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在欧洲一体化肇始阶段，欧盟层面的立法机构并不受到重视。部分原因在于，在一体化进程的构想者和启动者看来，欧洲一体化是各国行政管理部门之间的跨国家（或超国家）合作以解决一些无法仅仅通过一国就可以解决的跨境问题（尤其是市场和资本监管）。 [1] 共同体机构最重要的目的是帮助成员国克服集体行动困境以确保共同体机构的决策可以做出并得到执行而使得成员国无法采取作弊和瑕疵履行协议及“搭便车”等问题。他们认为，汇集和代理主权给共同体机构来创造可信赖的承诺通过传统的政府间主义的方法即足以解决。 [2] 这一设想在欧洲一体化之初的合理性在于，一体化初期阶段中成员国所让渡之主权多为技术性、管理性之事务，一体化只不过是将在各个成员国内部早已由独立于政治的专业性管理机构（尽管在各国的独立机构相对于政治机构的独立性存在差异）汇集于欧盟层面以实现更有效的治理，并不涉及国家主权的重要内容或政治性事务。基于此，欧盟层面的代议制机构的必要性和可以发挥的角色相对有限，此时一体化和共同体机构的合法性来源主要在于治理绩效（即所谓“输出合法性”）。然而，伴随着一体化的深入和更多实质性的国家主权让渡到欧盟层面，欧盟政治精英意识到，超国家治理已经逐渐引发了民主合法性和绩效合法性之间的失衡。当民主政体遇到其无法单独解决的重大外部社会经济或安全方面的挑战时，政治精英会通过两个方式应对之：其一，通过国际合作增强其应对能力；其二，通过代议制机构扩权增强民众及其代表对治理的影响力。 [3] 为应对欧洲一体化的合法性问题，欧盟政治精英通过关键的四步来扩大欧洲议会的民主性和权力：（1）1970年《预算条约》授予了欧洲议会对于非强制性开支的最终决定权；（2）1979年欧洲议会议员的选举方式由间接选举改为直接选举；（3）《单一欧洲法案》中引入了“合作立法”程序；（4）《阿姆斯特丹条约》和《里斯本条约》将“合作立法”程序修订为“共决立法”（co-decision）程序。 [4]
在主权日渐让渡到欧盟层面和欧盟层面代议制机构（主要指欧洲议会）的双重挤压下，最大的受害方无疑是成员国议会。但是，成员国国内的议会仍然是欧盟范围内政治权威和民主合法性的主要支撑和来源。两者之间的紧张关系促成了《里斯本条约》将成员国议会正式纳入欧盟立法程序之中，通过辅助性原则的预警机制对欧盟层面的立法程序进行控制和影响。如此，在“里斯本时代”，欧盟层面的立法权实质上被分配到三个代议制机构之中：类似于民族国家中议会下议院或众议院的欧洲议会、类似于上议院或参议院的欧盟理事会以及各成员国议会。在三个代议制机构中，欧洲议会和理事会是具有主动修改和表决立法的“积极立法者”，成员国议会则是辅助性原则审查中只有延搁立法程序能力的“消极立法者”。然而，在三个立法机构之间对立法权进行再分，这究竟是一种超国家治理道路上的创举还是一项为回应政治压力而选择的歧途？对这一问题的回答或许可以从功能主义视角进行：对权力进行分立，应当不损害该项国家权力功能之有效发挥从而使共同体之政治秩序得以稳定，这是权力分立的积极维度。
一方面，权力集中与治理绩效之间从来都不存在确定的正相关关系；另一方面，权力的分立也并非绩效的保障：合理分权基础上的功能有效发挥和监督问责机制才是治理绩效的保障。权力机构功能的碎片化，事实上并不必然在于行使权力的机构数量之多寡，而在乎与权力相随之政治机构之功能的履行状况——“令出多门”只是对机构制度问题的症状描述，功能履行之瘫痪才是问题所在。就代议制机构而言，其在立法过程中的主要功能包括三点：（1）通过选民选举议员和多数派而实现政策输入；（2）立法机构对立法或修法法案的审议和修改表决；（3）立法通过后通过“代议士—选民联系”所实现的对选民的立法反馈——这是一个完整的民主立法功能的发挥过程。事实上，代议制机构的完整的合法性支撑——其机构功能的核心内容正是建立在以上三项要素之上。基于此，下文将分别分析欧盟层面欧洲议会、理事会和成员国议会三个立法机构在欧盟层面的立法过程中的角色和功能，并综合考察立法权在三者之间的再分结构是否有效地实现了立法机构在立法过程中的“民意输入（代表）——法案审议——立法反馈”之功能以判断欧盟的立法机构结构是否造成了立法机构功能的碎片化后果。
[1] Wille，A.， The Normalization of the European Commission：Politics and Bureaucracy in the EU Executive ，OUP Oxford，2013，4.
[2] Laursen，F.（Ed.）， The EU’s Lisbon Treaty：Institutional Choices and Implementation ，Ashgate Publishing，Ltd.，2012，286.
[3] Rittberger，B.，“The Creation and Empowerment of the European Parliament”， Journal of Common Market Studies ，2003，41（2），207.
[4] Kreppel，A.， The European Parliament and Supranational Party System：A Study in Institutional Development ，Cambridge University Press，2002，18-19.