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政策（立法）动议权是政府不同权力机构之间权力行使与互动的交汇点。这一判断的部分原因是，政策动议权意味着行政权行使的议程设定权，而议程设定权则意味着具有设定权之机构的政策偏好得以在政策推动的顺序中取得优先地位——这也是《欧盟条约》将政策动议权单独授予欧盟委员会而剥夺欧洲议会的政策动议权的制度安排被批评为行政优先或行政主导的重要原因之一。然而，对法律条文词句的解释和理解从来都不只是一个语言学或词汇学问题。对法律制度的解读而言，考察该制度在具体个案中解释和适用的结果以及在机构间长期的动态互动从来都是不可或缺的。
在欧盟机构演进史上，关于政策动议权的法律文本与机构实践之间的紧张关系持续存在。有欧盟法学者指出，至早在“卢森堡妥协”
时期，欧洲理事会就已经获得了“在最起初阶段塑造欧盟委员会的动议”的权力。尽管条约规定欧盟委员会不得听取任何成员国的命令，但欧洲理事会仍然向欧盟委员会提出了大量的要求，要求欧盟委员会为其确定的政策提出动议，在许多要求中，相关的政策内容甚至已然规定得相当具体。
[1]
事实上，在每一次会议中，欧洲理事会都会要求欧盟委员会就特定议题和计划提出建议。例如，关于建立泛欧盟银行监督的“单一监督机制”的立法动议就是欧盟委员会应欧洲理事会的要求而准备并提出的。
[2]
此外，无论是“里斯本战略”的制定还是《欧洲宪法条约》及随后的《里斯本条约》的制定，都是由欧洲理事会起主导作用。当欧洲理事会不要求欧盟委员会提出建议的情况下，尽管《欧盟条约》第48条规定欧盟委员会有权提出自己的建议，但此种情况下参加欧洲理事会会议的欧盟委员会主席几乎都处于被冷落状态。
[3]
在财政和经济治理领域，《里斯本条约》将这一部分的主导权力保留给了欧洲理事会和欧盟理事会，欧盟委员会对此仅仅具有监督其执行的工具性角色。即使在监督执行中，欧盟委员会发现成员国存在违背欧盟赤字要求标准的情形时也只能向欧洲理事会进行报告并建议其采取行动而并无自主发动制裁程序之权力。 [4] 尤其在欧债危机发生和欧盟启动救市计划以来，欧洲理事会已经借由应对金融危机这一紧急事态而成功地将自己转型为履行欧盟经济治理功能的“欧盟政府”，欧盟委员会则成为其执行机构。欧洲理事会对欧盟委员会的控制已经不限于通过主要战略文件的方式在大框架方面为欧盟委员会设定目标、任务和方向，更进一步扮演起立法动议者的角色，出台内容相当具体的建议来对其政策的执行进行细部控制和监督。
首先，道森（Dawson）和维特（Witte）通过对欧盟战略文件内容的演变进行分析，发现了欧洲理事会在欧盟治理和政策制定与执行中愈发清晰的角色。该分析发现，在2000年时，即使是对于欧洲一体化的发展扮演着极为重要的里斯本欧洲理事会峰会上所通过的会议结论和战略文件，其内容也仅仅限定于比较一般性的、战略性的事项。然而，欧债危机的发生和解决极大地改变了战略文件的上述风格。该研究特别发现，在2010年欧洲理事会所通过的战略性文件中，欧洲理事会建立了一个由欧洲理事会主席范龙佩和成员国财政部长所组成的机制，该机制将研究和报告在欧元区范围内强化财政纪律的相关措施并寻求获得欧洲理事会的通过。2011年9月，欧盟委员会向欧洲议会提出了应对欧元区金融危机的所谓“六袋”立法动议，该立法动议的内容几乎与前述获得欧洲理事会背书的报告中所提出的意见完全一致。道森和维特对这一现象的解释是，虽然欧盟委员会为《里斯本条约》中所明文规定之唯一享有立法动议权的欧盟机构，但由于经济治理和财政政策的权力在欧盟和成员国的权能划分中属于成员国所保留的权力，这意味着欧盟委员会即使可以使相关政策成为立法，其执行仍然几乎完全受制于成员国的保留主权。在这一现实下，由成员国国家或政府首脑所组成的欧洲理事会在经济治理和财政政策领域中的决策几乎成为欧盟委员会唯一可遵循的指引。 [5]
