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欧盟委员会在人类制度建构史上是一个独特的创造，它是“一个具有多重目的的超国家政府，它具有自己的政治领导地位并因此可以相对独立于民族国家政府和部长理事会而采取行动”。
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《里斯本条约》第17条对于欧盟委员会的定位和角色的规定是，“委员会应促进联盟整体利益，并为此提出动议。委员会应确保两部条约及联盟机构根据两部条约所采取之措施的实施；它应在欧洲联盟法院控制下监督联盟法的适用；它应执行预算，并对规划进行管理。委员会行使两部条约规定的协调、执行和管理职能……委员会对外代表欧盟”。
在保罗·克雷格（Paul Craig）教授看来，该条主要涉及欧盟委员会的三项权力：立法权、管理权和行政权。他认为，该条所赋予欧盟委员会的职责中涉及两项作为行政权本质的内容：财政和对外关系。
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从克雷格教授对《里斯本条约》中关于欧盟委员会的相关规定的文本解读来看，在《里斯本条约》的文本中所表现出来的条约制定者的立法者原意似乎倾向于将欧盟行政机构的角色的权力赋予欧盟委员会（或许以一种“先框架性确定、后具体内容填充”的方式）。
除明示规定欧盟委员会具有上述行政职权外，《里斯本条约》还从议行关系的制度建构方面隐含地指示欧盟委员会的行政机构角色。在欧洲一体化和共同体机构建设初期，欧盟委员会（及其前身的高级委员会）一直被设定为由专业技术官僚履行管理职能的机构，其本身不具有政治性。 [3] 这一机构角色之设定是基于如下一体化路径逻辑与代理关系：欧盟/欧共体机构系欧盟成员国政府之代理人，受成员国政府之委托履行相关管理职能。然而，经过《里斯本条约》的修改和2014年欧洲议会选举及随后的欧盟委员会主席选举的实践，欧洲议会在欧盟委员会主席的任命过程中的权力和影响力明显增强，欧盟的政治制度开始比较明显地走向欧洲议会和多数学者所预期的议会内阁制的方向。在议会选举前后以及容克委员会提名和任命的过程中所表现出来的欧洲议会和由成员国首脑组成的欧洲理事会之间对欧盟委员会主席任命权的博弈实际上是两个“委托—代理”关系的博弈，而这种博弈又对应欧盟委员会的不同职能和角色。在前述成员国控制欧盟委员会主席任命的情况下，欧盟委员会处于“成员国—欧盟”（成员国政府—欧盟机构）的代理关系中，此时欧盟委员会仅仅是成员国首脑集体决策（欧洲理事会）后的执行者与管理者。 [4] 在欧洲议会控制欧盟委员会主席任命的情况下，欧盟委员会则处于“欧洲议会—欧盟委员会”（欧洲人民—欧盟机构）的代理关系中。此时欧盟委员会不仅是日常管理性事务的负责者，更由于来自欧洲人民的授权和委托而使得欧盟委员会具有参与和确定政治方向与政策制定事务上的合法性。《里斯本条约》的制度设计事实上推动了欧盟委员会从专业性到政治性的过渡，而这种过渡所隐含的内容之一是欧盟委员会作为欧盟决策的行政机构的角色和职责。 [5]
与条约对欧盟委员会作为行政机构的制度设计相对应的是欧盟委员会的机构演变。这一实践的第一个指标是欧盟委员会委员专业背景方面的变化，即政治专业主义和主席制逐渐增强的趋势。从欧盟委员会成员的背景来看，以欧盟委员会主席为例，20世纪50、60年代的哈尔斯坦（Hallstein）在出任欧盟委员会主席前的政治资历仅为副部长，70年代的几位主席的在先政治资历提升为各国部长，90年代以来的欧盟委员会主席则皆曾出任过本国的政府首脑，行政首长的政治资历成为欧盟委员会主席人选的核心考量之一。
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从欧盟委员会内部决策与管理机制来看，在《阿姆斯特丹条约》生效之前，欧盟委员会主席虽然与其他委员相比具有较高地位，但其基本定位仍然为“众人之一”（one among all）
。《阿姆斯特丹条约》生效之后，曾任意大利总理的欧盟委员会主席普罗迪开始在欧盟委员会对外和内部政策制定与事务管理中扮演欧盟委员会“最高政治首脑”的角色。继任的巴罗佐也通过“亲力亲为”（hands-on）的方式参与到欧盟委员会的所有重大政策动议与决策中，从而强化了对欧盟委员会委员的控制与对欧盟委员会事务的领导。
2014年的欧洲议会选举中首次采用的“领衔候选人”制度和欧洲议会通过的“第一大党团领袖推荐为欧盟委员会主席”的决议
更是将欧盟委员会推向带有个人代表性色彩的主席制方向。欧盟委员会成员的政治背景的增强和欧盟委员会主席制的发展趋势从机构内在特征方面显示了欧盟委员会从技术官僚机构向政治行政决策机构的转变。
