧主义者认为它反映了欧盟各国民众对欧盟机构和欧盟官僚主义的不满；学界则大多认为这是各国选民由于经济危机、失业率高涨等状况而对本国政府和欧盟机构所投下的不信任票，并非对欧洲一体化进程的彻底否定。虽然解释或有不同，但绝大多数观察者都同意，欧盟机构和欧洲一体化面临着严重的合法性挑战。在笔者看来，欧盟机构乃至欧洲一体化面临的合法性挑战的重要一环是欧盟机构问责制在制度设计和实际运行中的双重失败。

欧洲一体化这一空前的历史进程吸引了来自各个领域的学者的兴趣和注意。本研究的重点并不在于对欧洲一体化的本质或一体化进程的终极目标进行宏大叙事或解释。在笔者看来，这些命题更多是政治决策或机构演化的结果而非顶层设计或学术讨论的结果——尽管笔者并不否认包括学术讨论在内的公共讨论对于政治进程和社会演化的价值与作用。因此，本书的研究更多关注于对问题的揭示和分析而非提出解决或完善方案。本书的研究主题或试图回答的问题是：欧盟机构，尤其在欧元区债务危机期间，是否产生了问责制的危机？本书将从欧盟条约等文本所规定的机构结构和制度实践两个方面对欧盟权威的宪法分配进行分析，借此考察欧元区债务危机前后欧盟立法机构、行政机构之间的权力互动关系，然后尝试对上述主题问题进行回答。本书的研究可以进一步分为两个二级问题：一、欧盟机构之间事实上是如何进行权力分配的？二、欧盟机构的行政权力是否得到了适当的监督和控制？具体而言，第一个问题主要涉及欧盟权力在法律文本或制度实践之间的落差与张力；换言之，在欧盟层面，哪些机构真正地在行使行政权和立法权？该问题可以进一步理解为，在欧盟层面，哪些机构是真正的政策制定者、政治方向的决定者与立法过程中的主导者？第二个问题主要涉及欧盟的“民主赤字”（Democratic Deficit）问题。目前，对于民主的绝大多数解释都是基于民族国家情境下的理论研究与制度实践。当视野转换到欧盟的超国家层面时，问题来了：民族国家政体与超国家政体之间在民主理论和制度方面是否存在区别？如果存在，那么建立在民族国家情境下的民主理论与制度的哪些要素不应当适用于欧盟层面？

在《欧盟条约》中，民主被明确列为欧盟的核心价值以及欧洲共同宪法传统的核心要素之一。然而，欧洲一体化仍然是一个持续进行中的进程，各方对于欧盟政府的终极模式仍未达成最终共识。因此，对于欧盟层面的民主制度建设方案也缺乏一致意见。有些学者认为，欧盟是一个全面的监管机制，因此，民主成分不必等同于民族国家层次之完备。有些学者则认为，超国家治理的结果将促成一个以任意性权力压制民众权利和自由的超国家利维坦的诞生。有鉴于此，强化对欧盟机构的民主监督和制衡势在必行。此外，部分左派学者倾向于将欧洲一体化解读为跨国资本主义发展的结果从而主张欧盟应当加强社会民主建设，对跨国公司或集团进行更多监管并且承担更多再分配的角色。对欧洲一体化持“多层治理理论”解释的学者则主张国内和欧盟层面的民主控制都应当进行加强。从古希腊的直接民主制度演变到当代的代议制民主制度，民主理论及制度实践先后出现了大众民主、多元主义民主、代议制民主、人民民主、审议式民主等多种形式。本书并不意图对民主的本质或者民主的发展史进行讨论，也不意图讨论谁应当拥有最高权力等问题。本书将更多地采用卡尔·波普有关民主讨论的相关视角，将关注从“谁应当拥有权力”转向“（无论谁拥有权力）公共权力是否得到了有效的监督和控制”这一更为具体的制度问题讨论，并在这一讨论的基础上 ^[2] ，从政治合法性的三个方面（输入合法性、过程合法性和输出合法性） ^[3] 对欧盟机构和欧盟治理的合法性进行分析。 ^[4]

本书将首先关注欧盟行政权的行使，特别是政策的制定过程（动议、起草、修改和通过）以及欧盟机构在此间的谈判、博弈和平衡以及各自扮演的角色。之后，本书将讨论成员国和欧盟层面的代议制机构（成员国议会和欧洲议会）目前对于欧盟行政机构的监督控制状况：代议制机构的监督控制是否足以对欧盟行政机构进行有效问责或阻止行政机构超越职权。换言之，本书将首先关注欧盟一体化政策的真正制定者与执行者的定位，然后对这一主体所受到的权力监督与控制的状况进行讨论。由于“超国家民主”仍然是一个讨论中的概念，本书在对“欧盟代议制机构对欧盟行政决策与执行机构的民主控制与监督”进行讨论时将不会照搬民族国家或成员国层面的特定民主监督机制和标准，而是以包括政策审议、决策和执行问责、民意输入等所有形式的民主政府所共享的一般性原则进行分析。

其次，本书将关注欧盟立法程序中立法机构的权限、角色与实际影响力，包括欧洲议会、欧盟理事会和成员国议会。在欧盟立法程序中的欧洲议会和理事会之外对成员国议会在立法程序中的角色进行同等考察是基于如下考虑：成员国议会仍然是最广受认可的代议制机构 ^[5] ，无论从投票率、选民的重视程度还是对政治社会议题的影响力而言，成员国议会选举仍然是本国首要的政治事务。此外，成员国议会仍然是政党政治得到最成熟发育的机构，也是公众意见沟通与监督政府政策的主要机制所在。相对而言，欧洲议会无论从条约所赋予的权限、选举投票率还是公众的关注度来说仍然是次要的。本书将从民意代表机构相辅相成的三项职能（民意输入、政策审议和反馈）出发，对欧盟立法程序中三个立法机构的职能发挥现状进行考察，指出当前欧盟机构“民主赤字”问题在立法机构一端的来源在于立法机构的碎片化导致三大职能的割裂。