从严苛的法律教义主义的角度来看，欧洲理事会的行为很可能已经构成了对欧盟条约相关规定之违背。然而，一方面，法律之规定从来就不会是社会现实的完整呈现，制度实践自有其内在逻辑。以字面法律作为尺度去简单否定制度运作现实之存在价值并不会带来知识的增量。另一方面，循名责实式探索制度具体运行之现状与成因并不旨在实现为违法现象提供正当化背书，而在于通过考察字面规定与具体运作之间落差的成因以使得未来在法律制度的建构方面对前述现实落差问题进行有效的制度性回应成为可能。欧盟政策动议权的法定享有者与实际行使者二者的分离仅仅是对问题症状的描述而非对问题成因的判断。那么，一个需要回答的重要问题是，这种政策动议权的分享模式的成因是什么呢？
首先，这种模式的成因在于欧盟委员会对其自身在欧盟决策和立法程序中的角色与权力的现实性的认识与接受。欧盟委员会清晰地认识到，实现其政策目标最近的道路并不是直接启动立法程序，而是曲线获得经过欧洲理事会的背书。 [6] 一项动议如果获得欧洲理事会的背书，它就很有可能在后续的正式立法程序中获得通过——理事会与欧洲议会通常与欧盟成员国政府保持着密切联系：由各国部长所组成的理事会自不必说；欧洲议会议员也大多是由本国执政党或主要政党所提名而当选的，政党提名权就是各成员国领导人影响欧洲议会议员的关键所在。另外，从政策的后续执行来说，由于欧洲理事会成员本来就是各个成员国或政府首脑，得到欧洲理事会支持的政策将更有可能在各国得到各国政府机构或部门更好的执行和落实。这可以部分地解释欧盟委员会对其发动动议的程序权利的侵蚀的接受。
其次，欧盟委员会也充分地利用了其与欧洲理事会共享动议权的模式来扩大其权力所涉足之领域。一方面，通过与欧洲理事会共商政策议程，欧盟委员会也成功地将其部分优先议题“偷渡”到欧洲理事会的会议结论中。 [7] 另一方面，通过与欧洲理事会的合作，欧盟委员会也成功地进入到成员国和政府间主义占主导的领域中并通过向欧洲理事会提出建议的方式影响这些领域中政策的制定。 [8] 基于此，这种共享政策动议权的决策模式也可以通过理性选择理论得到解释——解释欧洲一体化的几项理论事实上也是以理性选择理论为其理论底色，无论是将欧洲一体化解释为政治团体与政府机构的理性选择还是官僚阶层与跨国公司的理性选择。 [9]
理性选择理论也同样可以用来解释欧盟机构运作的法律文本与实际运作之间的落差。尽管《里斯本条约》赋予了欧盟委员会多项重要角色（如“一体化的发动机”、“条约的守护者”和“欧盟的行政管理机构”） [10] ，其实际权威和影响力却并不足以支撑其履行上述职能。其权威的不足主要来自其民主合法性基础的相对弱势——欧洲议会的选举仍然被认为是一个低于本国议会选举位阶的“次级的选举”。 [11] 由于欧盟委员会的民主合法性支撑目前主要来自欧洲议会，其政治权威也相应地弱于成员国政府。权威的相对弱势使得欧盟委员会避开与欧洲理事会的对抗便成为一个理性的选择。
“如果不能打败它，就加入它。”欧盟委员会也是这一西方经典格言的追随者——如今欧盟委员会主席也成为欧洲理事会的一名正式成员，欧盟委员会也在欧洲理事会上寻求成员国对其政策的支持。 [12] 欧盟委员会主席也曾在2007年时承认，他们通常只有在欧洲理事会对政策表示积极态度后才会正式提出政策动议。据统计，在此之前，欧盟委员会的动议基本不做重大修改而被通过的比例只有10%左右，这意味着欧盟委员会在行使动议权时会面临着极高的被否决或被修改的风险。 [13] 考虑到欧盟立法程序的参与各方的背景，一项获得欧洲理事会背书的政策动议获得不被进行重大修改而通过的概率无疑将大幅提升，欧盟委员会对政策动议权行使的有效性也将获得保证。