第二个指标是欧盟委员会在欧盟重大事务与政策的决策过程中的参与能力的增强。欧盟委员会行使行政决策权的机构基础是“金诺克改革”在欧盟委员会内部通过“垂直和水平协调与掌舵机制”对政治部门和公务员部门进行了相对清楚的划分。
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行政与管理在部门和人员上的区隔提供了欧盟委员会参与政治决策的制度基础：委员办公室向负责相应事务的欧盟委员会委员提出政策动议，欧盟委员会委员或欧盟委员会做出决定后交由专门的公务员所组成的总秘书处执行。这种职责划分使得欧盟委员会委员从烦琐的日常行政事务中解放出来从而专注于重大政策的核心问题。欧盟委员会的上述演变趋势引发了关于其机构性质的讨论，这一讨论的主题被描述为欧盟委员会的“正常化”，意即欧盟委员会与民族国家语境下的所谓“正常政府”之间的距离。
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对欧盟委员会的“正常化”进行论证的主要依据即上述的欧盟委员会组成人员背景的政治性的增强和欧盟委员会的主席制发展趋势。
然而，与成员国不同的是，欧盟机构在欧盟两部条约中的相应制度设计与欧盟委员会人员组成与内部结构的分化并不必然伴随着欧盟委员会行政决策权力的行使和角色的扩大——这种区别在于成员国政府与欧盟政府的权力来源不同。作为“条约的主人”，成员国仍然对于欧盟机构的权力行使不仅在制度设计上而且在实际决策运作中发挥着主导作用。欧盟委员会委员政治背景的增强与欧盟委员会内部决策与管理结构的分化仅仅意味着欧盟委员会行使行政权力的能力的增强，而行使行政权力之能力的增强并不意味着欧盟委员会在欧盟重大事务中的决策权和影响力的同步增强。那么，对真正做出行政决策的欧盟机构的追寻，就应当是一个循名责实的过程，欧盟行政决策的实际过程和各方所发挥的角色才是考察的重点——只有确定欧盟行政权真正的机构投射，才可以续察问责与监督问题。
[1] Egeberg，M.，“European Governments：Executive Politics in Transition？”， West European Politics ，Vo.31，No.1-2，2008，235-257.
[2] Craig，P.& De Búrca，G.，EU Law：Text，Cases，and Materials ，Oxford University Press，2011，36-39.
[3] Egeberg，M.，“European Governments：Executive Politics in Transition？”， West European Politics ，Vol.31，No.1-2，2008，241-242； Crum，B.，“Legislative—Executive Relations in the EU”， Journal of Common Market Studies ，Vol.41，No.3，2003，375-395.
[4] Tallberg，J.，“Executive Politics”， The Handbook of European Union Politic s，2007，195-212.
[5] Wille，A.， The Normalization of the European Commission：Politics and Bureaucracy in the EU Executive ，OUP，2013，2-3；Wille，A.，“The Politicization of the EU Commission：Democratic Control and the Dynamics of Executive Selection”， International Review of Administrative Sciences ，Vol.78，No.3，2012，383-402.
[6] Wille，A.， The Normalization of the European Commission：Politics and Bureaucracy in the EU Executive ，OUP，2013，60-62.
[7] Bauer，M.W.& Ege，J.，“Politicization within the European Commission’s Bureaucracy”， International Review of Administrative Sciences ，Vol.78，No.3，2012，407.
[8] 这一讨论的代表性著作是：Wille，A.， The Normalization of the European Commission：Politics and Bureaucracy in the EU Executive ，OUP，2013。