在具体分析方法上，本书将采用包括成本—收益分析、委托—代理关系及机构异化理论等在内的分析工具对欧盟机构所实施的行为、采取的措施以及扮演的角色进行分析和诠释，以判断这些机构的行为和措施是否背离了条约所设定的机构角色以及机构制度设计中的何种缺陷促成了这些背离。此外，本书将对欧盟机构在运作中是否发生了异化问题以及这些异化是否构成了欧盟的合法性危机的部分来源进行评述。欧洲一体化不仅关乎欧洲国家和欧洲人民，这一进程也具有全球维度。通过和解、妥协和合作以化解国家间尤其是邻国之间的长期敌对关系来实现和平与繁荣和互信、互相尊重与团结的区域整合计划，欧盟是这一条道路的先驱，其经验与教训都足以成为世界各地区域整合的镜鉴。此外，在“二战”后开始的政治权威碎片化与重组（政治权力从传统的民族国家政府转向地区当局和超国家当局）的背景下，欧盟的实践也将是国际关系与国际决策机制民主化的一个重要尝试，欧盟层面的民主化建设对于国际组织的民主化和全球的民主治理也具有不可比拟的示范意义。

从结构而言，本书可以分为两大部分。在第一部分，本书将首先对有关欧洲一体化和民主赤字的解释理论进行文献综述。随后，本书将转向对欧盟层面的行政权力行使的分析，特别是哪个机构是欧盟层面的政治决策和政策制定的决定者。接下来，本书将对欧盟层面的立法权在不同机构之间的分配情况进行考察，分析立法权分配现状及其产生的问题。在第二部分，本书将以欧洲央行的独立性以及以“直接货币交易项目”（OMT项目）和“公共部门购买项目”（PSPP项目）为代表，关注成员国和欧盟在欧债危机期间所采取的反危机措施。本书将通过对德国联邦宪法法院和欧盟法院的系列判决的研究对欧盟的机构平衡与制约关系进行考察。除了欧洲央行之外，由于欧盟财经部长理事会以及欧洲理事会亦在反危机措施的动议以及欧洲财政资本市场联盟的建构中发挥着核心作用，二者的相关决策也将纳入考察之中。具体而言，本书分为以下五个章节：

第一章将对关于欧盟政治架构的三个一般性议题——跨国民主、民主赤字和机构平衡原则进行再审视。本章节将回顾三个议题的现有相关理论和路径并对其进行评述。

第二章将关注欧盟的行政决策权力。本章对欧盟的行政权将采用一个限制性的视角，将行政权限定为决定有关欧盟治理的政治方向与主要政策的决定的权力。本章将从法律文本研究和机构实践两个角度着重关注在欧盟决策过程中握有最终决定权的机构。

第三章将关注欧盟立法机构。本章将对欧盟层面的立法权的分配状况进行评述。欧盟理事会、欧洲议会和《里斯本条约》生效后通过辅助性审查程序参与欧盟立法过程的成员国议会将成为本章的研究对象。本章将通过系统论观点回应如下问题：为何在一个兼具直接民主与间接民主合法性输入的机构组合之下，欧盟仍然面临着激烈的民主赤字批评？

第四章将对欧元区债务危机期间欧盟的决策过程进行具体的考察。本章将从欧洲央行的独立性问题出发，分析欧洲央行的纾困计划是否使欧盟的代议制机构边缘化并且对欧盟的机构平衡带来了挑战。除此之外，本章还将欧盟的政府间机构的决策过程纳入考量范围，分析欧盟的反危机措施所产生的新问题是否会打破欧盟本应全力维持的机构平衡。最后，本章还将对欧盟“通过法律实现的一体化”路径进行反思。

第五章为结论章，本章将对本书的观点进行总结，并在前四章分析的基础上对欧盟机构是否发生了制度异化的问题进行判断。

[1] 有关疑欧主义政党在2019年欧洲议会选举中的表现及其影响，参见：De Quant，S.，“Euroscepticism and the European Elections”， Survival ，2019，61（2）：111-119。

[2] Armin von Bogdandy教授认为，欧盟的民主合法性建立在一种新型的“双重民主架构”的基础上：由欧洲议会所提供的直接民主合法性和由欧盟理事会、欧洲理事会所提供的间接民主合法性。See：Von Bogdandy，A.，“The European Lesson for International Democracy：The Significance of Articles 9 to 12 EU Treaty for International Organizations”， European Journal of International Law ，2012，23（2），315-334.

[3] 另有代表性学者提出有关欧盟合法性三要素的其他观点，包括输入合法性、输出合法性和政治弥赛亚主义（political messianism）。然而，如同该学者所说，此类合法性三要素的第三点（政治弥赛亚主义）并不受到学界关注，除了该学者之外也鲜见其他学者对此进行讨论，因此此处将不会讨论这一观点。有关该观点可参见：Weiler，J.H.H.，“In the Face of Crisis：Input Legitimacy，Output Legitimacy and the Political Messianism of European Integration”， Journal of European Integration ，2012，34（7）：825-841。

[4] Von Bogdandy，A.，“The European Lesson for International Democracy：The Significance of Articles 9 to 12 EU Treaty for International Organizations”， European Journal of International Law ，2012，23（2），315-334.

[5] Kelemen，R.D.，“The European Union’s Legitimacy：Administrative Not Constitutional，or Administrative Then Constitutional”， Colum.J.Eur.L .，2011，18：157-164.