此外，通过欧盟委员会主席参与欧洲理事会的会议，欧盟委员会实际上也在逐渐塑造着欧洲理事会的政策方向和选择——欧洲理事会的许多决议就源自欧盟委员会的建议。 [14] 事实上，即便欧盟委员会不选择与欧洲理事会合作提出政策动议，它也未必能保住对该权力排他性的占有——理事会与欧洲议会也会就某些政策达成一致后联合向欧盟委员会要求后者提出政策动议。如前所述，欧盟委员会在政策动议权方面由于共享而招致的损失通过动议的高通过率和对其他欧盟委员会仅拥有有限权力的领域的参与而得到了补偿（例如，在内务和司法领域，欧盟委员会和欧洲理事会便联合提出五年议程）。 [15] 综言之，在目前的政治权威结构和机构权力互动中，基于政策动议权共享的、欧洲理事会主导的行政决策模式或许是欧盟委员会可以获得的最不坏的结果了。在这种模式下，欧盟层面的行政决策和管理走向了类似于成员国国内政治部门和公务员部门的决策和管理的二元模式：欧洲理事会掌握着事实上确定欧盟政治议程和做出重大决策的权力，欧盟委员会则以其享有的法定政策动议权将欧洲理事会的决策通过立法程序成为立法或者其行政管理权力进行既定决策的执行和落实。
20世纪70年代中期以来让欧洲理事会出场的那些因素并未消失而是仍在持续：（1）共同体基本框架缺少全局性的政治领导；（2）一体化的深入越发触及重大敏感问题而需要成员国最高层直接谈判；（3）一体化进程中的挫折和反复需要强大稳定的政治保证；（4）国际上的挑战迫使各国领导人加入欧盟决策。 [16] 推进一体化需要欧盟层面存在最高政治机构的支持和保证。而在目前，这一最高政治机构只能是具有最强民主合法性支撑的欧洲理事会而非欧盟委员会。这一行政权的再分模式在欧洲理事会设置常任主席制度和欧元区债务危机之后得到了进一步的强化。常任主席的设置使得欧洲理事会具备了进行更多政策工作的制度条件，欧洲理事会在政策制定方面具备了更大的连贯性和政策细化的条件。而在欧元区债务危机中，欧元区首脑会议（由欧元区成员国的政府首脑所组成）更是在欧元区救市决策方面发挥了核心角色的作用，欧盟委员会则弱化为救市计划——这也是一项欧盟政策——的执行者和对政策相对方（接受欧盟援助的成员国）具体遵守和落实政策的监督者。一体化危机中决策模式对前述行政决策与执行二分模式的呼应和强化事实上也验证了一体化进程对欧洲理事会作为最高政治和决策机构的制度需求。
[1] Werts，J.& TMC Asser Institute， The European Counc il，London：John Harper Publishing，2008，46-47.See also：Curtin，D.， Executive Power of the European Union：Law，Practices，and the Living Constitution （Vol.12），OUP Oxford，2009，4.
[2] Curtin，D.，“Challenging Executive Dominance in European Democracy”， The Modern Law Review ，Vol.77，No.1，2014，9-10.
[3] Werts，J.& TMC Asser Institute， The European Counc il.London：John Harper Publishing，2008，46-47.
[4] Fabbrini，S.，“Intergovernmentalism and Its Limits：The Implications of the Euro Crisis on the European Union”， Comparative Political Studies ，Vol.46，No.9，2013，1003-1029.
[5] Dawson，M.& Witte，F.，“Constitutional Balance in the EU after the Euro-Crisis”， The Modern Law Review ，Vol.76，No.5，2013，830-831.
[6] Craig，P.，“European Governance：Executive and Administrative Powers under the New Constitutional Settlement”， International Journal of Constitutional Law ，Vol.3，2005，407.
[7] Werts，J.& TMC Asser Institute， The European Council ，London：John Harper Publishing，2008，53.
[8] Werts，J.& TMC Asser Institute， The European Council ，London：John Harper Publishing，2008，47.
[9] Craig，P.& De Búrca，G.（Eds.）， The Evolution of EU Law ，OUP，2011，13-40.对于欧洲一体化的诸种解释理论实际上都将其解读为某些控制政治议程的群体的理性选择：跨国公司需要在更大范围内实现经济自由度与资源的优化配置；官僚集团需要实现监管的跨国化和统一化以应对经济跨国化和全球化将国内监管边缘化的挑战；政治人物需要将部分决策过程集中到超国家层面以实现政治责任的转移。
[10] Sabathil，G.，Joos，K.& Kessler，B.， The European Commission：An Essential Guide to the Institution，the Procedures and the Policies， Kogan Page Publishers，2008，6-8.
[11] Craig，P.，& De Búrca，G.（Eds.）， The Evolution of EU Law ，OUP，2011，35-40.Craig教授对这一判断进行了反驳，但这一反驳仍然是程度性的，即虽然欧洲议会的选举仍然是“次级的选举”，但其重要性已经得到增强。多数学者对这一判断仍然持赞同的观点。欧洲议会选举被认为是“次级的选举”的原因主要来自两个方面。第一个方面是关于欧洲议会议员的独立性和欧盟委员会主席的选举方式，第二个方面是关于欧洲议会选举与欧盟政策之间的相关性。在第一个方面，在欧洲议会选举中欧洲议员候选人的提名权仍然由成员国政党所掌握，并且欧盟委员会主席人选的最终决定权仍然掌握在由各成员国国家或政府首脑所组成的欧洲理事会手中。因此，尽管Craig教授认为欧洲理事会不太可能提名与欧洲议会的多数党或多数党联盟不一致的候选人，但是欧洲理事会关于欧盟委员会主席候选人的最终提名权也会同时对欧洲议会的多数派所主张的欧盟委员会主席人选的选择构成限制。此外，欧盟选民在欧洲议会选举投票时所关注的议题和政策仍然主要是成员国而非欧盟层面的，选民对欧洲议会议员的选择几乎很难与他们在欧洲议会中的工作或他们所主张的欧盟政策进行联结。既然选民投票的主要依据是成员国国内而非欧盟层面的议题和政策，那么他们首要关注和参与的选举自然是可以导致本国政府和政策更迭的国家层面的选举。
[12] Craig，P.& De Búrca，G.， EU Law：Text，Cases，and Materials ，Oxford University Press，2011，49.
[13] Allerkamp，D.K.，“ Who Sets the Agenda？How the European Council and the Team Presidencies are Undermining the Commission‘s Prerogative ”，in Standing Group on European Union Politics of the European Consortium for Political Research in Porto，Portugal，2010，24-26.
[14] Craig，P.& De Búrca，G.， EU Law：Text，Cases，and Materials ，Oxford University Press，2010，49.
[15] Börzel，T.，“European Governance：Negotiation and Competition in the Shadow of Hierarchy”， Journal of Common Market Stud ies，Vol.48，No.2.2010，206.Curtin，D.，“Challenging Executive Dominance in European Democracy”， The Modern Law Review ，Vol.77，No.1，2014，7.
[16] Werts，J.& TMC Asser Institute， The European Council ，John Harper Publishing，2008，19-20.